中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 田煒健

“三治融合”理念起源于浙江桐鄉(xiāng)，而后黨的相關(guān)會(huì)議將“三治融合”納入國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略當(dāng)中，在全國(guó)推廣?！叭稳诤稀崩砟钇鸪跤糜卩l(xiāng)村治理，浙江省委十四屆六次全會(huì)提出了“強(qiáng)化自治、法治、德治融合的基層治理方式”，這表明“三治融合”成為當(dāng)今基層社會(huì)治理的發(fā)展方向，正向基層社會(huì)治理的多個(gè)領(lǐng)域延伸擴(kuò)展①。現(xiàn)有關(guān)“三治融合”的研究大多集中于從宏觀上研究如何將“三治融合”更好地應(yīng)用于社會(huì)治理當(dāng)中，未能結(jié)合社會(huì)治理當(dāng)中某個(gè)具體的事務(wù)進(jìn)行研究。

基層社會(huì)治安治理是基層社會(huì)治理的重要方面，而流動(dòng)人口治安管理是社會(huì)治安管理的核心部分②。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)逐步對(duì)社會(huì)治安管理和流動(dòng)人口管理展開(kāi)了初步的探索③，之后從社會(huì)環(huán)境影響、警察的打擊作用、民警配置考核、基層安防建設(shè)、管理主體的權(quán)限、協(xié)同治理、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、流動(dòng)人口權(quán)益和歸屬感、流動(dòng)人口社區(qū)融合等方面進(jìn)行研究，也有許多學(xué)者就某一個(gè)地方的實(shí)際情況進(jìn)行研究給出優(yōu)化的管理方案。部分研究體現(xiàn)了自治、法治、德治的思想，但是未從“三治融合”的角度來(lái)進(jìn)行研究，過(guò)多強(qiáng)調(diào)自治和法治的作用，忽視了德治的應(yīng)用。流動(dòng)人口由于其特殊的身份，內(nèi)心認(rèn)同感較差，與本地居民矛盾激烈，在化解這些矛盾上，德治具有不可忽視的重要作用。如何通過(guò)德治教化的方式來(lái)化解矛盾，將流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)?，值得我們進(jìn)行研究。

一、德治理念在流動(dòng)人口治安管理中的應(yīng)用

德治即以德治理，通過(guò)人性化的服務(wù)和道德教育感化，增強(qiáng)集體歸屬感和凝聚力，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的整體。

在流動(dòng)人口治安管理具體實(shí)踐中，德治的應(yīng)用主要表現(xiàn)為切實(shí)保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，可從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：

首先是人口業(yè)務(wù)辦理效率。比如烏海市公安局推出了辦戶辦證“四取消、五免費(fèi)、網(wǎng)上辦”的便民舉措，明確規(guī)定在全市任意一個(gè)派出所均可以辦理流動(dòng)人口戶證業(yè)務(wù)，提高辦事效率，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)程序，確保流動(dòng)人口能夠順利辦理戶籍、身份證和居住證業(yè)務(wù)。通過(guò)提高業(yè)務(wù)辦理的效率，可以讓流動(dòng)人口更快地在當(dāng)?shù)卣Ｉ?，從而融入?dāng)?shù)亍?/p>

其次是切實(shí)解決流動(dòng)人口實(shí)際困難。比如烏海市公安局要求公安機(jī)關(guān)面對(duì)外來(lái)務(wù)工人員求助，積極幫助解決實(shí)際困難，免費(fèi)提供法律援助，及時(shí)協(xié)調(diào)化解涉及的欠薪、騙工、債務(wù)等糾紛。通過(guò)切實(shí)解決流動(dòng)人口的實(shí)際困難，從而讓他們有歸屬感，增強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃?，自覺(jué)遵守相關(guān)的規(guī)定。

最后是深入了解流動(dòng)人口需求。比如上海市郊區(qū)派出所創(chuàng)新了“民警兼任村官”模式，兼任村官的社區(qū)民警要參與到村務(wù)工作的決策中去，促使他們對(duì)社區(qū)的不穩(wěn)定因素做到及時(shí)了解與掌握，向村委會(huì)及時(shí)反饋群眾的意見(jiàn)、建議，在收集民意過(guò)程中還注重政策法規(guī)宣傳，充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用。只有深入了解流動(dòng)人口的需要才能有針對(duì)性地為他們服務(wù)，解決問(wèn)題，否則將會(huì)加劇他們的不滿。

二、“德治”理念應(yīng)用在流動(dòng)人口治安管理中存在的問(wèn)題

（一）“德治”與“自治”融合程度不足

1.服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

流動(dòng)人口大多來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的城市或者大中城市的周邊地區(qū)，他們來(lái)到新城市的主要目的是尋求工作。過(guò)去傳統(tǒng)的流動(dòng)人口大多是農(nóng)民工，經(jīng)濟(jì)和文化水平普遍較低，擾亂社會(huì)秩序，與城市居民矛盾激烈，所以流動(dòng)人口治安管理者更加注重管理，而輕視了服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)從業(yè)人員要求在逐步提高，由此也引發(fā)了我國(guó)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來(lái)的以農(nóng)村純粹的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為主的流動(dòng)人員結(jié)構(gòu)逐步朝向知識(shí)型和技能型人員結(jié)構(gòu)方向發(fā)展④。他們的文化程度和思想觀念都發(fā)生了變化，對(duì)公平有更加強(qiáng)烈的訴求。⑤但是管理者并沒(méi)有改變他們的觀念，仍然是注重管理，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，易引發(fā)流動(dòng)人員不滿的情緒，激化了管理者與流動(dòng)人口的矛盾，不利于流動(dòng)人口管理工作的開(kāi)展。

2.群眾觀念不強(qiáng)

國(guó)家提出自治、法治、德治相融合的社會(huì)治理格局，但將自治放在了首位，這也讓基層治理主體把更多的重心放在了自治的創(chuàng)新當(dāng)中，卻忽視了德治的融入，沒(méi)有堅(jiān)持群眾路線。群眾路線指一切為了群眾，一切依賴群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，一個(gè)重要的思想就是要站在群眾的角度來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)工作。

但是現(xiàn)階段的流動(dòng)人口治安管理過(guò)度重視創(chuàng)新管理形式，照搬照抄其他地區(qū)的先進(jìn)做法，沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)的流動(dòng)人口特點(diǎn)，從流動(dòng)人口權(quán)益的角度去思考進(jìn)行創(chuàng)新。例如利用線上軟件和平臺(tái)收集信息是自治的一大創(chuàng)新，但是基層管理主體過(guò)度依賴這一方法，忽視了許多中老年人并不使用QQ、微博、微信等線上軟件，這反映了管理主體并沒(méi)有從流動(dòng)人口的角度思考問(wèn)題。同時(shí)現(xiàn)階段社區(qū)警察頻繁更換，對(duì)群眾的了解僅僅基于與居委會(huì)和村委會(huì)的溝通，未能深入了解群眾真實(shí)情況和真正的需求?；鶎影踩婪妒橇鲃?dòng)人口治安管理不可缺少的環(huán)節(jié)，可以有效發(fā)現(xiàn)和預(yù)防流動(dòng)人口引發(fā)的違法犯罪行為，并對(duì)此做出及時(shí)的反應(yīng)，保障城市居民的生命安全。但是基層安全防范工作收效不明顯，許多警察有“重打擊，輕預(yù)防”的思想。再加上警察獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制也更加注重打擊違法犯罪等更具效果的工作，導(dǎo)致基層安全防范力量配備不足，安防工作開(kāi)展不到位，對(duì)轄區(qū)內(nèi)日常表現(xiàn)、活動(dòng)軌跡等情況把握不全面，對(duì)流動(dòng)人口違法犯罪的動(dòng)機(jī)及發(fā)案特點(diǎn)缺乏分析研判和歸納總結(jié)，致使民警無(wú)法在治安管理工作中主動(dòng)防范，造成工作被動(dòng)。這種“重打擊，輕預(yù)防”的思想正體現(xiàn)了沒(méi)有堅(jiān)持群眾路線，而是為了業(yè)績(jī)。

（二）德治與法治融合程度不足

1.保障流動(dòng)人口權(quán)益相關(guān)法律不完善

流動(dòng)人口是城市當(dāng)中較為特殊的群體，他們比起其他人更加敏感，權(quán)益也更容易受到侵害。法律是他們權(quán)益受到保障的支撐，但是現(xiàn)如今有關(guān)保障流動(dòng)人口權(quán)益的法律并不完善。以至于流動(dòng)人口對(duì)管理主體的信任感差，遇到問(wèn)題常常向老鄉(xiāng)尋求幫助，而不向所在地組織尋求幫助。⑥為了自我保護(hù)，流動(dòng)人口不得不建立各種“地下保護(hù)組織”，易發(fā)生群體性事件，加深了社會(huì)的不穩(wěn)定性。

2.警察考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不完善

德治意圖建造一個(gè)“我為人人，人人為我”的共同體，這個(gè)共同體既包括流動(dòng)人口，也包括管理者。所以德治的人性化也應(yīng)該體現(xiàn)在警察的考核激勵(lì)機(jī)制上，流動(dòng)人口的工作復(fù)雜，工作量大，但是考核往往更加重視對(duì)犯罪的打擊的成果，對(duì)于基層安全防范建設(shè)和社會(huì)服務(wù)等收效不明顯的工作反饋力度不夠，甚至不作為考核的項(xiàng)目，導(dǎo)致基層警察工作積極性不高，人口管理工作流于形式。

三、“德治”理念在流動(dòng)人口治安管理中應(yīng)用的優(yōu)化路徑

（一）深化自治與德治的融合

1.堅(jiān)持群眾路線

流動(dòng)人口治安管理主體在治理過(guò)程中要堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)持從群眾的角度進(jìn)行思考，衡量治理方式的可行性。“三治融合”并不是一種固定的治理模式，而是一種靈活思想，各地區(qū)要結(jié)合本地區(qū)流動(dòng)人口的特點(diǎn)，分配治理資源，創(chuàng)新治理方法，切實(shí)保障群眾的訴求能夠響應(yīng)。要強(qiáng)化與群眾的聯(lián)系，深入基層，實(shí)現(xiàn)基層民警專職化，獲取基層群眾的真實(shí)情況，了解基層群眾的真實(shí)訴求。

要轉(zhuǎn)變“重打擊、輕防范”的工作理念，首先配齊基層安全防范力量，落實(shí)安防工作，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口日常表現(xiàn)、活動(dòng)軌跡等情況，對(duì)流動(dòng)人口違法犯罪的動(dòng)機(jī)及發(fā)案特點(diǎn)分析研判和歸納總結(jié)。其次需要加大流動(dòng)人口治安預(yù)防的投入，為農(nóng)村地區(qū)增設(shè)微卡口、鷹眼設(shè)備及高清視頻監(jiān)控?cái)?shù)量，通過(guò)車牌識(shí)別、人臉識(shí)別、特征分析等智能運(yùn)算系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全地區(qū)的立體化治安防控體系。

2.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

由于地域的差異和本地居民固有的歧視心理，流動(dòng)人口社會(huì)融入感普遍較差，如果流動(dòng)人口管理主體一直秉持“重管理，輕服務(wù)”的觀念進(jìn)行管理，只會(huì)繼續(xù)惡化與流動(dòng)人口之間的矛盾，加劇社會(huì)的不穩(wěn)定性?，F(xiàn)階段管理主體應(yīng)該增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變治理理念，將管理融入服務(wù)當(dāng)中，逐漸消除與流動(dòng)人口之間的情感隔閡。例如改善流動(dòng)人口聚集區(qū)的環(huán)境，提高流動(dòng)人口生活水平，幫助他們解決生存和工作問(wèn)題，針對(duì)流動(dòng)人口關(guān)心的就業(yè)、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等實(shí)際問(wèn)題，主動(dòng)上門服務(wù)，提供用工、房屋租賃、子女入學(xué)、入托等各類信息⑦，實(shí)現(xiàn)在服務(wù)中引導(dǎo)他們?nèi)谌胨诘貐^(qū)。只有增強(qiáng)歸屬感，化解流動(dòng)人口與治理者之間的矛盾，他們才會(huì)遵守所在地區(qū)的法律，積極配合完成工作。

（二）深化德治與法治的融合程度

1.完善保障流動(dòng)人口權(quán)益有關(guān)法律制度

首先要改革戶籍制度，加快社會(huì)保障、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生計(jì)生、住房以及財(cái)政保障等相關(guān)政策措施改革落地。其次要健全基本公共服務(wù)，完善居住證制度，進(jìn)一步促進(jìn)流動(dòng)人口的融合，同時(shí)要暢通流動(dòng)人口利益訴求渠道，不斷提高流動(dòng)人口維權(quán)質(zhì)量。再次要全面取消戶口性質(zhì)劃分，建立新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，促進(jìn)各項(xiàng)相關(guān)政策措施的改革。最后有序解決存量流動(dòng)人口的落戶問(wèn)題，重點(diǎn)考慮為工作時(shí)間長(zhǎng)、長(zhǎng)期從事特殊艱苦行業(yè)一線解決落戶問(wèn)題⑧。

2.完善考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

基層派出所社區(qū)民警每天需要完成各種瑣碎的工作，不僅要開(kāi)展安全防范宣傳、調(diào)查走訪以及案件回訪等工作，還要開(kāi)展犯罪線索排摸、化解鄰里糾紛、檢查消防安全、整治交通、護(hù)校以及非警務(wù)類報(bào)警處置等等。基層警力普遍配備不足，所以考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制成為他們的工作指向，他們會(huì)優(yōu)先重點(diǎn)完成考核的工作。表彰獎(jiǎng)勵(lì)名額往往分配給打擊違法行為的治安民警，而表彰獎(jiǎng)勵(lì)又直接影響基層民警的職級(jí)晉升，這種情況并不利于激發(fā)社區(qū)民警的工作熱情，導(dǎo)致社區(qū)民警不安于現(xiàn)狀，流動(dòng)性大大增強(qiáng)。

所以要完善民警的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過(guò)綜合考評(píng)，評(píng)估社區(qū)民警在流動(dòng)人口管理當(dāng)中是否真正發(fā)揮了自身職能，尤其是考評(píng)過(guò)程中相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)全面，不能夠只側(cè)重于工作結(jié)果的有效性，要對(duì)社區(qū)民警的工作過(guò)程進(jìn)行規(guī)范限制。并通過(guò)獎(jiǎng)懲措施的設(shè)置和落實(shí)提高案前管控效率，并與評(píng)先評(píng)優(yōu)、職級(jí)晉升掛鉤，提高社區(qū)民警的工作積極性⑨。

3.深化“三治”間融合程度

自治、法治、德治都有自己的內(nèi)在邏輯，兩兩組合是一種進(jìn)步，也是“三治融合”應(yīng)用到流動(dòng)人口治安管理的必經(jīng)過(guò)程。但是想要充分發(fā)揮德治，或者自治法治的作用，要將三個(gè)邏輯的有機(jī)結(jié)合才行。

事實(shí)上，在流動(dòng)人口治安管理中，“三治”缺一不可，德治缺少，治理成本將大幅度加；而法治或自治缺少，面臨的或是基層社會(huì)治理的崩潰⑩。所以加強(qiáng)德治與自治、法治融合的基礎(chǔ)上，流動(dòng)人口治安治理主體要注重“三治”三者間的融合?！叭巍钡娜诤媳硐笫侨N治理方法的融合，實(shí)際上其內(nèi)部是三種思想的融合，如何融合非常抽象，但是可以將其概括為三個(gè)字：“合”“穩(wěn)”“活”。

首先“合”指將所有要素聚集在一塊，既包括將自治、法治、德治三個(gè)理念貫穿管理的始終，也包括在治理的過(guò)程中，其目的是要將社會(huì)所有要素聚集在一塊。自治激發(fā)治理積極性，法治增強(qiáng)治理意識(shí)，德治提升了社會(huì)責(zé)任感，從而將社會(huì)上所有的治理資源聚合在一塊，合的過(guò)程事實(shí)上就是“三治”融合的過(guò)程。

其次“穩(wěn)”指穩(wěn)定社會(huì)所有要素，“三治”各自的目的都是為了達(dá)到一種穩(wěn)定的狀態(tài)，自治穩(wěn)定社會(huì)秩序，法治打擊違法犯罪分子，限制了治理主體的治理行為，達(dá)到一種適度的穩(wěn)定狀態(tài)，德治實(shí)現(xiàn)心靈和情感的穩(wěn)定。當(dāng)其朝著讓社會(huì)穩(wěn)定和諧的目的一起發(fā)力的時(shí)候，也是融合的體現(xiàn)。

最后“活”指靈活地融入，有需要時(shí)，就融入進(jìn)行來(lái)?！叭巍钡娜诤?，沒(méi)有配方，無(wú)法呆板地融合，當(dāng)做到了“合”和“穩(wěn)”，哪方面不足，就補(bǔ)充哪一方面，這也是“三治融合”的實(shí)現(xiàn)。“三治融合”就像做一盤菜，不是所有菜都要堆得滿滿的，有主菜，有配菜，也有裝飾品，缺少一個(gè)雖然可以吃，但總欠圓滿。當(dāng)配齊的時(shí)候，他就不僅僅是一盤菜，而成了一個(gè)藝術(shù)品。

四、結(jié)語(yǔ)

德治理念應(yīng)用到流動(dòng)人口管理中有無(wú)可比擬的優(yōu)越性，但是單靠德治也是無(wú)法實(shí)際解決問(wèn)題的。關(guān)鍵是要將德治、自治、法治三者融合在一塊?！叭巍比诤系倪^(guò)程具有漸進(jìn)性，由兩兩組合到三者真正融合，才是真正實(shí)現(xiàn)“三治融合”?！叭稳诤稀笔怯上露系慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)，具有靈活性和包容性，不同地區(qū)和領(lǐng)域都可以形成不同的治理模式，這也是“三治融合”的魅力。本文從德治的應(yīng)用為例，進(jìn)而說(shuō)明“三治”間的融合才是治理的關(guān)鍵，從宏觀上提出了流動(dòng)人口與“三治融合”相結(jié)合的一個(gè)思路，“三治”融合的方法相對(duì)是比較理論抽象的。下一步，需要結(jié)合某一個(gè)具體地區(qū)的具體情況，將理論融入其中，將應(yīng)用和融合的方法具體化。

注釋

①郁建興.“三治融合”的持續(xù)創(chuàng)新[J].治理研究,2020,36(6):8-11.

②苗春.上海農(nóng)村流動(dòng)人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

③戚瑩.大數(shù)據(jù)視野下流動(dòng)人口服務(wù)與管理法治化研究[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2020(3):108-111.

④苗春.上海農(nóng)村流動(dòng)人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

⑤李建新,丁立軍.“污名化”的流動(dòng)人口問(wèn)題[J].社會(huì)科學(xué),2009(9):56-64.

⑥馮曉英.對(duì)北京市流動(dòng)人口聚居區(qū)治理的再思考[J].北京社會(huì)科學(xué),2006(6):91-97.

⑦斯慶圖雅.烏海市流動(dòng)人口治安管理研究[D].呼和浩特:內(nèi)蒙古師范大學(xué),2020.

⑧黎俊鴻.廣州市流動(dòng)人口治安管理問(wèn)題研究[D].廣州:華南理工大學(xué),2017.

⑨苗春.上海農(nóng)村流動(dòng)人口治安管理創(chuàng)新研究[D].上海:上海師范大學(xué),2020.

⑩盧芳霞,丁丁.“三治融合”對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的作用[J].浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,19(2):182-189.