杭永寶 魯興樹

摘要：近年來，老城區(qū)初級中學(xué)的主管權(quán)要不要下放到區(qū)（縣級區(qū)）里，常常成為政府和教育界討論的重要議題。無疑，老城區(qū)的市屬初中的下放，對于明晰市、區(qū)政府教育職責(zé)，提高高中教育辦學(xué)水平，促進縣域內(nèi)初中教育均衡發(fā)展具有一定的積極意義。但也存在一些問題和風(fēng)險，如弱化教育保障力，引發(fā)社會矛盾，拉低均衡發(fā)展水平等。因此，對于初中教育管理體制改革應(yīng)慎之又慎，應(yīng)在準確理解“以縣為主”、把握國家政策精神的前提下，權(quán)衡利弊，因地制宜。

關(guān)鍵詞：老城區(qū)? 初級中學(xué)? 管理權(quán)歸屬

引用格式：杭永寶，魯興樹.老城區(qū)初級中學(xué)管理權(quán)歸屬的思考[J].教學(xué)與管理，2022（01）：15-18.

初中教育是人生成長和成才的關(guān)鍵時期，是基礎(chǔ)教育的重要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著九年義務(wù)教育的普及和高中教育普職分流制度的建立，初中教育逐步與高中教育分設(shè)。初中與高中分設(shè)后，由于歷史原因，一些位于老城區(qū)的初級中學(xué)，它們的主辦權(quán)和管理權(quán)仍在地級市政府，這些初中我們姑且稱之“市屬初中”。近年來，這些市屬初中的主辦權(quán)和主管權(quán)要不要下放到區(qū)（縣級區(qū)）里，常常成為政府和教育界討論的重要議題。

關(guān)于老城區(qū)初級中學(xué)主管權(quán)歸屬問題，目前有三種解決辦法。有的將原有市屬初中下放到轄區(qū)，如山東青島市、河南鄭州市、安徽銅陵市等，這一種做法似乎成為主流;有的維持現(xiàn)狀，即便在小學(xué)管理權(quán)下放的情況下，初中一直沒有下放，如江蘇省蘇州市、常州市等地;有的將原先下放到轄區(qū)的初級中學(xué)又收回納入市級統(tǒng)一管理，如江蘇省南通市。2021年1月，江蘇省南通市將崇川區(qū)16所、南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)2所、蘇錫通科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)2所初中納入主城區(qū)一體化辦學(xué)。這一舉措在教育界引起很大反響。本文試結(jié)合實際分析老城區(qū)市屬初級中學(xué)下放的有利和不利因素，并提出一些建議。

一、市屬初級中學(xué)管理權(quán)下放的有利因素

市屬初級中學(xué)下放，對于落實國家義務(wù)教育“以縣為主”政策，明晰各級政府教育管理職責(zé)，調(diào)動縣（區(qū)）級政府發(fā)展教育的積極性和主動性，促進九年義務(wù)教育一體化發(fā)展，具有一定的積極意義。

1.明晰市、區(qū)政府教育職責(zé)

20世紀80年代初，國家開始對行政體制和財政管理體制進行分權(quán)化改革，隨后，“分級辦學(xué)，分級管理”的辦學(xué)體制應(yīng)運而生。這一辦學(xué)體制演變的一個重要結(jié)果是，由80年代的“縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、村辦小學(xué)”發(fā)展到當今的“義務(wù)教育以縣為主”。

由于歷史原因，老城區(qū)的初級中學(xué)大多屬于地市級政府管理，這一現(xiàn)狀在一定程度上淡化了（縣）區(qū)級政府對發(fā)展本地初中教育的積極性，也不利于九年義務(wù)教育一體化管理和發(fā)展。正如有人在華西都市報撰文中指出：“隨著教育的發(fā)展，這一管理體制（市管初中的存在）已不符合基礎(chǔ)教育實行‘地方政府負責(zé)、分級辦學(xué)、以縣為主’的要求，不利于調(diào)動五城區(qū)二政府的辦學(xué)積極性。”[1]

同時，由于市屬初級中學(xué)的存在，地市級教育行政部門既要負責(zé)對全市初中進行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，又是市屬初中的直接主辦和管理者。這樣一來，市教育局對于其直屬初中來說，既是“裁判員”又是“運動員”，不僅不利于其行使宏觀管理職能，也不利于營造公平的初中教育發(fā)展環(huán)境。

2.提升高中教育辦學(xué)水平

初高中剝離和分設(shè)，其動機一方面是為了統(tǒng)籌實施九年制義務(wù)教育，促進義務(wù)教育一體化發(fā)展;另一方面則是為了在高中學(xué)校之間營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，提升高中教育辦學(xué)水平。就江蘇省而言，初高中分設(shè)，很大推動力量來自做強高中教育的需要。如江蘇省教育廳把初中與高中剝離作為高中校創(chuàng)建“四星級高中”的硬性條件。

當然，這期間也有國家的號召和支持。如《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（2001年）、全國教育事業(yè)“十五”規(guī)劃（2001年）、“十一五”規(guī)劃（2007年）等重要文件中，都提出“鼓勵有條件的地區(qū)實行完全中學(xué)的高、初中分離”。

初高中辦學(xué)的分離，促進了初中和高中學(xué)校辦學(xué)、管理主體的分離，在一定程度上促成了“區(qū)辦初中，市辦高中”的局面;而將初級中學(xué)下放，無疑有助于地市級政府集中財力和精力辦好高中教育，有助于擴大高中辦學(xué)規(guī)模，推動高中階段教育普及化，提升高中教育辦學(xué)水平。

3.促進縣域（區(qū)）內(nèi)教育均衡發(fā)展

由于歷史原因，同一城區(qū)的初級中學(xué)有的是市屬，有的是區(qū)屬。一般而言，由于市級財政力量、教育管理和科研指導(dǎo)力量相對較強，無論是教育質(zhì)量還是教師待遇，市屬學(xué)校要好于區(qū)屬學(xué)校，這樣容易造成初中教育發(fā)展不均衡。市屬初中下放后，同一區(qū)域的初中學(xué)校被納入?yún)^(qū)級政府統(tǒng)一管理，有助于教育人才流動和資源共享，促進區(qū)（縣級區(qū)）內(nèi)教育均衡發(fā)展。河南商報曾這樣寫道：“由于各初中‘娘家’級別不同，資金投入上存在差異。市屬初中經(jīng)費較多，綜合條件較好，生源水平普遍較高，和區(qū)屬初中的差距越拉越大，導(dǎo)致前者生源人滿為患。……市屬初中下放區(qū)里將會縮小學(xué)校之間的差距，緩解家長的擇校熱情?！盵2]

二、市屬初級中學(xué)管理權(quán)下放的不利因素

由于歷史原因，目前許多城市的老城區(qū)存在若干市屬初級中學(xué)，如江蘇省蘇州市有20所，徐州市有19所，常州市有18所。任何事物的存在都有其一定的合理性。這些學(xué)校下放到區(qū)里，在沒有足夠準備的前提下會存在諸多問題和風(fēng)險。這些問題和風(fēng)險主要包括以下幾個方面。

1.區(qū)級政府承接能力不夠

分稅制實施以后，老城區(qū)由于企業(yè)較少，財力普遍偏緊，如果市屬初中下放到區(qū)，教育經(jīng)費難以保障。以常州市為例，常州市位于蘇南地區(qū)，整體經(jīng)濟水平在江蘇省位居前列;但常州市天寧、鐘樓兩區(qū)現(xiàn)有生均一般公共預(yù)算教育支出不僅低于常州市平均水平，也低于全省平均水平。據(jù)2018年統(tǒng)計，兩區(qū)生均一般公共預(yù)算教育支出在全省112個縣（市、區(qū)）排位靠后。據(jù)估算，到2022年，天寧、鐘樓兩區(qū)新建學(xué)校建設(shè)資金、幼兒教師績效工資和社保繳費、同步提高區(qū)屬初中教師專項績效、聯(lián)動提高區(qū)內(nèi)小學(xué)教師收入，這些資金總額缺口分別為21.59億元、18.86億元。在這種情況下，如果再將位于天寧區(qū)的9所和位于鐘樓區(qū)的8所市屬初中下放到相應(yīng)的區(qū)，以兩區(qū)現(xiàn)有的財政狀況，其教育基本運行經(jīng)費都無法得到保障。

此外，由于歷史原因，老城區(qū)區(qū)級政府主要管理小學(xué)和幼兒園，其行政管理和教研部門是針對管理小學(xué)和幼兒園進行設(shè)置的，教育管理和教研指導(dǎo)力量相對薄弱。如天寧區(qū)從事初中教育管理人員僅有1人、教育科研指導(dǎo)人員僅有3人。由于力量薄弱，現(xiàn)有區(qū)屬初中學(xué)校的管理和科研均由市教育局相關(guān)部門延伸指導(dǎo)。因此，就目前而言，在教育行政、科研、課改、師資等方面，兩區(qū)均沒有整體接納市屬初中教育下放的能力。

2.遭遇各方阻力

學(xué)校主辦和管理權(quán)變更涉及相關(guān)者的切身利益，容易引發(fā)社會矛盾。從以往案例看，市屬學(xué)校管理權(quán)下放主要遭遇以下幾方面阻力。

一是來自家長的阻力。很多家長會擔(dān)心，自己孩子所在的學(xué)區(qū)變更后，教學(xué)質(zhì)量會下滑，進而提出反對意見。據(jù)媒體報道，河南某地在2017年公布市屬學(xué)校下放方案后，引起相關(guān)家長和教師強烈不滿，最后該方案不得不取消。直到現(xiàn)在，網(wǎng)上還能看到該市公安局發(fā)布的公告：“目前草擬的義務(wù)教育管理體制改革征求意見方案撤銷，市直義務(wù)教育階段學(xué)校不會下放區(qū)屬管理。請各位家長及教師放心。”

二是來自教師和學(xué)校管理者的阻力。學(xué)校管理權(quán)下放后，教師會擔(dān)心經(jīng)濟待遇會降低;學(xué)校管理者除了擔(dān)心經(jīng)濟待遇降低外，還會考慮政治待遇受到影響。因為市屬初中是科級單位，區(qū)屬初中是副科級單位。事實上，一些地方因市屬學(xué)校下放而導(dǎo)致教師集體上訪的事件不乏其例。如江蘇某地曾因兩所市屬中學(xué)下放，引發(fā)教師維權(quán)風(fēng)波。

三是來自人才流失的阻力。市屬初中學(xué)校劃轉(zhuǎn)區(qū)管，會由于身份歸屬、經(jīng)濟待遇等存在諸多落差，造成優(yōu)秀教師和優(yōu)秀管理人才流失。以常州為例，2019年僅義務(wù)教育階段，常州市天寧區(qū)、鐘樓區(qū)區(qū)屬初中分別流失骨干力量34人和79人。如果市屬初中下放到區(qū)里，可能會造成更多優(yōu)秀教師流失。

3.降低均衡發(fā)展水平

教育均衡發(fā)展是一個涉及空間范圍的概念，是指一定區(qū)域范圍內(nèi)的教育均衡發(fā)展。初中教育劃歸市轄區(qū)管理，有助于在市轄區(qū)范圍內(nèi)促進初中教育均衡發(fā)展，但這種均衡是小范圍的均衡，在財力和管理力量不足的情況下，只能是低水平的均衡。由于各區(qū)之間客觀上存在發(fā)展差異，市屬學(xué)校下放不利于在更大范圍、更高水平上實現(xiàn)教育均衡發(fā)展。就拿常州市來說，目前，市屬初中和兩個主城區(qū)的區(qū)屬初中在教師待遇和學(xué)生學(xué)業(yè)成績、體質(zhì)健康水平等多個方面存在顯著差異。如果市屬初中下放在各種因素作用下，存在拉低整體教育發(fā)展水平的風(fēng)險。

此外，老城區(qū)人口密集，區(qū)與區(qū)之間在地理位置上犬牙交錯，各區(qū)小學(xué)與初中又不是完全按比例配置，市屬初中下放必然會引發(fā)學(xué)區(qū)重新劃分、學(xué)校布局結(jié)構(gòu)重新調(diào)整等諸多問題，尤其是不利于解決外來務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)問題。外來務(wù)工人員有的居無定所，有的住址與工作單位又不在一個行政區(qū)，如果市屬初中下放，他們到底應(yīng)該在哪所初中入學(xué)，會是一個難以解決的問題。

4.影響教育高質(zhì)量發(fā)展

總體上，市屬學(xué)校教育質(zhì)量要高于區(qū)屬學(xué)校。就拿常州來說，無論是學(xué)生學(xué)業(yè)和體質(zhì)健康水平、優(yōu)秀教師數(shù)量，市屬明顯高于區(qū)屬初中。如“五級梯隊”（教壇新秀、教學(xué)能手、骨干教師、學(xué)科帶頭人和特級教師后備人才）教師占比，市直屬初中為38.14%，而天寧、鐘樓區(qū)管初中學(xué)校占比不到20%。

市直屬初中學(xué)校下放后，不僅存在被下放初中學(xué)校教育質(zhì)量下滑的風(fēng)險，也不利于全市初中教育健康發(fā)展和素質(zhì)教育的有效實施。因為市屬初中學(xué)校完全下放到轄區(qū)后，會導(dǎo)致各轄區(qū)之間為提高升學(xué)率而進行片面競爭，從而加劇應(yīng)試教育，增加學(xué)生過重學(xué)業(yè)負擔(dān)，不利于落實立德樹人根本任務(wù)，不利于促進學(xué)生全面發(fā)展。

同時，老城區(qū)初中下放不利于發(fā)揮教育資源的集約效應(yīng)。舉例來說，常州市天寧區(qū)和鐘樓區(qū)現(xiàn)有區(qū)屬初中分別為6所和7所，且規(guī)模都不大，目前，這些學(xué)校在科研等業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，很大程度上由市教育局將其納入局屬初中學(xué)校統(tǒng)一進行，或通過建立教育集團等形式，由局屬初中學(xué)校進行幫扶、輻射和帶動。如果將原局屬18所初中學(xué)校下放，那么天寧和鐘樓兩區(qū)初中分別為16、15所。為提高質(zhì)量，兩區(qū)都要配齊管理和科研隊伍，而每區(qū)初中數(shù)量又不成規(guī)模，這樣一來勢必會提高管理成本，造成人力資源浪費。

三、思考與建議

教育關(guān)系到國計民生，教育無小事，對于教育改革，尤其是對于教育管理體制改革，應(yīng)慎之又慎。

1.準確理解“以縣為主”

目前，市屬初中下放的重要政策依據(jù)是國務(wù)院2001年5月頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和全國人大2006年6月修訂的《義務(wù)教育法》。前者明確“農(nóng)村義務(wù)教育，實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。這里的“義務(wù)教育”指的是農(nóng)村義務(wù)教育，沒有針對城市義務(wù)教育。

后者規(guī)定“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。這一規(guī)定中的“義務(wù)教育”雖然沒有明確是農(nóng)村義務(wù)教育，但這里的“以縣為主”并不意味義務(wù)教育完全由縣級政府舉辦和管理。如果從一個城市的總體范圍看，老城區(qū)市直屬初中僅占極小部分。以常州市為例，市屬初中為18所，而全市初中學(xué)校共有130所，市屬初中占比僅為14%。從數(shù)量看，這18所市屬初中不下放到區(qū)里，并不違背義務(wù)教育管理“以縣為主”的政策。

2.把握國家政策精神

我們認為，理解國家的任何一個政策都應(yīng)結(jié)合政策產(chǎn)生的背景，這樣才能做到理解到位，執(zhí)行不走樣。

從國家義務(wù)教育管理體制有關(guān)政策制定的初衷看，之所以提出“以縣為主”，是因為當時在推進普及九年義務(wù)教育過程中，在“分級辦學(xué)、分級管理”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力明顯不足。“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以保證義務(wù)教育經(jīng)費的持續(xù)投入，致使20世紀90年代大面積拖欠教師工資現(xiàn)象出現(xiàn)，嚴重阻礙了義務(wù)教育的健康發(fā)展。更嚴重的是違背了教育公平性原則，使義務(wù)教育發(fā)展水平地區(qū)性差異不斷加大。為了緩解義務(wù)教育財政困境（尤其是農(nóng)村），2001年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》?！盵3]因此，“以縣為主”的出發(fā)點主要是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足。其實，這一政策在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)反而不利于義務(wù)教育的發(fā)展。20世紀90年代，蘇南地區(qū)開展的“創(chuàng)建教育現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”以及之后開展的實驗學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校創(chuàng)建活動，在一定程度上是為了調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦學(xué)的積極性，獲得更多的教育經(jīng)費支持。

據(jù)此，我們還可以看出，“以縣為主”主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦學(xué)而言的，在某種意義上是主體責(zé)任“上收”的過程，而不是主體責(zé)任“下放”的過程。再從法律文本看，1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務(wù)教育投資體制;2006年新修訂的《義務(wù)教育法》要求“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”，是一個“上收”的過程。

3.考量施策區(qū)域狀況

市屬初中管理權(quán)的下放關(guān)系到眾多群體利益，關(guān)系到教育整體發(fā)展，因此，是否下放應(yīng)該綜合考量。江蘇某地級市教育局曾于2014年在答復(fù)市人大代表提案時，通過本地官方媒體公開表示“市直初中學(xué)校將下放至區(qū)進行管理”，后來出于種種因素考慮，這一決定至今未能實施。

我們認為，如果市屬初中所在縣級行政區(qū)是一個完整建制的區(qū)，人口規(guī)模比較大，經(jīng)濟力量比較強，財政、干部、科研等方面準備比較充分，可考慮將市屬初中下放。如果市屬初中所在縣級行政區(qū)各方面力量較為薄弱，準備不夠充分，就不宜下放。總之，市屬初中如果要下放的話，地方政府必須保證能做到“放得穩(wěn)，接得住，管得好”。

目前，就整個江蘇省而言，初中教育相對較弱，這在業(yè)內(nèi)已形成共識。有人戲稱“小學(xué)是‘鐵腳’，高中是‘銅頭’，初中是‘豆腐腰’。”“小學(xué)新，高中深，初中什么也沒有”[4]。為此，江蘇省教育廳曾立項開展重大課題“初中教育內(nèi)涵發(fā)展與全面提升的整體推進研究”，并制訂《江蘇省初中教育內(nèi)涵發(fā)展與全面提升計劃》。在這種情況下，下放初中教育，恐不利于初中教育的振興和發(fā)展，也不利于基礎(chǔ)教育整體發(fā)展。

4.促進初中教育發(fā)展

初中既不屬于小學(xué)，又與高中剝離，往往不被重視。鑒于初中教育的尷尬地位和處境，應(yīng)加強初中教育辦學(xué)管理體制研究，回歸初中教育在基礎(chǔ)教育乃至在整個國民教育體系中的應(yīng)有地位，重塑初中教育價值，尤其要改變初中教育異化為選拔教育、應(yīng)試教育的現(xiàn)狀。

各級政府應(yīng)切實重視初中教育，加大對初中教育的投入，改善初中師資及辦學(xué)條件。要改革高中招生辦法，轉(zhuǎn)變“唯分是舉”的錄取方式，將綜合素質(zhì)全面評價與考試評價相結(jié)合，發(fā)揮評價的育人導(dǎo)向作用。應(yīng)提高優(yōu)質(zhì)高中招生指標分配到初中學(xué)校的招生錄取比例，大力促進初中教育均衡發(fā)展。

各級教育管理部門應(yīng)積極探索在新的時代背景下初高中一體化辦學(xué)體制機制。初高中一體化有助于減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)，有助于培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新能力，有助于增強人才培養(yǎng)的連貫性。

建議修訂現(xiàn)行有關(guān)教育法律法規(guī)。鑒于各地情況不同，義務(wù)教育管理制度的制定應(yīng)給地方政府留有政策空間。發(fā)達地區(qū)既要落實縣級政府的主體責(zé)任，又要注重調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦學(xué)的積極性，同時還要強化市級政府在初中教育均衡發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展過程中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，為發(fā)展素質(zhì)教育營造良好環(huán)境。

參考文獻

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