廊坊市自然資源和規(guī)劃局 趙子旭
隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的不斷加快,我國城鎮(zhèn)化的建設呈現(xiàn)高速發(fā)展的趨勢。但是在發(fā)展的同時,土地資源的配置問題成為影響城鎮(zhèn)化建設的重要因素之一[1]?,F(xiàn)階段,我國很多城市的土地資源配置普遍存在集約利用率低、土地利用結構不合理、城市盲目擴張、土地環(huán)境惡劣以及農(nóng)村地區(qū)土地大量閑置等問題,對土地資源的合理利用帶來了不利的影響[2]?;诖?,探究城鎮(zhèn)化背景下的土地資源配置問題及優(yōu)化具有重要的價值。
城鎮(zhèn)化背景下,實現(xiàn)土地資源的合理配置具有重要的意義。首先,對于土地資源的使用而言,可以最大限度地確保土地資源的利用率,提升土地資源的使用效果,解決我國土地使用率低的問題,且可以確保農(nóng)村土地耕地面積的合理使用[3]。其次,有利于加快城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展步伐、優(yōu)化城市用地結構、促進支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國注重城市化的打造,在整體建設方面,在加強土地資源規(guī)劃的基礎上,優(yōu)化城鎮(zhèn)設計,促使城鎮(zhèn)化建設健康持續(xù)發(fā)展的目標[4]。可見,城鎮(zhèn)化建設環(huán)節(jié),優(yōu)化土地資源的合理配置具有重要的價值。
我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量已經(jīng)接近8億人次,城鎮(zhèn)化的覆蓋率約為60左右,我國的城鎮(zhèn)化水平不斷完善。隨著城鎮(zhèn)化建設水平的不斷加快,我國的土地擴張呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢,我國在2010年耕地面積約為19.2億畝左右,開墾的備用地面積約為1.2億畝左右[5]。但是截至到2020年,據(jù)相關統(tǒng)計我國的土地耕地面積約為18億畝左右,開墾備用地面積約為7千萬畝左右。農(nóng)業(yè)用地面積存在持續(xù)減少現(xiàn)象,而且存在荒廢、利用水平低的情況。另外,在城鎮(zhèn)化建設方面,大城市集聚擴張,但是廣場、綠地以及公共設施建設存在顯著的不足。而農(nóng)村卻存在大量的閑置土地資源[6]。另外,我國部分地區(qū)政府大量征收農(nóng)用地,并且在占補平衡方面控制并不合理,諸多問題導致我國城鎮(zhèn)化建設背景下的土地資源使用率呈現(xiàn)逐漸降低的趨勢。
在城鎮(zhèn)化建設背景下,我國很多城市土地資源的配置存在較多的問題,其主要體現(xiàn)在如下幾個方面:
我國在城鎮(zhèn)化建設發(fā)展模式下,尚且存在土地利用集約化程度低的問題,對土地資源的利用率提升帶來了不利的影響。在城鎮(zhèn)化建設中,城鎮(zhèn)化建設的面積遠遠超過人口的增長速度。與發(fā)達國家相比,我國的人均用地面積相對較高,但是在具體的建設中,由于土地規(guī)劃不科學,導致具體的土地規(guī)劃環(huán)節(jié),尚且存在土地資源使用粗放以及人均用地面積相對較小等問題。諸多問題對于土地資源的使用率產(chǎn)生了不利的影響。
近年來房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展,在市場資源配置導向下、在各級政府依賴土地財政模式下,很多城市大拆大建搞房地產(chǎn)開發(fā)、住宅商業(yè)用地規(guī)模占比很大,但是相應的基礎設施配套如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑綠地等卻沒有及時跟進建設,沒有形成有力的城市建設支撐、各方面發(fā)展不均衡、不充分。同時,隨著國家宏觀政策調(diào)整及各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要,很多城市在產(chǎn)業(yè)用地方面淘汰落后產(chǎn)能方面沒有及時調(diào)整轉(zhuǎn)換,存在滯后、落后的現(xiàn)象??偟膩碚f,土地資源配置在合理性方面有待優(yōu)化,均衡性有待加強。
在城鎮(zhèn)化建設中,存在盲目擴張現(xiàn)象,部分城市為了追求城市化,盲目的占用土地,甚至大張旗鼓造新城,對城市缺乏合理的規(guī)劃與用地預測,致使土地資源的利用率逐漸降低,甚至很多新建住宅存在空置現(xiàn)象,并且農(nóng)用地的數(shù)量也在逐漸減少??梢姡恋乩速M的現(xiàn)象嚴重。
在近年來的城鎮(zhèn)化建設環(huán)節(jié),存在土地環(huán)境逐漸惡化的特征,對土地資源的使用效率帶來了不利的影響[7]。根據(jù)環(huán)保部門的規(guī)劃顯示,我國近年來的霧霾、酸雨以及土地鹽堿化的程度逐漸加強,并且在工業(yè)三廢的排放中,逐漸導致土地的使用能力降低。諸多土地環(huán)境問題的惡化,進一步影響了土地的使用效率。因而在城鎮(zhèn)化建設中,需要規(guī)避該部分土地,造成土地的利用率降低。
城鎮(zhèn)化背景建設下,我國的土地資源配置尚且存在較多的問題,因此需要根據(jù)實際情況,明確土地資源配置措施,具體建議如下:
首先要根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展水平、城市人口狀況、基礎設施狀況以及對未來城市科學預測,制定合理的國土空間規(guī)劃及城市總體規(guī)劃,限制或者放緩房地產(chǎn)的擴張發(fā)展,消化存量;補齊因房地產(chǎn)發(fā)展過快造成的基礎設施落后的短板。其次,要根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)功能定位,盡快對落后產(chǎn)能進行淘汰、轉(zhuǎn)換,對落后產(chǎn)能、閑置產(chǎn)業(yè)用地實行退出機制,提高產(chǎn)業(yè)用地效率和集約程度。
土地的資源使用中,需要通過合理的土地規(guī)劃來避免盲目的擴張,主要策略如下:首先,建立土地總體規(guī)劃制度。在土地資源的使用中,需要根據(jù)城鎮(zhèn)化的建設需求,確保土地的使用規(guī)劃,如建設工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、土地使用權限以及土地使用年限等信息,均需要建設合理的規(guī)劃體系,并且納入法律的規(guī)劃體系之中。確保土地資源在后期的使用中,可以作為有法可依和執(zhí)法必行。其次,在土地規(guī)劃的使用中,要避免城市的盲目擴張。在城市的規(guī)劃建設中,除城鎮(zhèn)用地外,要對農(nóng)村以及閑置土地的性質(zhì)進行明確的界定,確保土地的種植、養(yǎng)殖或者其他工程性質(zhì),這樣在后期的城市建設中,則會避免盲目的擴張而濫用土地,導致可用土地面積的減少。
建立完善的土地制度,是優(yōu)化土地資源配置的重要手段,且是順應城鎮(zhèn)化建設的必然要求。完善土地流轉(zhuǎn)制度,盤活農(nóng)村閑置土地。在農(nóng)用地的管理中,則要實行土地確權制度,確保農(nóng)用地產(chǎn)權的有效流轉(zhuǎn)。其主要是由于我國農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,土地分配到個人,但是在具體的經(jīng)營中,由于農(nóng)民被土地所限制,部分農(nóng)民為了生計而進入城市,造成土地的閑置。在建立土地流轉(zhuǎn)制度后,農(nóng)民有權自主決定土地的使用權,進而可以實現(xiàn)對資源的最大化利用。
近年來,我國逐漸加強城鎮(zhèn)化的建設,致使多地出現(xiàn)征地糾紛?;诖耍枰⒄鞯匾约罢佳a平衡制度。首先,需要明確具體的征地制度,在建設過程中,明確征地的補償標準以及執(zhí)行標準。各地區(qū)政府在實行征地過程中,要確定土地的性質(zhì),根據(jù)土地的使用用途,建立差異性的征地補償標準,以此來確保整體的利益均衡。其次,要建立占補平衡制度。國家在城鎮(zhèn)化建設時,可能會出現(xiàn)占用耕地的數(shù)量,導致我國耕地面積的逐漸降低。在此情況下,為了確保土地資源的使用平衡,在占據(jù)耕地的基礎上,則需要建立開墾機制。原則上要保障占據(jù)多少耕地就要開墾多少種植用地,這樣可以保證土地資源的最大利用效率,且不影響國家城鎮(zhèn)化的建設發(fā)展需求。
在土地資源的建設中,要加強對土地資源環(huán)境的保護,構建完善的土地生態(tài)環(huán)境。在土地環(huán)境的保護中,首先要加強對三廢的處理。在工業(yè)化的三廢處理中,要盡量創(chuàng)新廢物的處理技術,確保工業(yè)三廢在處理中,可以達到排放的標準,不會對土地的使用產(chǎn)生污染。在確保土地的環(huán)境質(zhì)量后,才可以達到對應的使用效果。其次,建立土地保護機制。在土地的使用中,需要建立土地的保護機制。如在土地的種植性質(zhì)中,每年種植農(nóng)作物之后,需要對應的種植一些保護土地,避免出現(xiàn)土地流失或者鹽堿地的農(nóng)作物,這樣有利于保障土壤的性質(zhì),實現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化管理,進而可以達到提升土地資源利用率的目標。
在城鎮(zhèn)化建設發(fā)展環(huán)境下,土地資源的利用率至關重要,然而現(xiàn)階段,我國城鎮(zhèn)化建設時,土地資源配置不合理、土地利用率相對較低,對整體的城鎮(zhèn)化建設帶來了不利的影響?;诖耍疚闹饕骄砍擎?zhèn)化模式下的土地資源利用率提升策略。在詳細闡述土地資源配置效率的重要性以及現(xiàn)狀的基礎上,針對實際問題,提出優(yōu)化建設:針對集約化利用率低的問題,要完善土地管理制度;針對盲目擴張問題,要合理規(guī)劃土地使用;針對土地環(huán)境問題,要加強對土地環(huán)境的保護。希望通過本文的思考,可以為我國城鎮(zhèn)化建設的土地資源配置優(yōu)化提供可行性借鑒。