劉曉峰，丁思佳

(南京郵電大學(xué) 社會與人口學(xué)院，江蘇 南京 210023)

通過推動治理重心向基層下移，構(gòu)建共建共治共享的治理新格局，是當前社會治理改革的重心。這一改革在城市社區(qū)治理實踐中體現(xiàn)為三種“吸納”：一是主體吸納。即更加多元的治理主體被吸納到社區(qū)治理過程中，并在持續(xù)互動中形成差異化治理模式。如有學(xué)者研究了“一核多元”的治理模式，認為社區(qū)黨委既是城市社區(qū)治理的中軸力量，也是多元治理主體間關(guān)系協(xié)調(diào)和利益平衡的主導(dǎo)者[1]。還有學(xué)者研究了以黨政結(jié)構(gòu)型組織為主、市場契約型組織和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商型組織為輔的“一主兩輔”治理結(jié)構(gòu)[2]。另有學(xué)者借用“差序格局”概念，提出“圈層治理”用以描述社區(qū)治理主體逐層擴散的特點[3-5]。二是資源吸納。治理重心下移意味著人、財、物等資源向基層匯聚。傳統(tǒng)的通過行政層級自上而下的資源調(diào)撥方式已經(jīng)發(fā)生改變[6-7]，體制內(nèi)資源更多地通過“政府購買服務(wù)”方式涌入社區(qū)，并成為吸納社會組織、企業(yè)和個體進行資源投入的誘導(dǎo)性力量。三是機制吸納。主體的多元化、資源的復(fù)雜化，必然要求更加靈活的治理機制。從當前城市社區(qū)治理的實踐發(fā)展來看，黨建引領(lǐng)的政治機制、政府購買的市場機制和“三社聯(lián)動”的社會機制正在形成更加復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)。

在上述背景下，學(xué)術(shù)界需要深刻把握這些變化背后的共同特征并對其內(nèi)在邏輯給予解釋。本文認為，當前我國城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出顯著的“協(xié)商性”特征，即：多元主體在協(xié)商中互動，多種資源通過協(xié)商實現(xiàn)整合，多種機制依靠協(xié)商得以運行?；诖?，本文將在對城市社區(qū)協(xié)商治理經(jīng)典類型進行總結(jié)和比較分析的基礎(chǔ)上，解釋社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯，以期為推進社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供智力支持。

一、城市社區(qū)治理的挑戰(zhàn)

社區(qū)治理是指由基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社會組織、駐區(qū)單位以及社區(qū)居民等多元主體基于公共利益共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動[8]，涵蓋了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生甚至社會救濟等多個方面。當前，社區(qū)治理正從粗放式管理向精細化治理轉(zhuǎn)變[9]，面臨如下三個挑戰(zhàn)：

(一)如何實現(xiàn)公共政策與地方性知識的融合互構(gòu)

地方性知識(Local knowledge)是文化人類學(xué)家吉爾茲在解釋巴厘島居民行為邏輯時提出的概念，意指地方性的“制度慣例”和“思考邏輯”[10]。地方性知識是科學(xué)設(shè)計地方公共政策的重要基礎(chǔ)，黨的十九大提出“推動社會治理重心向基層下移”即顯示了中央對地方治理本體地位和“地方性知識”的尊重。然而，在實踐中一直存在公共政策與“地方性知識”的“斷裂”，從而影響了公共政策的有效執(zhí)行。政策制定的程序性弊端也導(dǎo)致“地方性知識”難以嵌入公共政策，降低了政策的適用性。因此，“推動社會治理重心向基層下移”的關(guān)鍵在于如何通過機制創(chuàng)新，實現(xiàn)公共政策與地方性知識的融合互構(gòu)[11]。

(二)如何構(gòu)建社區(qū)治理共同體

治理主體多元化是當前基層治理的基本趨勢，但治理主體在利益訴求、權(quán)責分工等方面的差異，使得主體間經(jīng)常出現(xiàn)“扯皮”“推諉”等現(xiàn)象。構(gòu)建國家治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化要求社區(qū)多元治理主體努力構(gòu)建社區(qū)治理共同體。社區(qū)治理共同體是“社會治理共同體”的一個從屬概念。郁建興認為，社會治理共同體是政府、社會組織、公眾等基于互動協(xié)商、權(quán)責對等的原則，圍繞解決社會問題、回應(yīng)治理需求的共同目標，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的群體[12]。治理共同體是基于分工與協(xié)作達成的有機整合[13]?；谶@一概念，可以從三個維度理解社區(qū)治理共同體的內(nèi)涵：一是將維護社區(qū)居民根本利益作為共同的治理價值追求；二是將社區(qū)視為共同生存并相互信任的公共空間；三是將權(quán)責對等的分工協(xié)作作為治理關(guān)系的基礎(chǔ)。如何構(gòu)建社區(qū)治理共同體將成為社區(qū)治理現(xiàn)代化需要破解的重要議題。

(三)如何提升社區(qū)治理效能

與“效率”不同，“效能”更加強調(diào)選擇適當?shù)哪繕瞬⒓右詫崿F(xiàn)[14]。治理效能可以理解為治理目標選擇的適當性及其實現(xiàn)程度。城市社區(qū)治理效能是治理主體能力發(fā)揮的程度與其行為所產(chǎn)生結(jié)果的綜合體現(xiàn)，最終目標是讓居民擁有良好的生活品質(zhì)，提升居民對社區(qū)的認同感與歸屬感。我國城市社區(qū)中仍然存在治理體制銜接不暢、行政界限不清、各主體間分工不明等問題，實際治理效能并不理想。社區(qū)如何有效承接輸入性資源，實現(xiàn)資源的有效配置與高效運行，最終實現(xiàn)治理效能最大化，是目前城市社區(qū)治理面臨的第三大挑戰(zhàn)。

二、城市社區(qū)協(xié)商治理的典型形態(tài)與演進趨勢

協(xié)商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式，具有獨特優(yōu)勢。長期以來，中央鼓勵和支持在基層開展形式多樣的協(xié)商民主探索。城市社區(qū)協(xié)商治理是協(xié)商民主的主要實踐方式，是指在城市社區(qū)場域中，多元治理主體基于理性協(xié)商的原則，就涉及多方利益的公共事務(wù)達成一致意見的民主治理形式[15]。

(一)當前我國城市社區(qū)協(xié)商治理的典型形態(tài)

1.黨領(lǐng)群治型社區(qū)協(xié)商

黨領(lǐng)群治型社區(qū)協(xié)商是以社區(qū)黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心，通過對資源整合、組織動員等發(fā)揮方向性和全局性的引領(lǐng)作用，形成黨群共同參與、共同協(xié)商、共同治理的一種協(xié)商形態(tài)[16]。社區(qū)黨組織作為開展協(xié)商治理工作的主導(dǎo)者，始終代表著最廣大人民的根本利益，是協(xié)商民主在基層社區(qū)得以貫徹的組織保證，也是黨和政府與社區(qū)居民之間溝通交流的重要橋梁。當前，黨建工作已經(jīng)成為社區(qū)治理的重要抓手，黨員群體作為參與社區(qū)民主協(xié)商的精英力量，在引領(lǐng)廣大居民積極參與社區(qū)治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。黨領(lǐng)群治型社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵是厘清基層黨組織與社區(qū)組織之間的權(quán)責關(guān)系。廣東清遠市清城區(qū)“居站分設(shè)、黨政分開、政社分離”的新組織架構(gòu)，實現(xiàn)了黨務(wù)、政務(wù)、社務(wù)、事務(wù)、監(jiān)務(wù)五務(wù)分開[17]。除此之外，遼寧沈陽沈河區(qū)的“1+X”大黨委工作制度、河南焦作解放區(qū)的“334”樓院協(xié)商治理等探索也極具代表性[18]。

2.政社互動型社區(qū)協(xié)商

政社互動型社區(qū)協(xié)商是政府主動與社區(qū)自治組織、社會組織乃至社區(qū)居民展開協(xié)商對話[19]，是國家權(quán)力嵌入社區(qū)治理的重要體現(xiàn)。其最直接的方式是社區(qū)自治組織定期開展座談會，傾聽群眾呼聲，了解群眾意見，梳理匯總后再由政府根據(jù)實際情況制定政策，通過向社會組織購買服務(wù)，實現(xiàn)政府行政職能與社會自治功能的有效互補、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量的良性互動。江蘇省太倉市率先開展了關(guān)于“政社互動”的實踐探索[18]，開創(chuàng)了政府善治、社會共治、群眾自治的社區(qū)治理新模式，形成了政府管理、社會調(diào)節(jié)與居民自治良性互動的社會治理新格局。在政府與社會的良性互動中實現(xiàn)了行政權(quán)力進一步加強自我約束、基層自治組織權(quán)力逐步歸位、居民自治能力不斷提升的社會治理目標。

3.多元共治型社區(qū)協(xié)商

多元共治型社區(qū)協(xié)商強調(diào)發(fā)揮社區(qū)多元治理主體的主體性，主張互嵌分工、相互合作、有效整合資源，以達成社區(qū)善治。多元主體的互嵌協(xié)商主要是在社區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，由居委會主導(dǎo)，通過聯(lián)合業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)居民、社會組織以及駐區(qū)單位建立起合作關(guān)系，整合社區(qū)資源，形成共駐共建、優(yōu)勢互補、資源共享的工作格局，從而在不同層次上展開制度化協(xié)商行動，聯(lián)席會議是該治理形態(tài)常見的形式。江蘇省鹽城市亭湖區(qū)橋東社區(qū)、貴州省貴陽市云巖區(qū)三橋社區(qū)等地探索建立的“輪值主席制”值得關(guān)注[20]?！拜喼抵飨啤笔怯缮鐓^(qū)黨委牽頭建成的共駐共建組織體系，輪值主席主要由社區(qū)內(nèi)各單位的黨組織負責人輪流擔任，以定期舉行聯(lián)席會議的形式，讓各單位能更好地參與到社區(qū)治理中，同時也能高效整合各單位資源，結(jié)合群眾實際解決問題，實現(xiàn)社區(qū)、居民和駐區(qū)單位的三贏。

4.居民議事型社區(qū)協(xié)商

早在社區(qū)制建立之前，我國基層就形成了街坊鄰里通過直接協(xié)商或請中間人調(diào)停等方式解決矛盾的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)后來逐漸演變成為當前社區(qū)協(xié)商治理的一種典型形態(tài)——“居民議事型社區(qū)協(xié)商”[21]。社區(qū)工作者圍繞社區(qū)重大公共事務(wù)，以及居民反映的突出問題等先整理形成議題，然后通過議事會、懇談會等形式，在居民共同參與、廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上進行決策。通過居民的廣泛參與和對話交流來最大程度地消散民怨、聚攏民心，從而使各方利益達到平衡，最終提高社區(qū)治理效能。上海市靜安寺街道發(fā)起的“居委會社區(qū)建設(shè)議事會”是國內(nèi)城市社區(qū)中最早創(chuàng)設(shè)的社區(qū)議事機構(gòu)。經(jīng)過十余年的發(fā)展和完善，各地社區(qū)涌現(xiàn)出各種居民議事協(xié)商的新形式，如江蘇南京的“議事園”制度，江西南昌紅谷灘新區(qū)的“民情理事會”協(xié)商治理平臺等。

(二)城市社區(qū)協(xié)商治理的演進趨勢

1. 以黨建引領(lǐng)推進主體整合

2019年中共中央發(fā)布《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出構(gòu)建“區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享”的城市基層黨建工作新格局。此后，各地社區(qū)黨建引領(lǐng)工作蓬勃開展，一些社區(qū)初步形成了以社區(qū)黨組織為核心，以黨內(nèi)協(xié)商帶動社區(qū)協(xié)商的新治理格局?；鶎狱h建與社區(qū)建設(shè)的有機結(jié)合，不僅是中國政治建設(shè)和政治發(fā)展的新生長點[22]，而且直接關(guān)系到社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。黨的領(lǐng)導(dǎo)在平臺搭建、資源整合、價值引領(lǐng)方面發(fā)揮了重大作用[23]。社區(qū)黨組織則借助自身的政治和組織優(yōu)勢，統(tǒng)籌基層政府、居委會、社會組織、居民等多個治理主體，整合各主體的優(yōu)勢與資源，構(gòu)建起優(yōu)勢互補、資源共享的“多元協(xié)同”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，同時還通過設(shè)置網(wǎng)格化、網(wǎng)點化的黨員示范崗，將黨員干部嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)黨組織對社區(qū)治理的全面引領(lǐng)[24]。

2.以人民為中心激活機制創(chuàng)新

堅持人民主體地位，是新時代中國特色社會主義思想的核心內(nèi)容，也是構(gòu)建新型社會治理體系的根本遵循。一方面，城市社區(qū)通過召開居民議事會、民主評議會等方式暢通群眾意見表達通道，聆聽居民訴求，有目的地提供社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的雙向溝通[25]。另一方面，社區(qū)通過不斷優(yōu)化協(xié)商制度，定期邀請專業(yè)人士對社區(qū)工作人員和居民議事代表進行培訓(xùn)，切實提升群眾的自治能力。將人民群眾引入公共權(quán)力的政策設(shè)計和監(jiān)督機制，不僅降低了公共權(quán)力的異化風險，也促進了公共決策程序和內(nèi)容的合法性與正當性。

3.以新技術(shù)嵌入提升治理效能

以互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)為支撐，社區(qū)網(wǎng)格群、樓棟互助群的創(chuàng)建使社區(qū)工作者可以與居民實現(xiàn)即時溝通，既有利于解決居民生活中的“急難愁盼”問題，也增強了居民對社區(qū)的信賴感和歸屬感，激發(fā)了民眾參與社區(qū)協(xié)商的熱情。同時，大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的應(yīng)用，能夠幫助社區(qū)厘清治理事項，制定治理主體責任清單，避免治理主體越位、缺位、錯位等問題，推動社區(qū)協(xié)商治理從粗放轉(zhuǎn)向精準[26]。技術(shù)治理需要科學(xué)技術(shù)與社會技術(shù)有機結(jié)合。社會技術(shù)嵌入社區(qū)治理，通過組織化運作、民主化審議、項目化驅(qū)動和專業(yè)化推動[27]，可以有效應(yīng)對“誰來組織、如何組織、誰來參與、協(xié)商什么以及如何落實協(xié)商結(jié)果”等難題，從而有效提高社區(qū)治理效能。

三、城市社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯

盡管城市社區(qū)協(xié)商治理正處在積極探索階段，但在某些層面已經(jīng)展現(xiàn)出共性邏輯。

(一)雙向互嵌的權(quán)力結(jié)構(gòu)

社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的重要紐帶。城市社區(qū)協(xié)商治理的“雙向互嵌”包含自上而下的國家嵌入和自下而上的地方嵌入[28]。

自上而下的國家嵌入首先體現(xiàn)為中央的“頂層設(shè)計”。中央通過制定一系列政策構(gòu)建起了基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)框架，完善了社區(qū)協(xié)商民主的基本制度環(huán)境。如2015年1月出臺的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對新形勢下如何開展基層協(xié)商做出了全面部署；同年7月印發(fā)的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》則對推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化等提供了指導(dǎo)。中央以“行政發(fā)包”方式將治理權(quán)力和治理任務(wù)逐級下沉至基層政府，基層政府再通過行政指導(dǎo)、購買服務(wù)和制度再設(shè)計等手段將資源和國家意志傳遞給社區(qū)，社區(qū)內(nèi)的各治理主體以協(xié)商方式分工合作、整合資源，最終實現(xiàn)社區(qū)善治。

自下而上的地方嵌入主要體現(xiàn)在地方的實踐探索對國家政策的影響上。近年來，各地立足自身實際，努力探索符合地方特色和需要的社區(qū)協(xié)商治理機制，展現(xiàn)出豐富的創(chuàng)造力?！叭缏?lián)動”就是基層社區(qū)治理創(chuàng)新的代表性成果。該做法將社區(qū)、社工和社會組織三者有機結(jié)合，后經(jīng)學(xué)者研究總結(jié)進而受到國家重視。在“三社聯(lián)動”被廣泛推行之后，各地社區(qū)融入“地方性知識”，不斷進行再創(chuàng)造。比如山東省濟南市市中區(qū)從體制機制、服務(wù)平臺、人才隊伍等方面入手，探索建立以社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才、社區(qū)志愿者為主的“四社聯(lián)動”治理機制。正是地方的多輪次探索，為我國城市社區(qū)治理的發(fā)展注入了活力。

(二)雙重勢能的制度供給

地方協(xié)商民主制度是“政治勢能”與“民意勢能”雙重勢能共同作用的結(jié)果。作為中國社會治理的獨特政治邏輯，“政治勢能”的核心內(nèi)涵可以理解為：借助“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”所產(chǎn)生的凝聚力，營造出推動政策執(zhí)行的政治氛圍，同時利用黨政聯(lián)合發(fā)文等手段，將公共政策上升為黨的政治議題，提升公共政策的政治位階，從而調(diào)動相關(guān)人員的執(zhí)行力，推動政策執(zhí)行[29]。在社區(qū)協(xié)商治理中，基層黨組織借助“以人民為中心”“權(quán)力中心下移”“基層民主”等政治價值導(dǎo)向，為凝聚多元主體力量、形成聚合權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了“第一推動力”，也即“政治勢能”。而健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“民主商議、一事一議”協(xié)商機制，為社區(qū)基層黨組織積蓄政治勢能提供了重要支持。

“民意勢能”是自下而上的推動力。改革開放以來，隨著人民物質(zhì)生活水平和個人文化素質(zhì)的不斷提高，其自主觀念和政治自覺也在不斷增強。由于現(xiàn)代城市社區(qū)缺少公共生活和交往互動，“陌生人社會”致使社區(qū)矛盾頻發(fā)。因此，協(xié)商逐漸成為解決問題的重要方式。對話協(xié)商的根本價值在于促使利益主體達成共識，即在群體的利益博弈中找到一個平衡點。而民主協(xié)商機制能夠明確各主體的責任與義務(wù)，破解“奧爾森困境”[30]，避免“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。至此，一股從下至上、不可忽視的民意勢能得以形成，并推動政府制定和完善相關(guān)政策。

(三)多元互補的資源流動

社區(qū)治理主體的多元化不僅意味著治理分工的漸趨精細化，也意味著治理資源配置權(quán)將更加分散。與全能型政府下的基層治理不同，在大政府背景下治理資源配置權(quán)將被基層黨組織、居委會、業(yè)委會及居民，以及社會組織、駐區(qū)單位等多主體共同掌握。從這個角度看，當前的社區(qū)治理在本質(zhì)上是一個權(quán)力博弈的過程，理想的結(jié)果是通過協(xié)商對話實現(xiàn)差異化資源的互補?；鶎狱h組織和政府組織要發(fā)揮聯(lián)系服務(wù)群眾的橋梁紐帶作用；居民的“自治”資源則體現(xiàn)在自我管理、自我監(jiān)督、自我教育等方面；社會組織、駐區(qū)單位等主體則要積極提供技術(shù)支撐，信息、專業(yè)知識等資源，最終實現(xiàn)不同主體間的融合互通、合作共贏，形成社區(qū)治理新格局。

四、結(jié)語

城市社區(qū)協(xié)商民主的核心是重塑國家對社會的嵌入方式，通過多元主體更直接和更便捷參與基層治理的方式，拉長“民主鏈條”，成為實現(xiàn)“全過程民主”的重要組成部分。由此，社會信任、共享價值、共建機制得以重建，社會資本得以積蓄，并為構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

當前，中國社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，主體、資源、機制、技術(shù)等多個層面正在持續(xù)轉(zhuǎn)型升級。但是，地區(qū)間城市社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展程度并不平衡，即使是在發(fā)展較好的一線城市，也存在較大的社區(qū)差異。從宏觀層面看，城市社區(qū)協(xié)商民主需要適應(yīng)宏觀制度環(huán)境，確保在構(gòu)建社區(qū)治理共同體的同時，不偏離中國特色社會主義民主政治制度的價值規(guī)范。從微觀層面看，應(yīng)建立適應(yīng)不同社區(qū)治理需要的協(xié)商治理行動框架。此外，在治理信息共享、溝通交流、過程監(jiān)督等方面需要盡快解決理念沖突、信息孤島和制度梗阻等問題。

首先，政府應(yīng)當積極轉(zhuǎn)變治理觀念，要意識到社區(qū)協(xié)商治理方式是多樣的、開放的，沒有放之四海皆準的標準。對于社區(qū)而言，協(xié)商治理的目標應(yīng)當切實可行，協(xié)商的直接目的是解決問題。其次，街道和社區(qū)黨組織應(yīng)當承擔協(xié)商治理“制度供給”的責任，通過討論會、座談會等方式科學(xué)設(shè)計協(xié)商機制，并主動監(jiān)督協(xié)商機制的運行，及時修正問題。最后，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，推進社區(qū)治理主體的信息共享和互動平臺建設(shè)，創(chuàng)新主體間互動方式，調(diào)動多元主體參與社區(qū)治理的積極性。

盡管有關(guān)基層協(xié)商民主的研究已經(jīng)相當豐富，但本文仍然希望對當前社區(qū)協(xié)商治理的一些新趨勢和內(nèi)在邏輯做一個整體性分析，借此呼吁更多學(xué)者從新的視角和更深層面介入這一研究議題。如“黨建引領(lǐng)”將對當前的社區(qū)協(xié)商治理結(jié)構(gòu)帶來何種影響，新技術(shù)如何賦能社區(qū)協(xié)商治理，高校智力資源如何有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能等問題有待后續(xù)研究。對這些問題的回答需要在經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上，將民主政治、社區(qū)組織、新技術(shù)應(yīng)用等多個領(lǐng)域結(jié)合起來，以此為豐富中國特色社會主義民主政治理論體系提供新的理論視角。