唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系 蒙海蘭

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在這三省市及所轄市、縣、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)。2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，截止2018年1月，全國省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委相繼成立，并與各級(jí)紀(jì)委進(jìn)行合署辦公，將全部公職人員都納入到監(jiān)督對(duì)象范圍中來。

中央通過一元專責(zé)監(jiān)察體制改革，促使以往的行政監(jiān)察、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵防三方面的反腐力量形成合力，構(gòu)建了新時(shí)代集中高效反腐體系。在經(jīng)歷2018年《監(jiān)察法》的頒行及以《憲法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的全面調(diào)整后，“法法銜接”工作初具成效，接下來的主要工作是更妥善的處理黨紀(jì)和國法二者的關(guān)系，也就是完成“紀(jì)法銜接”的任務(wù)。“紀(jì)法銜接”更能體現(xiàn)此次一元專責(zé)監(jiān)察體制改革的任務(wù)本質(zhì)，即更強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法共治”。

問題的暴露與目標(biāo)的建立往往相伴相生。隨著我國監(jiān)察體制改革的不斷推進(jìn)和集中高效反腐工作的深入展開，紀(jì)檢監(jiān)察工作中“紀(jì)法銜接”不暢的問題逐漸顯現(xiàn)，“紀(jì)法銜接”已成為我國目前監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，也成為決定我國能否進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵目標(biāo)。

一、“紀(jì)法銜接”建構(gòu)缺乏規(guī)則制度層面的統(tǒng)一安排

（一）黨紀(jì)與國法分屬兩種不同的規(guī)范類型，界限涇渭分明

黨紀(jì)是依據(jù)黨的宗旨、目標(biāo)制定的組織紀(jì)律規(guī)范。按照現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，黨的紀(jì)律體現(xiàn)在六個(gè)方面：政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律。國法是由立法機(jī)關(guān)制定的，具有普遍約束力并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范，在我國主要表現(xiàn)為憲法及憲法性文件、法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等淵源。黨紀(jì)系黨組織內(nèi)部規(guī)則，國法系國家一般性、強(qiáng)制性規(guī)范，二者產(chǎn)生機(jī)理不同、作用模式不同?？梢姡h紀(jì)與國法的融合貫通有著天然障礙，我們要在正視兩者分明界限的基礎(chǔ)上彌合兩者不同，構(gòu)建融合基礎(chǔ)。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察工作中黨紀(jì)與國法適用面臨各自不同難題

黨內(nèi)法規(guī)尤其是關(guān)于執(zhí)紀(jì)監(jiān)督方面的規(guī)定中，存在一定程度的突破法律保留原則的現(xiàn)象，體現(xiàn)在黨員接受執(zhí)紀(jì)監(jiān)督時(shí)的某些基本權(quán)利缺乏法律救濟(jì)途徑。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定一定程度上突破了黨內(nèi)事務(wù)的管理領(lǐng)域，轉(zhuǎn)而涉及國家公共事務(wù)管理，存在權(quán)力外溢的傾向。不應(yīng)忽視的是，黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范化、規(guī)劃性不足也給其適用造成了一定的負(fù)面影響。

監(jiān)察法頒布伊始，存在規(guī)定抽象、空泛的問題，對(duì)具體監(jiān)察權(quán)的行使無論從內(nèi)容亦或是程序上均缺乏較為具體詳細(xì)的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中還需進(jìn)一步依靠各種監(jiān)察法律法規(guī)的不斷完善出臺(tái)增強(qiáng)監(jiān)察法的適用性。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察工作中黨紀(jì)與國法適用階段和作用各不相同

黨紀(jì)、監(jiān)察法律和刑事法律各自不同的創(chuàng)設(shè)目的和特點(diǎn)，決定了它們?cè)诒O(jiān)督公權(quán)力懲治腐敗過程中的各階段發(fā)揮的作用不同。黨紀(jì)重在日常監(jiān)督，扼制職務(wù)違法犯罪的不良苗頭，管控前端；監(jiān)察法律重在職務(wù)違法犯罪的中端調(diào)查和處置；刑事法律則重在職務(wù)犯罪的末端懲治。如果忽視其各自特點(diǎn)，則可能在構(gòu)建全方位反腐規(guī)則體系時(shí)出現(xiàn)各部分適用的重復(fù)、混亂甚至沖突。

二、“紀(jì)法銜接”建構(gòu)受制于紀(jì)檢監(jiān)察工作中執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的協(xié)調(diào)整合程度

（一）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分工不明，運(yùn)行不暢，是制約執(zhí)紀(jì)執(zhí)法整合的根本原因

一元專責(zé)監(jiān)察體制改革后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，兩委合署辦公為整合執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的重要載體，實(shí)現(xiàn)高效率、順暢的合署辦公是協(xié)整執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的根本保障。合署辦公初期，紀(jì)委監(jiān)委“一套人馬”“兩塊牌子”對(duì)內(nèi)與對(duì)外分工不明確；工作流程不理順，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中兩種職能重復(fù)、沖突時(shí)有發(fā)生。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)法適用順序問題缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是制約執(zhí)紀(jì)執(zhí)法整合的關(guān)鍵原因

紀(jì)檢監(jiān)察工作中圍繞紀(jì)檢監(jiān)察三項(xiàng)權(quán)能：監(jiān)督、調(diào)查、處置，實(shí)行“紀(jì)在法前”亦或是“紀(jì)在法后”各地實(shí)踐模式各不相同，從而出現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作中重復(fù)調(diào)查、重復(fù)取證；“黨員判刑后仍未作黨紀(jì)處理、帶著黨籍蹲監(jiān)獄”等實(shí)踐亂象。

上述問題的逐步顯現(xiàn)，使得黨中央在監(jiān)察體制改革的進(jìn)程中始終強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法貫通”。十九屆中紀(jì)委三次全會(huì)也將實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法協(xié)同整合作為現(xiàn)階段重點(diǎn)任務(wù)。“紀(jì)法銜接”彰顯出黨中央在創(chuàng)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”反腐體系方面的要求，我們?nèi)孕鑿囊韵路矫鏋椴粩嗵剿鳌凹o(jì)法銜接”的改革良方而努力。

三、“紀(jì)法銜接”首先要求“黨紀(jì)”與“國法”融合貫通，以構(gòu)建全方位反腐規(guī)則體系

黨在會(huì)議中提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，嚴(yán)格地將反腐倡廉法規(guī)制度執(zhí)行到位，充分發(fā)揮其整體效應(yīng)。黨紀(jì)與國法分別屬于兩種不同的規(guī)范類型，“紀(jì)”“法”本質(zhì)不同，界限涇渭分明；但法的不周延性和開放性又使得兩種規(guī)范具有相容的法理基礎(chǔ)。

（一）將黨紀(jì)中涉及法律保留事項(xiàng)剝離，交由國家法律予以調(diào)整和規(guī)范

黨紀(jì)系黨組織內(nèi)部規(guī)則，國法系國家一般性、強(qiáng)制性規(guī)范，二者產(chǎn)生機(jī)理不同、作用模式不同。行政法上的特別權(quán)力關(guān)系理論可以充當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性基礎(chǔ)[2]?；邳h內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)組織與黨員之間形成如下關(guān)系：中國共產(chǎn)黨黨員基于入黨誓詞等契約公證加入黨組織，黨組織擁有天然的規(guī)制權(quán)力，服從是黨的成員必須履行的義務(wù)，一般來說不包括司法救濟(jì)途徑等在內(nèi)。結(jié)合實(shí)踐情況，總結(jié)出黨及其成員間存在特別權(quán)力關(guān)系的普遍特征，也就是成員遵照自身的意愿讓渡權(quán)利，特別權(quán)力人扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色，制定并實(shí)施規(guī)章制度，規(guī)定對(duì)象應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，并對(duì)拒絕履行義務(wù)的對(duì)象進(jìn)行懲戒。然而傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論并不是完美的，它的不足之處在于并未考慮到法律保留原則、基本權(quán)利保障等。

二戰(zhàn)后，民主、法治、人權(quán)等觀念的不斷深入，傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論在大陸法系國家及我國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)歷了不同程度的修正，發(fā)展成為現(xiàn)代特別權(quán)力關(guān)系理論。黨內(nèi)法規(guī)不能違背法治主義的要求，也就是黨內(nèi)法規(guī)不能和法律產(chǎn)生沖突，黨員也是公民，也擁有法律規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利；同時(shí)，根據(jù)有限司法審查原則，執(zhí)政黨在擬定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，必須遵循特定的程序，黨員的參與、聽證、控告以及司法救濟(jì)，都是不容忽視的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

基于此，對(duì)于必須由國家立法調(diào)整的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)涉及，例如：黨內(nèi)法規(guī)必須尊重法律賦予擁有公民角色的黨員的基本權(quán)利和自由，該權(quán)利的保障屬于全國人大及其常委會(huì)的專屬立法事項(xiàng)。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)中超過權(quán)限范圍但可以通過法律進(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)，可以直接由法律進(jìn)行規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)不予涉及。實(shí)踐中，《監(jiān)察法》由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件，用“留置”取代“兩規(guī)”措施，使得對(duì)黨員人身權(quán)采取強(qiáng)制措施合法正當(dāng)。2018年8月18日頒布了新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，新《條例》總共剔除了70多條和《刑法》等法律中內(nèi)容有所重復(fù)的條款。同時(shí)，新《條例》吸納了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，厘清了對(duì)黨紀(jì)處分和別種處罰的關(guān)系：黨員干部若違犯了黨紀(jì)則嚴(yán)格依黨紀(jì)處理，若違犯了法律則以法律為依據(jù)施以處罰，如果同時(shí)違背了黨紀(jì)和國法，則需進(jìn)行雙重制裁，通過這樣的方式達(dá)到紀(jì)法分開的目的。2020年6月20日頒布的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，以“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”，同時(shí)匹配黨紀(jì)處分和刑事處罰，這些制度規(guī)定安排都體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)司法的尊重。

（二）充分利用中國特色反腐實(shí)踐過程中積累的黨紀(jì)資源優(yōu)勢(shì)，使國法不斷借鑒接納黨紀(jì)，促進(jìn)“紀(jì)法銜接”

法律的自身缺陷決定了其在預(yù)防腐敗時(shí)的不及時(shí)性，從而導(dǎo)致腐敗治理的不全面性，因此反腐不能僅依靠國法；而法律結(jié)構(gòu)的開放性，又為國法接納黨紀(jì)，共同服務(wù)于法治反腐實(shí)踐提供了有力的法理保障。

長(zhǎng)期以來，黨的作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)都是有所聯(lián)系的，中央明確要求“反腐倡廉建設(shè)從作風(fēng)建設(shè)中剝離出來”，搭建起思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度“五位一體”的黨建體系，表明黨紀(jì)是當(dāng)下法治反腐的有力武器，腐敗治理需要加強(qiáng)黨的建設(shè)，發(fā)揮黨紀(jì)的規(guī)范作用。

監(jiān)察法頒布伊始，存在規(guī)定抽象、空泛的問題，對(duì)具體監(jiān)察權(quán)的行使無論從內(nèi)容亦或是程序上均缺乏較為具體詳細(xì)的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。黨紀(jì)是過往從嚴(yán)治黨的智慧結(jié)晶，立法者需不斷借鑒黨紀(jì)資源優(yōu)勢(shì)，及時(shí)將必要內(nèi)容上升為國家法律所確認(rèn)和規(guī)定。如：《監(jiān)察法》要求派駐監(jiān)督內(nèi)容是從法律角度確立黨內(nèi)巡視巡察制度并在實(shí)踐活動(dòng)中嚴(yán)格落實(shí)。黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)全面開展巡視工作，每隔一段時(shí)間公布工作成果，將發(fā)現(xiàn)的問題記錄下來，要求相關(guān)部門和個(gè)人整改，最后進(jìn)行反饋。實(shí)踐表明，黨內(nèi)巡視制度表現(xiàn)出多方面的優(yōu)勢(shì)，《監(jiān)察法》吸納黨內(nèi)巡視制度，充分將巡視、派駐、監(jiān)察融合在一起，為國家監(jiān)察體制改革提供了強(qiáng)有力的制度保障。未來為進(jìn)一步完善監(jiān)察體制，不斷對(duì)巡視派駐工作進(jìn)行歸納，《監(jiān)察法》在監(jiān)察派駐的規(guī)定方面還需進(jìn)一步細(xì)化。

（三）在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進(jìn)行“立、改、廢”過程中，推進(jìn)二者在制定環(huán)節(jié)上的銜接協(xié)同

通過頒布與修改國家法律法規(guī)，細(xì)化監(jiān)察委員會(huì)職能，如：頒布《監(jiān)察官法》以及立法機(jī)關(guān)擬定監(jiān)察方面的法律法規(guī)、規(guī)范性文件，確?！凹o(jì)法銜接”工作在開展的過程中有足夠的法律依據(jù)。結(jié)合我國監(jiān)察體制改革以及黨建的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的空白之處，通過立法的方式予以彌補(bǔ)；對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的不足之處，予以調(diào)整完善；對(duì)跟不上時(shí)代發(fā)展步伐落后的規(guī)定，予以廢止，從而使黨紀(jì)與國家監(jiān)察法律能夠更好的融合在一起。

1.厘清黨紀(jì)和國法之間的邊界

“黨紀(jì)嚴(yán)于國法，國法高于黨紀(jì)”?！包h紀(jì)嚴(yán)”在于它對(duì)黨員的要求比國家法律規(guī)定更全面、更嚴(yán)格；“國法高”主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨的行為不能超越國法的范疇，否定了法外特權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)部規(guī)章制度，只適用調(diào)整黨組織的內(nèi)部事宜，針對(duì)應(yīng)該通過國家立法予以規(guī)范的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該盡量避開；國家法律已經(jīng)調(diào)控的范圍，黨內(nèi)法規(guī)不能與之相沖突。同理，執(zhí)政黨內(nèi)部的事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上屬于執(zhí)政黨的自治范疇，執(zhí)政黨享有獨(dú)立自主的黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制權(quán)，且由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)事項(xiàng)更具針對(duì)性，國家立法亦應(yīng)謹(jǐn)慎涉入。

根據(jù)憲法可知，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，因此被賦予了國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)一定會(huì)對(duì)國家事務(wù)造成影響。很多的黨員身兼國家領(lǐng)導(dǎo)或公務(wù)員的雙重角色，因此從原則上來看，黨內(nèi)法規(guī)僅僅在黨組織內(nèi)部發(fā)揮作用，但就實(shí)踐而言，其效力通常都會(huì)蔓延到國家權(quán)力和公共事務(wù)領(lǐng)域，從這一角度來看，黨內(nèi)法規(guī)是具有外溢性特征的。然而根據(jù)法治原則，必須將其外溢性控制在法律框架內(nèi)，因此在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中超過其權(quán)限范圍且能夠通過法律進(jìn)行規(guī)范的事宜，宜從黨內(nèi)法規(guī)中單獨(dú)的分離開來，由國家法律予以規(guī)范和調(diào)整，從而為二者劃分明確的界限范圍，即：黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)適用于黨內(nèi)事務(wù)，國家法律則適用于公共事務(wù)。

2.黨內(nèi)法規(guī)在制定環(huán)節(jié)上應(yīng)向國家法律看齊

首先，從立法規(guī)劃的角度分析，國家法律的統(tǒng)籌、規(guī)劃是非常科學(xué)且全面的。對(duì)比來看，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃是比較無序的，表現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，已經(jīng)跟不上時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)并未及時(shí)的調(diào)整或廢止，不同“紅頭文件”內(nèi)容沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》頒布后，現(xiàn)有問題有所緩解，但并未得到根本上的解決。

其次，和較國家法律相比，無論是從科學(xué)性、規(guī)范性，亦或系統(tǒng)性、程序性來看，黨內(nèi)法規(guī)都有明顯不足的地方。2013年5月面世的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為搭建全方位的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了保障。在制定黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)，不能違背黨章，頂層設(shè)計(jì)和立法規(guī)劃非常關(guān)鍵，在遵循“于法周延、于事簡(jiǎn)便”理念的基礎(chǔ)上，兼顧實(shí)體性制度和程序性規(guī)范。除此之外，不斷的歸納黨誕生一個(gè)世紀(jì)期間在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，參考其他國家、其他政黨的做法，充分考慮我國的黨情、國情，在此基礎(chǔ)上搭建先進(jìn)、科學(xué)、符合我國我黨實(shí)際情況的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

再次，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化與人大和政府法制部門彼此間的溝通。對(duì)遇到需要現(xiàn)有黨紀(jì)和國法兩方面同時(shí)進(jìn)行調(diào)整的問題時(shí)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該共同完成前期立法調(diào)研和論證工作，在彼此配合協(xié)作的基礎(chǔ)上解決問題，制定長(zhǎng)效立法協(xié)作機(jī)制和黨規(guī)國法重大問題的協(xié)同調(diào)節(jié)機(jī)制。

3.目前我國黨紀(jì)國法銜接中的實(shí)證性探討分析

首先，值得我們關(guān)注的是，人大立法《監(jiān)察法》頒布后，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委陸續(xù)聯(lián)合頒布了一系列監(jiān)察規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件的性質(zhì)曾引發(fā)爭(zhēng)議，但筆者認(rèn)為均應(yīng)無疑排除黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)踐中應(yīng)避免混淆其性質(zhì)的說法。目前我國監(jiān)察法律規(guī)范體系還未建立健全，比照我國行政法律規(guī)范體系，其應(yīng)該包括：監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章和監(jiān)察規(guī)范性文件等，由于合署辦公，這些規(guī)范性文件呈現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委聯(lián)合作為制定頒布主體的特色。如：《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》屬于監(jiān)察法規(guī)，是指國家監(jiān)委通過人大授權(quán)制定頒布的指導(dǎo)和約束監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范；再比如：《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，筆者認(rèn)為其性質(zhì)應(yīng)屬于監(jiān)察規(guī)范性文件。

其次，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，在形式法治方面較此前有了很大的進(jìn)步，新《條例》基于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的條款，嚴(yán)格地按照相關(guān)的程序制定，充分彰顯出透明性、普適性的特征，令每一名黨員知曉。在具體內(nèi)容上，適用法不溯及既往原則，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了和國家法律在處置職務(wù)違法犯罪問題時(shí)更好地銜接：違背黨紀(jì)的，根據(jù)黨紀(jì)予以處理，不遵守法律的則應(yīng)該依法處理，同時(shí)違背黨紀(jì)和國法的，則需面臨雙重的懲治。

（四）建立全方位反腐敗規(guī)則體系：黨紀(jì)負(fù)責(zé)前端預(yù)防，監(jiān)察法負(fù)責(zé)中端治理，刑法負(fù)責(zé)末端懲治

搭建全面的反腐敗規(guī)則體系，就是在治理腐敗時(shí)要將黨紀(jì)與國法有機(jī)組合，合理安排兩者在法治反腐規(guī)則體系中的位置。

就黨紀(jì)反腐而言，應(yīng)將黨紀(jì)的前端預(yù)防作用在最大程度上體現(xiàn)出來，有效的利用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，盡量降低公職人員的違法犯罪率，將絕大多數(shù)腐敗遏制在萌芽狀態(tài)，有利于反腐權(quán)威性與高效性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)監(jiān)察法及刑法預(yù)防功能之不足。依靠監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行專責(zé)反腐，依據(jù)監(jiān)察法律法規(guī)對(duì)職務(wù)違法行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，施以政務(wù)處分法律責(zé)任；涉及職務(wù)犯罪行為的則由監(jiān)委移送公訴機(jī)關(guān)依照刑事法律法規(guī)追究刑事責(zé)任。

四、“紀(jì)法銜接”更要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同整合執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法兩種職能

一元專責(zé)監(jiān)察體制改革后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，黨的紀(jì)律檢查權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)并稱國家紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，兩種權(quán)力相互依托運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員全方位的立體監(jiān)督。至此，紀(jì)法銜接的要求超脫了規(guī)則制定層面，其核心在于執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法主體彼此協(xié)作，共同展開相關(guān)的工作。

（一）明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工，順利實(shí)現(xiàn)二者對(duì)外身份的轉(zhuǎn)換運(yùn)用[8]

目前，我國黨政合署已形成一般合署型、機(jī)構(gòu)并入型、歸口領(lǐng)導(dǎo)型、職責(zé)劃入型四種合署類型，我國紀(jì)委監(jiān)委的合署辦公屬于一般合署型，就是通常所說的“一套班子”“兩塊牌子”的組織形式。黨的一些職能部門和國家職能機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)），它們之間的工作對(duì)象和工作性質(zhì)往往具有高度關(guān)聯(lián)性，從對(duì)外職能來看，往往也具有極大的重疊性。將二者設(shè)置在一起辦理公務(wù)，機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)從領(lǐng)導(dǎo)到工作人員都是相同的，對(duì)外則是兩塊牌子，合署辦公有助于二者協(xié)調(diào)厘清工作職責(zé)，提升工作效能。

我國紀(jì)委、監(jiān)委這種合署類型特點(diǎn)決定了不能機(jī)械割裂二者來談分工，因?yàn)槎呦狄惶兹笋R。在內(nèi)部職能分工上，應(yīng)將紀(jì)委、監(jiān)委視為一個(gè)整體，關(guān)鍵探討其內(nèi)部職能部門如何相互制約銜接，順暢地開展紀(jì)檢監(jiān)察工作，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督檢查方面：紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)監(jiān)督檢查室，負(fù)責(zé)對(duì)公職人員行使公權(quán)力進(jìn)行日常檢查、定期檢查和專項(xiàng)檢查，促進(jìn)國家各項(xiàng)大政方針的執(zhí)行，同時(shí)將職務(wù)違紀(jì)違法行為扼殺在萌芽階段。二是案件審查調(diào)查方面：所有案件線索匯總到案件監(jiān)督管理部門，然后進(jìn)入監(jiān)督檢查室，通過談話、函詢、初步核實(shí)等方式后，決定立案調(diào)查的職務(wù)違法犯罪案件進(jìn)入審查調(diào)查室。所有違紀(jì)、違法或職務(wù)犯罪案件，經(jīng)調(diào)查取證完畢后進(jìn)入案件審理室，對(duì)案件事實(shí)、法律法規(guī)依據(jù)進(jìn)行審理，形成處置意見，最終報(bào)紀(jì)委監(jiān)委常委會(huì)決議，報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)。在對(duì)外身份運(yùn)用上，有時(shí)二者分別運(yùn)用，在對(duì)黨員作出黨紀(jì)處分時(shí)是紀(jì)委身份；比如對(duì)被調(diào)查對(duì)象涉及職務(wù)犯罪移送檢察院時(shí)是監(jiān)委身份；對(duì)某單位作出監(jiān)察建議時(shí)是紀(jì)委、監(jiān)委雙重身份，對(duì)外聯(lián)合頒布規(guī)范性文件時(shí)是雙重身份。這里的身份轉(zhuǎn)換依據(jù)主要由對(duì)外行使權(quán)力的性質(zhì)是紀(jì)檢權(quán)、監(jiān)察權(quán)還是二者兼有來判斷。

（二）理順紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)能，重構(gòu)紀(jì)法銜接機(jī)制

紀(jì)檢監(jiān)察工作中圍繞紀(jì)檢監(jiān)察三項(xiàng)權(quán)能：監(jiān)督、調(diào)查、處置，實(shí)行“紀(jì)在法前”亦或是“紀(jì)在法后”，各地實(shí)踐模式各不相同。結(jié)合我黨豐富的紀(jì)檢監(jiān)督資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)為提高“紀(jì)法共治”調(diào)查措施的高效性和結(jié)果適用的廣泛性，以及保證黨紀(jì)處分的嚴(yán)肅性，筆者提出如下建議，重構(gòu)紀(jì)法銜接機(jī)制。

1.重構(gòu)監(jiān)督權(quán)能銜接：貫徹“紀(jì)在法前”監(jiān)督模式，把紀(jì)律置于首位

從監(jiān)督范圍角度分析，紀(jì)委監(jiān)督事項(xiàng)范圍更全面。黨紀(jì)監(jiān)督不僅包括對(duì)黨員公職行為監(jiān)督，還包括對(duì)黨的方針政策落實(shí)情況、黨風(fēng)建設(shè)和干部選拔等，都應(yīng)該納入到監(jiān)督內(nèi)容中來。將“紀(jì)在法前”模式落實(shí)到位，可以有效克服監(jiān)察監(jiān)督事項(xiàng)范圍相對(duì)較窄的弊端，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督事項(xiàng)的全覆蓋。

從監(jiān)督方式來看，相較于監(jiān)察監(jiān)督而言，紀(jì)委監(jiān)督方式更系統(tǒng)、靈活、多樣，實(shí)效更加明顯。以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的相關(guān)條款為依據(jù)，我黨搭建起來全方位的監(jiān)督體系，在這一體系中，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其他主體執(zhí)行具體的監(jiān)督任務(wù)，詳細(xì)的安排為：黨委(或黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、工作部門職能監(jiān)督、基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督。

推行“紀(jì)在法前”這一模式，能夠更早的發(fā)現(xiàn)黨員走向歧途的傾向，趁早介入提醒，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督初衷。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年1月至9月，利用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”處理124.9萬人次。在具體應(yīng)用頻率方面，第一、二、三、四種形態(tài)依次是68.4%、23.9%、3.8%、3.9%，通過這樣的監(jiān)督，避免了很多違法案件的發(fā)生。同時(shí)，黨紀(jì)監(jiān)督緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，重點(diǎn)突出。迄今為止暴露的職務(wù)違法犯罪案件中，大部分犯罪主體為領(lǐng)導(dǎo)干部，所以，黨紀(jì)監(jiān)督應(yīng)該將重點(diǎn)放在領(lǐng)導(dǎo)干部上，牢牢地把握“關(guān)鍵少數(shù)”，創(chuàng)造出風(fēng)清政廉的政治環(huán)境。

2.重構(gòu)調(diào)查權(quán)能銜接：實(shí)施“紀(jì)在法后”模式，把監(jiān)察制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成治理效能

行為人同時(shí)存在違紀(jì)、違法行為案件應(yīng)該按照怎樣的程序予以處理，在實(shí)踐中是沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的。就實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行分析可知，現(xiàn)有的辦案方式包括了：黨內(nèi)紀(jì)律檢查和國家機(jī)關(guān)監(jiān)察同步開展；黨內(nèi)紀(jì)律檢查為先；國家機(jī)關(guān)監(jiān)察為先。不同立案程序的邊界模糊，被調(diào)查人在不同的程序中接受重復(fù)調(diào)查等現(xiàn)象較為突出。實(shí)施“紀(jì)在法后”模式，能夠更好地利用監(jiān)察制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升腐敗治理的效能。

當(dāng)行為人同時(shí)存在違紀(jì)和違法行為的，應(yīng)該分別立案，然而監(jiān)察調(diào)查應(yīng)該優(yōu)先于執(zhí)紀(jì)審查，因依照《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查采用刑事犯罪的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或程序，構(gòu)筑“紀(jì)在法后”調(diào)查模式，可促進(jìn)監(jiān)察證據(jù)的優(yōu)化適用。同時(shí)還應(yīng)該考慮監(jiān)察調(diào)查階段的特征，適用非法證據(jù)排除規(guī)則，在這一階段中，被調(diào)查人的基本權(quán)利應(yīng)該得到保障。

除此之外，這種模式從根本上解決了以往重復(fù)調(diào)查的問題，比如紀(jì)委能夠直接根據(jù)前一階段監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果，對(duì)黨員予以黨紀(jì)處分，從而省去了證據(jù)轉(zhuǎn)化或再次調(diào)查的環(huán)節(jié)，這樣的證據(jù)具備了足夠的合法性，實(shí)現(xiàn)了更高的反腐效率，節(jié)省了國家資源。

3.重構(gòu)處置權(quán)能銜接：實(shí)施“紀(jì)在法后”的結(jié)果處置模式，加強(qiáng)黨紀(jì)問責(zé)嚴(yán)肅性

“紀(jì)在法前”的結(jié)果處置模式下，黨紀(jì)處分與司法判決發(fā)生矛盾有時(shí)無法避免，導(dǎo)致紀(jì)律處分的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性遭到破壞，紀(jì)律處分要隨司法判決結(jié)果發(fā)生變化?！凹o(jì)在法后”的處置模式即：對(duì)于涉嫌犯罪的，首先應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)予以調(diào)查和判決，然后紀(jì)檢機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際案情和判決結(jié)果，對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行紀(jì)律處分，從而確保紀(jì)法處置結(jié)果是相符的，避免黨紀(jì)處分的穩(wěn)定性和黨紀(jì)問責(zé)的嚴(yán)肅性受到影響。

為避免“黨員判刑后仍未作黨紀(jì)處理、帶著黨籍蹲監(jiān)獄”等實(shí)踐亂象，關(guān)于黨紀(jì)處分有以下幾點(diǎn)建議：一是一旦發(fā)現(xiàn)黨員有涉嫌職務(wù)違法犯罪的，首先進(jìn)行撤職、留黨察看等處理；二是針對(duì)不起訴或免于起訴，案情并不嚴(yán)重的黨員違法行為，也應(yīng)該按照黨法予以處分，比如撤職等。三是司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該共享檔案，尤其是司法機(jī)關(guān)應(yīng)該將案卷材料和審判內(nèi)容及時(shí)的傳遞給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，限縮二者結(jié)果處置的時(shí)間差。總之，只要黨員有違法犯罪行為，均逃不過黨紀(jì)處分。

“紀(jì)在法后”的處置模式還可以避免“以紀(jì)代法”，以黨紀(jì)處分替代國法處罰，嚴(yán)重違背了法治理念，損害了法治反腐的權(quán)威性。在行為人存在違法犯罪行為時(shí)，禁止以黨紀(jì)處分取代國法處罰，而是要基于其行為的性質(zhì)，進(jìn)行對(duì)等的黨紀(jì)處分、政務(wù)處分，甚至刑事責(zé)任。2020年6月我國《公職人員政務(wù)處分法》的出臺(tái)，也為職務(wù)行為的違法性判斷提供了明確有效的依據(jù)。

總而言之，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代集中高效反腐體系下的“紀(jì)法銜接”，首先要建立形式意義上的“紀(jì)法銜接”：將黨紀(jì)中涉及法律保留事項(xiàng)剝離，交由國家法律予以調(diào)整；同時(shí)，充分利用中國特色反腐實(shí)踐過程中積累的黨紀(jì)資源優(yōu)勢(shì)，使國法不斷借鑒接納黨紀(jì)；在對(duì)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行“立、改、廢”過程中，推進(jìn)黨紀(jì)與國法在制定環(huán)節(jié)上的銜接協(xié)同，構(gòu)建黨紀(jì)負(fù)責(zé)前端預(yù)防，監(jiān)察法負(fù)責(zé)中端治理，刑事法律負(fù)責(zé)末端懲治的立體化反腐規(guī)則體系。實(shí)現(xiàn)新時(shí)代集中高效反腐體系下的“紀(jì)法銜接”，更為重要的是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同整合執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法兩種職能，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的“紀(jì)法銜接”：明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工，順利實(shí)現(xiàn)二者對(duì)外身份的轉(zhuǎn)換運(yùn)用；理順紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)能，重構(gòu)“紀(jì)法銜接”機(jī)制。