華東政法大學(xué) 顧勝潔

改革開(kāi)放以來(lái)，上海經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但行政體制改革特別是市場(chǎng)監(jiān)管體制還比較落后，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。自2008年大部制改革以來(lái)，上海在市場(chǎng)監(jiān)管職能優(yōu)化方面不斷探索。2008年大部制改革后，上海的市場(chǎng)監(jiān)管體制還是呈現(xiàn)分割狀態(tài)，由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門共同管理。在2013年大部制改革后，上海在區(qū)級(jí)層面逐步探索綜合性的市場(chǎng)監(jiān)管體制，率先在浦東新區(qū)成立區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)的職能歸到市場(chǎng)監(jiān)管局進(jìn)行統(tǒng)一管理，后來(lái)又劃入物價(jià)局的價(jià)格監(jiān)管職能；2015年上海各區(qū)縣均已建立區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局；2018年上海在市級(jí)層面建立上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，至此，上海市場(chǎng)監(jiān)管體制從分立的市場(chǎng)監(jiān)管格局轉(zhuǎn)變成綜合性監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)管體制變革的過(guò)程事實(shí)上也是上海政府積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，，加快法治政府建設(shè)的過(guò)程。

一、上海市場(chǎng)監(jiān)管體制改革與職能變遷

2013年國(guó)家開(kāi)始深入實(shí)施新一輪大部制改革，上海也隨即對(duì)之前多次調(diào)整的市場(chǎng)監(jiān)管體制進(jìn)行進(jìn)一步完善與深化。

2013年3月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，該輪改革的核心是“轉(zhuǎn)變職能”，要義在“簡(jiǎn)政放權(quán)”。關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管體制，將國(guó)家食藥監(jiān)局從國(guó)家衛(wèi)生部剝離，組建新的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家食藥監(jiān)管總局），將原食安委、食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行整合。之后，上海在市級(jí)層面進(jìn)行相應(yīng)改革，將原由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和工商行政管理部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)安全監(jiān)管職責(zé)，轉(zhuǎn)由食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)并執(zhí)行。

然而，上海的機(jī)構(gòu)改革并未與中央保持完全一致。在區(qū)級(jí)層面，上海市場(chǎng)管理體制以統(tǒng)一管理為導(dǎo)向，建立工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)“三合一”的市場(chǎng)監(jiān)督管理局。在2014年1月1日，上海浦東新區(qū)經(jīng)獲批率先成立了上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，承擔(dān)原先浦東新區(qū)工商行政管理分局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的職責(zé)，進(jìn)行“三合一”改革試點(diǎn)試行，并在2014下半年將原區(qū)物價(jià)局部門職能劃入其中，從“三合一”變成“四合一”。2015年3月起，浦東新區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在上海市各區(qū)縣層面逐步推廣，至2015年年底，所有區(qū)全部完成了區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的設(shè)立，基本形成區(qū)級(jí)層面“四合一”市場(chǎng)監(jiān)管格局。

2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，合并國(guó)家工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)、發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查和反壟斷執(zhí)法等職責(zé)，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（下稱市場(chǎng)監(jiān)督局）。上海市根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，同年組建上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，組建市藥品監(jiān)督管理局，由市場(chǎng)監(jiān)督管理局管理。重新組建市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，由市場(chǎng)監(jiān)督管理局管理。由此，上海市的市場(chǎng)監(jiān)管局在市級(jí)、區(qū)級(jí)層面都與國(guó)家層面對(duì)應(yīng)起來(lái)，各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局基本只設(shè)置18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、1個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其中，設(shè)置了一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)（綜合執(zhí)法大隊(duì)）來(lái)負(fù)責(zé)管理各區(qū)重大案件，開(kāi)展專業(yè)與重要事務(wù)，為有關(guān)監(jiān)管部門的執(zhí)法提供保障。除此之外，上海各區(qū)縣的各街鎮(zhèn)都有一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域性綜合監(jiān)管。機(jī)構(gòu)改革后，各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的人員編制大幅度減少，流向基層監(jiān)管所隊(duì)。

通過(guò)改革，各區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管局保證每個(gè)街鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)一個(gè)基層派出機(jī)構(gòu)。區(qū)級(jí)部門內(nèi)部的科室設(shè)置平均精簡(jiǎn)了34%，部門內(nèi)的人員編制平均精簡(jiǎn)了26%，大致實(shí)現(xiàn)了二八分的改革目標(biāo)，80%的工作人員被安排在基層一線，強(qiáng)化了基層執(zhí)法監(jiān)督的能力，較好地解決了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價(jià)檢各條線基層執(zhí)法力量不足的問(wèn)題，加大了對(duì)市場(chǎng)安全和民生利益“最后一公里”的保障力度，實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)處理。

二、上海市場(chǎng)監(jiān)管職能的調(diào)整與優(yōu)化

2003年到2018年，上海市場(chǎng)監(jiān)管體制改革以“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”為目標(biāo)，試圖改變過(guò)去職能交叉、多頭管理，法律不明確等問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的全覆蓋和全程監(jiān)管，有效增強(qiáng)了基層執(zhí)法能力，優(yōu)化了行政審批流程，取得了卓有成效的改革成果。在市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)管的政府職能發(fā)生了調(diào)整與轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變方向主要在于：職能范圍實(shí)現(xiàn)了融合，職能更為有效地落實(shí)，職能的實(shí)施方式有所創(chuàng)新。

（一）職能范圍有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)全覆蓋式治理

2013年改革以前上海在市場(chǎng)監(jiān)管方面實(shí)行分段管理，由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門共同監(jiān)管。其中，工商局的基本職能包括市場(chǎng)主體準(zhǔn)入與監(jiān)管、市場(chǎng)秩序維護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、商品注冊(cè)保護(hù)和廣告監(jiān)管等。質(zhì)監(jiān)局則負(fù)責(zé)質(zhì)量、計(jì)量、出入境商品檢驗(yàn)、出入境衛(wèi)生和動(dòng)植物檢疫、進(jìn)出口食品安全和認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化等工作。食藥監(jiān)的專業(yè)性更強(qiáng)，負(fù)責(zé)食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品等監(jiān)管工作。三者共同對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，造成多頭管理，無(wú)形增加了監(jiān)管對(duì)象的負(fù)擔(dān)；單獨(dú)履行各自職能，造成監(jiān)管有盲區(qū)；各部門的執(zhí)法依據(jù)不同，也導(dǎo)致處罰力度有所不同，在復(fù)雜的監(jiān)管問(wèn)題上也存在相互推諉的情況，不利于問(wèn)責(zé)落實(shí)。

2013年改革后，上海將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)以及物價(jià)局的價(jià)格檢查職能融合在一起，新的市場(chǎng)監(jiān)管部門綜合了原先分散在四個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)，綜合了工商行政部門監(jiān)管范圍廣，質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)專業(yè)性強(qiáng)等各自的職能優(yōu)勢(shì)，較好地解決了原來(lái)因?yàn)槁毮芊稚?、交叉?dǎo)致的監(jiān)管空白，有助于實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到流通到消費(fèi)的全程監(jiān)管。此外，2018年重組的市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局被并入上海市市場(chǎng)監(jiān)管局進(jìn)行管理，將專利、版權(quán)、商標(biāo)管理部門也進(jìn)行“三合一”改革，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利歸知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，版權(quán)歸新聞出版局，商標(biāo)歸工商局，通過(guò)2018年的機(jī)構(gòu)改革將上述三項(xiàng)職能進(jìn)行整合，從分散到集中，切實(shí)有效地執(zhí)行與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的監(jiān)管職能。

以無(wú)證無(wú)照食品監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔f(shuō)明市場(chǎng)監(jiān)管職能的范圍融合。在市場(chǎng)監(jiān)管局建立以前，市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)“無(wú)證無(wú)照食品”的治理存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題。一是日常監(jiān)管薄弱，管理任務(wù)繁重。二是執(zhí)法部門多頭執(zhí)法，難以形成合力。質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管，工商局負(fù)責(zé)食品流通的監(jiān)管，食藥監(jiān)負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管。如有商家生產(chǎn)和銷售“無(wú)證無(wú)照食品”，之前的做法是各執(zhí)其法，分頭對(duì)商家進(jìn)行監(jiān)管和處罰，無(wú)形中增加了市場(chǎng)監(jiān)管的成本，而相關(guān)部門在檢查執(zhí)法的過(guò)程中，也不對(duì)涉及自己職責(zé)以外的其他問(wèn)題加以處置，各部門各自為政，難以形成合力。三是不同部門間執(zhí)法力度不同，處罰力度不夠。在實(shí)行改革以后，以上海市普陀區(qū)發(fā)布的2018年市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)告為例，2018年共取締各類違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)戶5674戶，其中無(wú)證無(wú)照食品經(jīng)營(yíng)戶1099戶，總治理率達(dá)100%，較改革前有大幅度提升，提前實(shí)現(xiàn)無(wú)證無(wú)照食品經(jīng)營(yíng)和違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為全部消除的目標(biāo)。

（二）保障監(jiān)管職能有效落實(shí)，依托“大基層”實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

2013年改革之前，受制于部門法定職責(zé)與人員編制有限等因素，無(wú)論是食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)還是物價(jià)部門都面臨一線執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，一些監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)性人員極其短缺，覆蓋面又不廣，對(duì)食品藥品、特種設(shè)備等涉及民生安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。比較典型的監(jiān)管領(lǐng)域如電梯領(lǐng)域，存在老舊電梯維修成本高、不符合現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，而質(zhì)監(jiān)局的特種監(jiān)察人員數(shù)量不足，專業(yè)素質(zhì)有待提高，上影響到人們的生活出行安全；醫(yī)療器械領(lǐng)域監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象之間存在突出的知識(shí)、信息、專業(yè)不對(duì)稱問(wèn)題，基層難以真正有效執(zhí)法；知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，專利、版權(quán)、商標(biāo)三者僅有商標(biāo)一塊能由工商局進(jìn)行執(zhí)法，其他兩者并沒(méi)有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，借助于文化執(zhí)法單位，導(dǎo)致這一領(lǐng)域的監(jiān)管嚴(yán)重缺失，造成監(jiān)管不力的突出現(xiàn)象。

在改革后，上海市的市場(chǎng)監(jiān)管在“四合一”組織架構(gòu)下初步形成“大基層”的監(jiān)管模式，即精簡(jiǎn)部門機(jī)構(gòu)，將量大面廣、專業(yè)技術(shù)要求相對(duì)不高的職能下放到基層，充實(shí)基層執(zhí)法隊(duì)伍。目前各區(qū)縣的市場(chǎng)監(jiān)管局至少保證每一個(gè)街道有一個(gè)基層派出機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，市級(jí)和區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均精簡(jiǎn)34%，機(jī)關(guān)編制平均精簡(jiǎn)26%，近80%的人員在基層一線，使管理更加到位，保障更加有力。從市場(chǎng)監(jiān)管職能的執(zhí)行成效來(lái)說(shuō)，通過(guò)“大基層”帶來(lái)的“大監(jiān)管”的執(zhí)行模式使得監(jiān)管更加高效，采取集約化的檢查模式，制定標(biāo)準(zhǔn)化檢查流程，力圖一次性將所有問(wèn)題都檢查一遍，形成“一次出動(dòng)、全面體檢”的監(jiān)管模式，綜合了工商局執(zhí)法范圍廣，食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)專業(yè)性技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，既整合了執(zhí)法資源，又節(jié)約了行政成本，不必面臨早上工商局檢查，中午食藥監(jiān)檢查，晚上質(zhì)監(jiān)檢查這樣多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。

（三）職能實(shí)施形式多樣，積極探索創(chuàng)新模式

2008年大部制改革以來(lái)，上海在市場(chǎng)監(jiān)管職能優(yōu)化和創(chuàng)新方面一直走在全國(guó)前列。實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”。即市場(chǎng)準(zhǔn)入和窗口服務(wù)統(tǒng)一、產(chǎn)品商品質(zhì)量監(jiān)管統(tǒng)一、食品安全監(jiān)管統(tǒng)一、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一、公眾訴求處置統(tǒng)一。簡(jiǎn)化審批監(jiān)管流程，深化“一照通辦、一碼通用、證照分離、照后減證”改革，實(shí)施“二十四證合一”。同時(shí)利用“一窗通”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全程電子化登記，為申請(qǐng)人提供更加便利的服務(wù)。通過(guò)監(jiān)管體制的改革，不斷深化推進(jìn)商事制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境。

同時(shí)借助信息資源的整合，上海以“大平臺(tái)”的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)市民在市場(chǎng)監(jiān)管方面的合法維權(quán)，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)整合多條訴求熱線，提高消費(fèi)者的維權(quán)效能，將政府、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)等投訴熱線進(jìn)行“五線合一”，以更好地整合和回應(yīng)公民需求。

三、上海市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的不足與改進(jìn)

上海的例子告訴我們，通過(guò)大部制改革合并與市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)部門的職能，順應(yīng)了綜合監(jiān)管的需求，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管職能從“物理融合”到“化學(xué)融合”，優(yōu)化了上海市場(chǎng)監(jiān)管體制。由此證明，市場(chǎng)監(jiān)管體制的大部制改革是成功的。

盡管上海經(jīng)過(guò)數(shù)輪大部制改革，有效地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管職能的優(yōu)化，但由于改革時(shí)間周期不長(zhǎng)，機(jī)構(gòu)整合也尚待進(jìn)一步完善。同時(shí)，在幾輪改革中原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門合并后將業(yè)務(wù)重心下沉至基層治理問(wèn)題上，面臨各種各樣的業(yè)務(wù)配置與人員安排問(wèn)題，比如原工商局的職責(zé)是負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的問(wèn)題，在執(zhí)法層面上較為粗放；食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)部門則更強(qiáng)調(diào)專業(yè)性知識(shí)，工作人員的素質(zhì)參差不齊，實(shí)現(xiàn)大基層管理模式后就凸顯出擁有專業(yè)知識(shí)的工作人員缺少的問(wèn)題，這些問(wèn)題又如何在后續(xù)改革中改進(jìn)，則需要進(jìn)一步討論與改善。目前全市市場(chǎng)監(jiān)管體制面臨的主要問(wèn)題是：

（1）基層壓力變大，專業(yè)性人才缺失。大部制改革后，機(jī)構(gòu)部門得到精簡(jiǎn)，并形成“大基層”的治理模式，目的是為了加大行政執(zhí)法力度，這也就意味著基層工作人員雖然人數(shù)不變但是工作職責(zé)和工作量變大了。在過(guò)去，工商局管理范圍廣但執(zhí)法往往是粗放式的，合并后質(zhì)監(jiān)與食藥監(jiān)則不僅范圍變廣而且更需要專業(yè)性技術(shù)人員，因此對(duì)于基層執(zhí)法人員的技術(shù)培訓(xùn)要求日趨增長(zhǎng)，也需要新鮮血液來(lái)補(bǔ)充，能夠利用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)執(zhí)法。各個(gè)區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管普遍面臨專業(yè)人才缺乏，專業(yè)監(jiān)管力量不足、專業(yè)監(jiān)管壓力大等問(wèn)題。此外，在一些專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管領(lǐng)域（譬如醫(yī)療器材），監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象之間的知識(shí)、信息、專業(yè)不對(duì)稱問(wèn)題依然制約著相應(yīng)的監(jiān)管水平提升。尤其是基層監(jiān)管執(zhí)法人員仍不同程度存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不匹配、工資不一、心理不適應(yīng)等問(wèn)題，導(dǎo)致一線監(jiān)管出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。

（2）部門之間法律法規(guī)不明確，難以進(jìn)一步融合。改革前各部門依據(jù)本部法條進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，法律條文數(shù)目眾多。改革后原先四部門職能融合，在法律法規(guī)上存在重復(fù)交叉的部分，同時(shí)街鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管所的基層工作人員也難以熟悉所有法條并依此執(zhí)法，給實(shí)際的監(jiān)管工作帶來(lái)困擾。

（3）部門文化與人力資源有待進(jìn)一步融合。原先工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的交易行為與市場(chǎng)秩序，管理方式較為粗放；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量，依托于技術(shù)支撐；食藥監(jiān)主要負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)、消費(fèi)和流通過(guò)程；物價(jià)局則負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷、欺詐等問(wèn)題。現(xiàn)在部門融合后，部門之間在行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)上還存在一定差異，造成對(duì)同一執(zhí)法對(duì)象采取不同處罰方式，還有待改進(jìn)。同時(shí)部門融合后存在基層干部心理上不適應(yīng)的問(wèn)題，工資之間存在差異，工作壓力過(guò)大、組織結(jié)構(gòu)更為扁平、難以晉升等問(wèn)題有待解決。

面對(duì)上述問(wèn)題，后續(xù)改革應(yīng)完善部門融合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為此提出以下幾點(diǎn)建議。

第一從法律源頭上統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)，健全市場(chǎng)監(jiān)管法律體系。原先工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)、物價(jià)局各自的法律加起來(lái)約有數(shù)百條，不同部門依據(jù)各自法條進(jìn)行執(zhí)法，如此多的行政法條也為制度創(chuàng)新和實(shí)際監(jiān)管工作帶來(lái)障礙。應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)，制定《上海市監(jiān)管條例》與實(shí)施細(xì)則，在主體資格、職能權(quán)力、工作流程、獎(jiǎng)懲制度、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行梳理與明確，形成完整、系統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)體系。

第二、綜專結(jié)合，提高工作人員專業(yè)素養(yǎng)。目前為了實(shí)現(xiàn)“大基層”的治理模式，在人員配置上精簡(jiǎn)科室行政編制增加基層一線工作人員的數(shù)量，但不應(yīng)盲目提高綜合性而失去部門職能的專業(yè)性。實(shí)踐中表明，對(duì)于食品生產(chǎn)、流通與餐飲行業(yè)的日常監(jiān)管這類覆蓋面廣、違法危害大、需要加強(qiáng)監(jiān)管力度的，可以加強(qiáng)一線執(zhí)法力量。藥品監(jiān)管、特種設(shè)備檢查等需要具備較強(qiáng)的專業(yè)性，存在專業(yè)人員數(shù)量不足，難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋的問(wèn)題。二是過(guò)度下方到基層，降低了對(duì)這些領(lǐng)域的監(jiān)管力度。因此需要加強(qiáng)對(duì)工作人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高一線執(zhí)法人員素質(zhì)與能力；整合后的部門應(yīng)該定期交流經(jīng)驗(yàn)，以提高專業(yè)素養(yǎng)；具有針對(duì)性地招收專業(yè)型人才，彌補(bǔ)專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法力量不足，不能只著眼于精簡(jiǎn)部門人員。

第三、融合機(jī)構(gòu)文化，提升基層工作人員認(rèn)同感。面對(duì)基層監(jiān)管所工作人員存在的薪酬與工作任務(wù)量差距太大，部門融合后心里不適應(yīng)，工作年齡較大等問(wèn)題，應(yīng)該完善基層工作人員的薪酬激勵(lì)制度，消除同工不同酬的現(xiàn)象；鼓勵(lì)擁有專業(yè)知識(shí)的年輕人加入，合理配置工作人員隊(duì)伍的年齡比例；打通基層干部的上升通道，解決晉升難、晉升無(wú)望的問(wèn)題。同時(shí)應(yīng)多多聽(tīng)取基層工作人員與基層干部的意見(jiàn)，積極落實(shí)和改善工作環(huán)境以提高他們對(duì)工作的熱情。

相關(guān)鏈接

整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。

整體性治理理論對(duì)新公共管理的一種修正。新公共管理是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的視角看待政府的管理，其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對(duì)效率的要求，西方現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)提出的多元化的要求，以及官僚體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式由于繁文緝節(jié)和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如強(qiáng)調(diào)績(jī)效、結(jié)果、分權(quán)以及解制、效率、重塑政府等都反映了當(dāng)時(shí)時(shí)代的要求。[1]

而整體性治理理論則是以政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)的，其背景是信息時(shí)代的來(lái)臨。20世紀(jì)90年代后信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用，使新公共管理的一些治理方式被終止或被改革。新公共管理在提升政府解決問(wèn)題的能力、在服務(wù)提供者的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中引入多樣性等諸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市場(chǎng)化、分權(quán)化與解制也使政府機(jī)構(gòu)破碎化，極大地增加了決策系統(tǒng)的復(fù)雜性。而信息技術(shù)的發(fā)展要求政府管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。在登力維看來(lái)，數(shù)字信息時(shí)代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。

此外，與新公共管理要打破官僚制的努力不同，整體性治理是以官僚制作為基礎(chǔ)的，即整體性治理強(qiáng)調(diào)，信息技術(shù)的運(yùn)做是以官僚制組織為基礎(chǔ)的。正如菲利普·庫(kù)瑯?biāo)?，現(xiàn)代公共管理是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。唐納德·凱特爾在評(píng)論斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)》.書時(shí)曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見(jiàn)地是，必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線。”

新公共管理在實(shí)施政府改革時(shí)以靈活的組織形式實(shí)現(xiàn)分權(quán)化、市場(chǎng)化、解制式的管理理念，其中虛擬化組織是新公共管理的創(chuàng)新組織形式。整體性治理模式的組織基礎(chǔ)是什么呢?

任何理論都有其假設(shè)前提，這個(gè)前提決定了理論的方向。按照?？怂沟恼f(shuō)法，整體性治理理論背后有三個(gè)假設(shè)。第一個(gè)是如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問(wèn)題取向，而不是有效的管理過(guò)程取向的話，那么就更有可能解決一些民眾最擔(dān)憂的問(wèn)題。第二個(gè)是公眾有一些需要合作解決的問(wèn)題，也就是說(shuō)，政府并不是完全按照它的功能來(lái)解決問(wèn)題的，盡管它是按功能建立起來(lái)的。第三個(gè)是為了解決一些問(wèn)題，政府各部門、專業(yè)、層級(jí)以及機(jī)構(gòu)之間的整合的運(yùn)作是必要的。整體性治理理論的目標(biāo)就是如何整合政府的職責(zé)功能，以便更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命。

在這三個(gè)假設(shè)當(dāng)中，后兩個(gè)假設(shè)使我們?cè)俅位氐今R克斯·韋伯的理想官僚制模式，即一是公民有需要合作才能解決的問(wèn)題;二是政府存在目的之一就是要解決這些問(wèn)題。官僚制建立在理性的基礎(chǔ)上，其最大的優(yōu)點(diǎn)是非人格化、專業(yè)化、制度化的特征，這就否定了家長(zhǎng)制下的人治現(xiàn)象，促使公共行政由經(jīng)驗(yàn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)管理。官僚制組織就是按照縱向的等級(jí)層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)通常的形式是部、委等健立起來(lái)的，其縱向結(jié)構(gòu)反映了權(quán)威的模式，而橫向的功能結(jié)構(gòu)則是問(wèn)題取向的設(shè)置，是社會(huì)分工的結(jié)果。比如教育部主管教育問(wèn)題，公安部解決公共安全問(wèn)題，這種專業(yè)化是科學(xué)管理的前提，有助于取得預(yù)期結(jié)果。

整體性治理理論的第一個(gè)假設(shè)提到的問(wèn)題涉及到多功能的問(wèn)題，也就是需要多部門協(xié)同解決的問(wèn)題。按照這種問(wèn)題建立組織是可能的，如一些旨在解決這些問(wèn)題的臨時(shí)性的協(xié)作機(jī)構(gòu)或團(tuán)體擔(dān)負(fù)的就是這種職能。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在某種程度上可以說(shuō)是這樣的一種結(jié)構(gòu)形式，但問(wèn)題是，這種結(jié)構(gòu)形式至少在今天還不能替代主流的、相對(duì)穩(wěn)定的官僚制組織。因?yàn)椤熬W(wǎng)絡(luò)化治理很難，真的相當(dāng)難。有無(wú)數(shù)條道兒都可能會(huì)使你誤入歧途”?！熬W(wǎng)絡(luò)化治理一個(gè)巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級(jí)制政府模式而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計(jì)的，因此，兩種管理模式在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突。應(yīng)該說(shuō)，管理一大堆供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)與管理政府雇員的方式肯定不一樣，它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習(xí)慣了上百年的公共管理模式”。