楊 奇

近兩年來，新冠肺炎疫情全球蔓延，全球發(fā)展受到重創(chuàng)，我國的經(jīng)濟增長也持續(xù)進入走低狀態(tài)，事業(yè)單位的公共服務(wù)職能需要政府高績效運行以更好履行職責(zé)，我國的財政支出規(guī)模逐年增加，要求政府信息公開力度意愿加強，這迫切需要評價財政資金的支出效益，評價納稅人的錢用到何處，效率如何，打通為人民服務(wù)型政府的最后一公里，績效評價在事業(yè)單位的全面預(yù)算管理過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用,它是管理者進行決策的重要依據(jù),是事業(yè)單位判斷項目資金效率評價的重要內(nèi)容,對健全事業(yè)單位治理體系，建設(shè)服務(wù)型高效運作政府具有不容忽視的重要作用。

一、績效評價的相關(guān)概念

（一）績效評價的內(nèi)涵

財政部頒布的《績效評價管理暫行辦法》指出預(yù)算績效評價是事業(yè)單位依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定,并結(jié)合自身特點,設(shè)定一系列評價的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法對預(yù)算完成的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行公允、公正的評判。其中指標(biāo)主要有經(jīng)濟指標(biāo)、投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)、戰(zhàn)略相關(guān)指標(biāo)等。標(biāo)準(zhǔn)通常包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等。方法主要有成本效益法、標(biāo)桿管理法、最低成本法等。

（二）績效評價的分類及原則

依據(jù)內(nèi)容來分主要有部門預(yù)算、決算、項目預(yù)算績效評價。按照評價主體區(qū)分為單位自評和外部評價。廣義的績效評價指的是績效評價管理，按照時間節(jié)點劃分為事前評價績效目標(biāo)、事中績效追蹤評價、事后績效評價和評價結(jié)果的運用四個階段，狹義的績效評價主要是事后績效評價。

績效評價應(yīng)運用科學(xué)合理的指標(biāo)體系，評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，對使用資金進行客觀評價，一般應(yīng)遵循如下原則：

1.科學(xué)規(guī)范可行?？冃гu價要采用科學(xué)可行的方法，嚴格按照規(guī)范的程序，客觀公正地反映績效評價內(nèi)容。

2.經(jīng)濟效益導(dǎo)向。績效評價要求秉承價值原則，真實反映出評價對象的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等價值。

3.分級分類實施。依據(jù)評價對象的特點分級別、類型組織實施。

4.績效相關(guān)原則。評價結(jié)果應(yīng)反映支出和產(chǎn)出的績效關(guān)系。

（三）我國在推進績效評價改革的制度實踐

隨著我國行政事業(yè)單位的體制改革,財政資金的使用效益情況急需一種機制進行評價和度量,國家陸續(xù)頒布一系列的政策法律法規(guī)來推進績效評價的全面應(yīng)用實施，財稅體制改革以及新預(yù)算法等系列法律法規(guī)對財政支出績效評價提出了更高要求,國家從制度規(guī)范層面大大地保障預(yù)算管理項目資金支出績效評價能夠得到高質(zhì)量執(zhí)行,推動陽光財政的建設(shè),保障財政資金的效益。

表1我國推進績效評價的制度文件

二、事業(yè)單位預(yù)算績效評價存在的問題

在我國事業(yè)單位推進績效評價,不僅可以科學(xué)評價公共財政投入和產(chǎn)出效益情況,而且對降低事業(yè)單位經(jīng)營成本,激勵其節(jié)約資金,強化其績效管理責(zé)任。但是我國目前的績效評價工作起步較晚，具有很大空間的開拓性和創(chuàng)新性，尤其是評價過程體系的制定和靈活性比較難以恰到好處地把握，在實施績效評價時,存在著重視程度不夠、缺乏靈活性、指標(biāo)體系不合理等一系列的問題，鑒于存在下述問題,需要予以引起重視。

（一）績效評價管理理念欠缺

預(yù)算績效評價在我國起步時間較晚，實施時間不長，實施范圍較小，在事業(yè)單位中開展績效評價的理念尚不夠深入人心，導(dǎo)致存在不重視的現(xiàn)象十分普遍。雖然財政部鼓勵推行績效評價,但是僅限于在財政部門積極推進,并沒有法律制度方面的保障,長期以來在行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和資金分配是重點,對資金支出的效果如何關(guān)注較少,大部分單位存在著這樣的觀念,只要資金使用合法合規(guī),就沒有多大責(zé)任和問題,不重視甚至漠視績效評價,有些單位項目績效評價即使實施,也是對項目完成后的總結(jié)工作,不重內(nèi)容,偏于形式,存在較多的問題。事業(yè)單位缺少專業(yè)的績效評價人員，缺少績效評價方面的專業(yè)知識培訓(xùn)和提升，單位重視程度不夠，開展績效評價的員工積極性不高，沒有深入地理解到績效評價的深層次驅(qū)動因素，績效評價的目標(biāo)初始設(shè)置時沒有很好地匹配預(yù)算的完成情況，評價目標(biāo)與部門目標(biāo)相關(guān)度不高，績效評價的執(zhí)行效果大打折扣。

（二）預(yù)算編制依據(jù)缺乏靈活性

事業(yè)單位在編制預(yù)算時，一般會參考上一年度資金支出情況,并會量入為出，參考當(dāng)年的收入情況，然而歷史成本往往并不等同于現(xiàn)實成本,在進行當(dāng)年預(yù)算的編制時,嚴格來說應(yīng)該按照現(xiàn)實成本,而現(xiàn)實成本取決于當(dāng)年的商品和勞務(wù)支出情況,但是無法對當(dāng)年的商品和勞務(wù)支出情況作出準(zhǔn)確地預(yù)計,尤其是如果當(dāng)年出現(xiàn)新的突發(fā)情況需要資金支出的,預(yù)算就會缺乏靈活性。以過去的結(jié)果測算當(dāng)前的預(yù)算支出，會造成資源分配不均，各部門因資金的多寡引起矛盾，造成資源利用效率低下。預(yù)算編制后的管理長期以來處于粗放的管理狀態(tài)，預(yù)算編制設(shè)定的目標(biāo)與績效評價的目標(biāo)匹配度差,有時無法對應(yīng)。另外我國的政府會計制度體系改革與發(fā)展滯后于與國際會計準(zhǔn)則趨同的企業(yè)會計,政府會計在成本會計核算方面缺失,而全面預(yù)算管理進行績效評價需要高質(zhì)量的政府成本會計制度作為支撐,否則,績和效無法得到體現(xiàn)。

（三）現(xiàn)行評價指標(biāo)體系不合理

目前指標(biāo)評價體系分為指標(biāo)、權(quán)重與評分標(biāo)準(zhǔn)。其中指標(biāo)分為共性和個性。共性指標(biāo)具有普遍的評價對象適用性,貫穿于項目立項情況,項目實施情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況等;個性指標(biāo)是事業(yè)單位結(jié)合自己的實際情況制定的,適用于具體實際項目的指標(biāo)體系。雖然財政部發(fā)布了指標(biāo)框架參考模式,但是這兩類指標(biāo)在制定評價體系時,定性定量指標(biāo)分配不合理,定性指標(biāo)設(shè)置過多,描述性指標(biāo)打分客觀性較差,有些標(biāo)準(zhǔn)的制定含糊不清楚，目標(biāo)值設(shè)定偏低，踮踮腳尖就能夠得到，定量需要測算獲取的數(shù)據(jù)指標(biāo)較少,投入考核指標(biāo)和產(chǎn)出考核指標(biāo)分配不合理，有些指標(biāo)設(shè)計比較籠統(tǒng),導(dǎo)致事業(yè)單位在預(yù)算績效評價時,個人主觀因素占比較大,打分隨意。在指標(biāo)權(quán)重方面,各個事業(yè)單位不同經(jīng)費指標(biāo)體系設(shè)置的權(quán)重不同,評價結(jié)果之間存在較大的差異,不同項目以及不同經(jīng)費之間績效評價結(jié)果可比性較弱。而且評分標(biāo)準(zhǔn)沒有能細化在什么情況下應(yīng)采用什么標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致績效評價可比性弱化,因不同行業(yè)領(lǐng)域、不同項目等存在差異,導(dǎo)致評價指標(biāo)構(gòu)成存在差異,這就需要在構(gòu)建評價指標(biāo)時兼顧統(tǒng)一性與差異性、原則性與靈活性,但實踐中很難達到要求。因此,構(gòu)建科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系任重而道遠。

（四）績效評價機制不健全

我國的預(yù)算重申報輕管理現(xiàn)象比較嚴重,預(yù)算編制與預(yù)算申報是為了最大限度的爭取到財政資金,很多項目的預(yù)算績效評價成為事后的總結(jié)或匯報,缺少事前、事中的考評、監(jiān)督和跟蹤機制,導(dǎo)致項目的完成和驗收以財政資金是否花完為標(biāo)準(zhǔn),而不是本著資金得到合理有效利用;另外財政資金到位后,在后續(xù)的執(zhí)行過中,部分單位并沒有嚴格執(zhí)行財務(wù)預(yù)算,存在項目資金被挪作他用以及被其他項目擠占的現(xiàn)象。在項目結(jié)束之后,對預(yù)算的績效評價往往是流于形式,績效評價的成果在實踐中應(yīng)用很少,并沒有真正發(fā)揮績效評價對資金的使用情況的完全事前、事中和事后的監(jiān)督作用,花錢必問政,花錢必問責(zé)的效果。

三、事業(yè)單位加強預(yù)算績效評價的策略

（一）強化績效管理的理念

各單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭倡導(dǎo)績效管理的理念,在各單位利用新聞媒體、業(yè)務(wù)培訓(xùn)會和政策解讀會等多種場合宣傳績效評價,讓績效評價的管理理念深入人心,讓全體員工從內(nèi)心深處重視起來績效評價，在單位內(nèi)部形成上下一心的績效評價氛圍。

1.建立預(yù)算績效評價的制度體系和規(guī)范。事業(yè)單位的頂層設(shè)計有責(zé)任建立保障績效評價的內(nèi)部控制和監(jiān)督約束機制，建立績效管理工作的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。在單位內(nèi)部制度規(guī)范的約束下，推行績效評價有據(jù)可依，有文件和規(guī)范得以執(zhí)行，讓單位成員能夠意識到績效評價的重要性。

2.把預(yù)算管理和績效評價的目標(biāo)同步。在單位內(nèi)部強調(diào)花錢必問效,問效必問責(zé)的重要性,把資金的效益和使用效果貫穿到整個預(yù)算管理的整個過程當(dāng)中,改變傳統(tǒng)的預(yù)算是預(yù)算，績效是績效，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫離。單位在編制預(yù)算時，應(yīng)建立全面預(yù)算概念，綜合使用零基預(yù)算、彈性預(yù)算及績效預(yù)算等多種方法，靈活運用，具體問題具體分析結(jié)合實際情況使用。

3.組織績效評價的隊伍。在事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)人員中選出一些熟悉績效管理和績效評價的員工組建一支專業(yè)化的隊伍，有針對性地對這些員工開展專門的績效評價培訓(xùn)，定期組織人員外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)和交流、線上學(xué)習(xí)、模擬實踐、案例學(xué)習(xí)應(yīng)用、小組討論等多種方式參與研究和學(xué)習(xí)績效方面的最新知識,探討績效評價的運用等,做到常學(xué)常新,學(xué)有所獲，學(xué)以致用，把理論學(xué)習(xí)與具體的實際績效評價操作相結(jié)合，在實踐中遇到困難迎刃而上,注重學(xué)習(xí)結(jié)果的思考、總結(jié)和反饋，不斷錘煉業(yè)務(wù)技能和績效評價專業(yè)素養(yǎng)，提高績效評價管理的水平。

（二）加快建立事業(yè)單位成本會計核算改革

事業(yè)單位傳統(tǒng)上是收付實現(xiàn)制核算,2019年1月1日政府會計制度改革,在事業(yè)單位核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,雙分錄雙體系核算,為建立成本核算建立良好的基礎(chǔ),事業(yè)單位的財政撥款資金取之于民,用之于民,更應(yīng)該采用成本核算,評價資金的使用效益。在事業(yè)單位中引入成本會計核算，更能真實地反映單位的實際開支情況，給事業(yè)單位改革注入創(chuàng)新和活力，預(yù)算編制建立在全面成本會計核算的基礎(chǔ)之上，增強項目支出的合理性，避免項目支出的隨意性。將預(yù)算績效管理的目標(biāo)與成本核算想掛鉤,按照項目績效導(dǎo)向的思路,任務(wù)與資金結(jié)合,建立有效的績效評價體系,科學(xué)核算成本支出,評價預(yù)算項目的經(jīng)濟和社會效益。傳統(tǒng)的事業(yè)單位核算以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，對于應(yīng)計入成本的項目由于資金尚沒有支出，也不能計入到成本核算當(dāng)中，無疑會造成成本計量的不準(zhǔn)確，權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到事業(yè)單位財會核算當(dāng)中，能夠合理科學(xué)地計量當(dāng)年實際成本的情況，還能便于事業(yè)單位進行中長期的預(yù)算編制和資金支出計劃，而成本的計量更能夠科學(xué)地考察政府項目資金的實際費用開銷支出情況，績效評價和績效考核需要真實、準(zhǔn)確的成本費用和收入的核算資料，成本核算的科學(xué)合理完善也會客觀上促進績效管理和績效評價的有序開展，而且能夠使得績效評價采用更加客觀的定量評價，具體的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)之間的比例和勾稽關(guān)系等財務(wù)評價指標(biāo)更具有參考價值，也更加符合項目成本費用的實際耗用情況。權(quán)責(zé)發(fā)生制逐步應(yīng)用于事業(yè)單位，這是我國建立高效透明政府的需要，也是新時代我國建立現(xiàn)代治理體系的要求，體現(xiàn)了社會治理能力的進步。目前隨著我國入世和世界一體化進程加快，我國逐步與國際企業(yè)會計制度接軌，在國內(nèi)不斷地進行規(guī)范和改革各項會計制度，在事業(yè)單位推進成本會計核算具有重要的意義。

（三）動態(tài)優(yōu)化績效評價指標(biāo)

世異則事異，事異則備變也，隨著情況的發(fā)展變化，事業(yè)單位的指標(biāo)體系也需要根據(jù)在不同時期評價對象的不同，建立動態(tài)的指標(biāo)體系，使其不斷地更新完善和優(yōu)化。事業(yè)單位的預(yù)算績效評價按照業(yè)務(wù)和財務(wù)兩個模塊設(shè)立指標(biāo)體系,制定指標(biāo)時要注意以下幾點:

首先,考核評價指標(biāo)必須具有可操作性。綜合分析評價事業(yè)單位的項目的基本情況,找出項目的重要環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵影響因素,設(shè)置出可操作性具有實踐意義的績效評價指標(biāo),在指標(biāo)體系建立過程中,要綜合統(tǒng)籌考慮內(nèi)外部專家的意見,結(jié)合需要評價對象的實際情況，分析評價指標(biāo)的界定及關(guān)聯(lián)性，提高評價指標(biāo)體系的實際可操作性，具有較強的應(yīng)用性。

其次,所有的績效考核指標(biāo)都必須是可計量的。事業(yè)單位預(yù)算管理的每一項績效考評指標(biāo)都能夠被準(zhǔn)確計量或估計,在給予一定在自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上,最好大部分可以直接定量進行表示,在這樣的情況下,績效考核的科學(xué)性與客觀性也能夠得到最大程度的保障。

最后,績效評價的指標(biāo)體系應(yīng)具有綜合性和和合理性,能夠揭示出績效評價的實質(zhì),抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵要素,綜合評價出項目的績效如何。事業(yè)單位績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)應(yīng)及時更新并完善，梳理以前年度的指標(biāo)體系,并將符合當(dāng)前時期的情況和項目建設(shè)特點的指標(biāo)收編入庫,豐富和完善指標(biāo)數(shù)據(jù)庫,在應(yīng)用指標(biāo)體系的過程中,要注意指標(biāo)體系和實際的資金支出之間的關(guān)聯(lián)匹配如何,關(guān)注合規(guī)性指標(biāo)和描述結(jié)果性指標(biāo)合理設(shè)置，科學(xué)規(guī)范。

（四）加強績效評價的全過程管理

預(yù)算績效評價并非只有相關(guān)部門參與,動員全體員工參與,這是一項整體性和協(xié)作性的事情,在事業(yè)單位中建立預(yù)算管理的制度以及對預(yù)算管理工作本身進行監(jiān)督管理工作的制度,建立績效評價的全過程管理,激勵與監(jiān)督結(jié)合，建立有效的績效評價、獎勵和懲罰機制，切實調(diào)動全員參與績效管理過程的積極性和主動性，把預(yù)算績效評價落實到實際行動當(dāng)中。事業(yè)單位要健全預(yù)算編制方法,為開展績效評價實施一些基礎(chǔ)性的工作。例如可以從細化預(yù)算編制工作著手,以績效為導(dǎo)向,細化項目預(yù)算,細化預(yù)算績效指標(biāo)。開展建立預(yù)算執(zhí)行過程中的全過程管理,從項目實施、項目執(zhí)行和項目驗收等全面關(guān)注預(yù)算資金的使用情況,以及偏離預(yù)算的程度給予重視及評價關(guān)注。要科學(xué)規(guī)范的實施預(yù)算績效規(guī)定的內(nèi)容,建立績效評價的跟蹤監(jiān)督機制,加強資金的事前控制、事中控制和事后控制。強化責(zé)任和激勵機制，把預(yù)算和績效激勵掛鉤。加強外部監(jiān)督審查,在全社會形成預(yù)算問責(zé)、審計整改、社會監(jiān)督的全方位機制,營造獎優(yōu)罰劣,應(yīng)用績效評價結(jié)果的良好氛圍。

結(jié)語

綜上所述,事業(yè)單位績效評價雖然存在一定的問題,但是若采取行之有效的對策,在一定程度上可以規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險和問題。事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效評價,促使預(yù)算單位切實能夠提高資金支出過程中自身的責(zé)任意識,本著節(jié)約原則,有序合理使用資金,節(jié)約項目支出成本,提升預(yù)算管理能力,以評促改,以評促進，全面推進我國財政治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。