廣西省柳州市融水縣融水鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合服務(wù)中心 韋亮

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展并取得了矚目的成績(jī)。城鎮(zhèn)化是目前世界上最為復(fù)雜的一種社會(huì)與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，同時(shí)也是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可阻擋的一種必然趨勢(shì)。城鎮(zhèn)土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，但同時(shí)也圍繞著土地資源的合理利用也暴露出了許多矛盾和問(wèn)題，如何可持續(xù)、高效合理的開(kāi)發(fā)土地資源，并提高土地資源的配置效率，已成為我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中必須解決的一大難題。

一、快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地利用存在的問(wèn)題

（一）土地資源短缺

快速城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的需求不斷增加，但我國(guó)土地資源本身就存在瓶頸，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與土地資源短缺的矛盾日益突出。我國(guó)目前的城市化發(fā)展本身就過(guò)分依賴于對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)，城市規(guī)模的擴(kuò)張也要大量占用農(nóng)業(yè)用地，但土地是一種稀缺的不可再生資源，土地短缺問(wèn)題就會(huì)制約著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這也是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的首要問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)化最基礎(chǔ)的載體是土地，如果土地資源短缺將會(huì)影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。目前我國(guó)面臨著人多地少的矛盾這也是我國(guó)存在的客觀現(xiàn)實(shí)，這也使得土地資源短缺成為我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高的一大瓶頸，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大這一矛盾將會(huì)進(jìn)一步加大。

（二）土地資源利用效率較低

我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，在土地資源使用上通常是采用粗放式的利用方式，這就導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)土地資源的利用率較低。目前主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：一閑置土地較多，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，各城市的建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，許多城市為了應(yīng)對(duì)城市的快速發(fā)展都提前建設(shè)新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，但通常卻忽視了產(chǎn)業(yè)和人口對(duì)城市發(fā)展的支撐，其造成了大量城市建筑無(wú)法正常的投入使用，這也是許多城市的新區(qū)淪為了空城和鬼城的因素，還有許多城市建筑面積的增長(zhǎng)遠(yuǎn)超城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度，也超過(guò)了城鎮(zhèn)居民實(shí)際所需的住房面積，大量的土地資源被占用，從而造成了城市土地資源利用效率的低下。雖然城市建設(shè)的初衷是好的，但這與我國(guó)新型城市化的發(fā)展目標(biāo)并不符合，甚至是背道而馳。二是農(nóng)村空心化嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始到城鎮(zhèn)中工作或定居，而由于受到傳統(tǒng)思想的影響以及落葉歸根的情愫，將導(dǎo)致大量的農(nóng)村宅基地和耕地被閑置，這些閑置的土地資源并未得到有效利用。

（三）土地利用結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)土地資源的利用結(jié)構(gòu)存在著不合理的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一我國(guó)工業(yè)用地占比較高，雖然近些年，我國(guó)政府對(duì)城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，但實(shí)際的收效甚微。但近10年以來(lái)我國(guó)工業(yè)的總體用地面積占比高達(dá)到20%，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的占比一般維持在5%左右，可得出我國(guó)工業(yè)用地的占比過(guò)高。而我國(guó)有部分城市的工業(yè)用地占比甚至達(dá)到40%以上，這些工業(yè)用地占據(jù)著城市核心區(qū)域，這不僅對(duì)城市的生態(tài)環(huán)境造成一定影響，也造成了大量土地資源的浪費(fèi)。二是住宅用地占比較低，我國(guó)近10年來(lái)的平均住宅用地面積約為18%，而這一比重正在逐年下降。2020年這一比例已經(jīng)跌至13.5%。而世界上幾個(gè)較大地城市，例如東京、紐約住宅用地占比都在40%以上。由此可以看出我國(guó)住宅用地占比遠(yuǎn)低于國(guó)際指標(biāo)。

（四）土地質(zhì)量不斷退化

我國(guó)土地質(zhì)量退化問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)土地資源被大量占用，這也是導(dǎo)致我國(guó)高質(zhì)量農(nóng)田的數(shù)量在不斷減少。有許多城市為了解決這一問(wèn)題通常采取加大農(nóng)業(yè)用地開(kāi)墾面積和增加現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的強(qiáng)度，但這種方式超過(guò)了土地原本的生態(tài)閾值，造成了土地質(zhì)量的大幅度下降。二因大量農(nóng)村勞動(dòng)力投入到第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，使得農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)相關(guān)的人數(shù)不斷降低，許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)逐漸利用科技來(lái)彌補(bǔ)勞動(dòng)力的不足，而這種替代效應(yīng)的存在，往往使用大量的化肥來(lái)增加土地的肥力，這種方式是無(wú)法與有機(jī)肥和綠色肥相比的，因此這就造成農(nóng)村土地肥力的降低。三是土地資源污染嚴(yán)重，這主要是由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)廢水、廢氣以及固體垃圾中存在的污染物流入到農(nóng)業(yè)用地當(dāng)中，這加速了農(nóng)村土地質(zhì)量的下降。四我國(guó)耕地面積正在逐漸減少，而總體的土地質(zhì)量也在不斷下降。近10年來(lái)，我國(guó)優(yōu)質(zhì)土地資源正在逐漸減少，2020年我國(guó)優(yōu)質(zhì)土地耕地僅占總耕地面積的2.7%。而我國(guó)超過(guò)70%的耕地都為中等或低等質(zhì)量的土地。

（五）土地開(kāi)發(fā)綜合效益欠佳

從我國(guó)目前城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用方向分析，已經(jīng)形成了較為畸形的發(fā)展格局。許多城鎮(zhèn)的土地利用已經(jīng)偏離原有的開(kāi)發(fā)方向，其缺少對(duì)城鎮(zhèn)居民的關(guān)注，開(kāi)發(fā)過(guò)程中城鎮(zhèn)居民迫切需要的適用房以及配套設(shè)施的占地面積不足。與此同時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)土地的空間布局較為雜亂，城鎮(zhèn)土地中工業(yè)用地和政府行政用地占比較大，且多處于城市的黃金區(qū)，其他用地類型交錯(cuò)縱橫，并沒(méi)有清晰的界限，還有許多功能區(qū)域相互重疊，空間布局混亂且相互影響，這將導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地的真實(shí)價(jià)值并未得到充分發(fā)揮，致使城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)綜合效益欠佳。而我國(guó)以往的城市規(guī)劃中并未加入生態(tài)保護(hù)理念，人與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系不夠融洽，這也在一定程度上降低了我國(guó)城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)的綜合效益。

二、解決土地利用問(wèn)題的對(duì)策

（一）改變政府原有職能

在改變政府職能方面本文提出了以下幾點(diǎn)對(duì)策：一要改變政府原有土地經(jīng)營(yíng)者的決策，從我國(guó)目前城鎮(zhèn)化土地利用問(wèn)題可以看出，我國(guó)部分城市在土地管理方面的理念存在一定的偏頗，同時(shí)缺少有效地約束機(jī)制。因此要將政府的職能轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上，使政府變?yōu)橥恋刭Y源的管理者而并非壟斷者，同時(shí)政府也應(yīng)該正確處理市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，必須明確兩者之間的責(zé)任邊界，從而可減少政府過(guò)度干預(yù)的行為。二要對(duì)現(xiàn)行干部政績(jī)考核制度進(jìn)行改革，減少官僚色彩的行事風(fēng)格。目前由于我國(guó)部分地區(qū)政府官員的考核指標(biāo)格外注重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和引資數(shù)額，此考核方式導(dǎo)致政府官員缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光和整體的規(guī)劃布局，許多城鎮(zhèn)發(fā)展以犧牲土地資源為代價(jià)來(lái)?yè)Q取當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為解決這一問(wèn)題當(dāng)?shù)卣畱?yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，同時(shí)在政績(jī)考核指標(biāo)選擇上應(yīng)適當(dāng)加入一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也可以考慮將土地管理績(jī)效等指標(biāo)納入考核體系當(dāng)中。

（二）健全城鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度

在健全城鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度方面本文提出了以下幾點(diǎn)對(duì)策：一要對(duì)原有土地規(guī)劃制度進(jìn)行完善，城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃可以保證快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，需充分利用城鎮(zhèn)土地資源來(lái)為城市發(fā)展創(chuàng)造更多的財(cái)富。鑒于我國(guó)部分城市化過(guò)程中存在貪大求全、亂占耕地的行為，因此我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃上給予足夠地重視，并對(duì)城鎮(zhèn)的土地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，從而滿足我國(guó)城鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展需求。二要讓公眾參與到城鎮(zhèn)土地規(guī)劃當(dāng)中，不斷加強(qiáng)土地規(guī)劃的民主性。雖然部分城市在土地規(guī)劃過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公眾的參與性，但在實(shí)際實(shí)施時(shí)卻沒(méi)有給予公眾實(shí)際的決策權(quán)利。因此我國(guó)政府因廣開(kāi)言路，通過(guò)新媒體等宣傳手段來(lái)征求民眾意見(jiàn)，從而減少“民怨工程”而增加“民心工程”。三需健全完善土地規(guī)劃監(jiān)管制度，這可以有效地提高土地規(guī)劃的規(guī)范性和科學(xué)性，監(jiān)管制度應(yīng)建立相應(yīng)的配套規(guī)章制度，同時(shí)應(yīng)建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府土地規(guī)劃的監(jiān)管制度。從而對(duì)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃進(jìn)行全面管理以提高土地資源的利用效率。

（三）完善戶籍和社會(huì)保障制度

我國(guó)原有的戶籍制度使我國(guó)城市與農(nóng)村形成兩種不同的身份，這不但不利于我國(guó)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，而且還制約著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但我國(guó)目前戶籍和社會(huì)保障制度的改革效果甚微。雖然我國(guó)在2014年出臺(tái)了相關(guān)文件，但這種改革并不是一時(shí)之功，還需要很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)消除城鄉(xiāng)差異。我國(guó)快速城鎮(zhèn)化需要吸納大量的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，因此我國(guó)政府應(yīng)積極推動(dòng)戶籍和社會(huì)保障制度的改革，消除農(nóng)村勞動(dòng)力的后顧之憂，為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移建立綠色通道，而這也有利于農(nóng)村勞動(dòng)力退出對(duì)農(nóng)村土地的占用，這才能真正的推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四）保護(hù)農(nóng)地提高土地資源的集約性與可持續(xù)性

在保護(hù)農(nóng)地與提高土地資源的集約性與可持續(xù)方面我們提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：一要重視農(nóng)田保護(hù)工作，耕地保護(hù)直接關(guān)系到我國(guó)的糧食安全。我國(guó)雖然國(guó)土面積遼闊但可耕地面積較少，人均耕地占有面積不足。因此在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)減少對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的永久性占用，提高耕地占用的審批標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)并探索出適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)田保護(hù)制度。二需完善占補(bǔ)平衡制度，城鎮(zhèn)化過(guò)程中不可避免地會(huì)占用一部分優(yōu)質(zhì)的土地面積，以往而解決措施是在偏遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)辟新的土地來(lái)補(bǔ)充這部分占用的土地。但這會(huì)存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題，也會(huì)減少我國(guó)優(yōu)質(zhì)的耕地面積，因此就需要對(duì)原有的占補(bǔ)平衡制度進(jìn)行完善，從而找出一種適合的解決措施。三應(yīng)提高土地資源的節(jié)約性與可持續(xù)性。需要對(duì)我國(guó)耕地資源進(jìn)行合理配置，在使用時(shí)既要滿足目前的實(shí)際需求也要切實(shí)考慮后代人的利益。但由于我國(guó)土地資源有限就需要對(duì)土地的實(shí)際用途進(jìn)行合理分配，從而達(dá)到可持續(xù)利用的目的。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)領(lǐng)跑全世界，應(yīng)適當(dāng)降速來(lái)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，從而有效解決我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源緊張的問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

土地資源是我國(guó)城市化建設(shè)的重要載體，因此應(yīng)重視土地資源的利用問(wèn)題，需準(zhǔn)確把握快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，堅(jiān)持以人為本的建設(shè)目標(biāo)，從而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)集約性和可持續(xù)性的建設(shè)目標(biāo)。