丁英順 趙 明

2021 年4 月1 日，日本開始實施新修訂的《高齡者雇傭安定法》，該法律規(guī)定：“企業(yè)有義務努力達成雇傭員工到70 歲的目標，而且也應該采取相應的措施安排員工轉(zhuǎn)到合適的崗位上，如果企業(yè)能夠雇傭有意愿工作到70 歲的員工，政府將會給予鼓勵和補貼支援?！盵1]這是繼1994 年60 歲退休義務化、2012 年65 歲退休義務化之后，該法律又一次提出的新退休年齡。而在2021 年3 月12日，我國公布的《“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》也明確提出了將按照“小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧”等原則，逐步延遲法定退休年齡的內(nèi)容。[2]在不到一個月內(nèi)，世界第二、三兩大經(jīng)濟體同時也是兩個亞洲國家的政府政策中均提及延遲退休，這足以說明延遲退休政策的重要性。作為世界上較早開始制定延遲退休政策的國家之一，日本的延遲退休政策從開始實施至今已有30多年的歷史，其延遲退休政策不僅有分階段等國際通行的調(diào)整方法，同時還兼具本土化特點。本文在闡述日本人口老齡化態(tài)勢的基礎(chǔ)上，分析其退休政策體系的演變歷程、特點及政府采取的政策措施。

一、日本延遲退休的緣由

20 世紀70 年代以后，隨著西方各主要經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速減緩和老齡化程度的不斷加深，福利國家的社會保障制度普遍出現(xiàn)了危機，其中養(yǎng)老金的可持續(xù)性問題尤為突出。在這樣的現(xiàn)實背景下，包括日本在內(nèi)的大多數(shù)西方發(fā)達國家，先后在二十世紀八九十年代和二十一世紀第一個十年前后分階段延遲本國的退休年齡。如果從1889 年德國最先開始設立70 歲為退休年齡的制度開始算起，世界各國的退休年齡變化大體形成了一個從高緩慢降低，再從低緩慢提高的“全球湯勺型退休年齡曲線”模式。[3]在從低緩慢提高的后半程中，世界范圍內(nèi)已經(jīng)進行了兩次延遲退休政策的制定，但是在不同的社會環(huán)境、經(jīng)濟體制、政治制度以及政策體系等因素的影響下，各國雖然都兼具分階段實施、彈性機制等共性特征，但是也各具特色。日本作為亞洲第一個發(fā)達國家，其社會保障制度的起步雖晚于歐美，但是在經(jīng)濟飛速發(fā)展的推動下，社會保障制度發(fā)展也十分迅速，并在20 世紀60 年代就已經(jīng)形成了“全民皆年金·全民皆保險”的基本保障體系。然而，進入70 年代后，日本的人口、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域問題逐漸顯現(xiàn)，社會保障制度尤其是養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性問題日益突出，政府的財政負擔也在不斷加重，由此，日本政府開始了延遲退休政策的調(diào)整。

（一）“一增二減”的人口結(jié)構(gòu)變化成為延遲退休政策改革的重要推動力

根據(jù)人口學的劃分，人口年齡結(jié)構(gòu)類型可分為“年輕型、成年型和老年型”三種，其中不同的年齡類型往往對應著不同的社會發(fā)展階段。二戰(zhàn)后，日本處于相對穩(wěn)定的恢復和發(fā)展時期，人口保持著增長狀態(tài)，因而在很長的一段時間內(nèi)都屬于年輕型和成年型。隨著科技進步和醫(yī)療條件的改善，日本人的平均壽命不斷延長，頂部老齡化①頂部老齡化：老年人口的長壽化以及老年人口的增多導致的人口年齡結(jié)構(gòu)的老化被人口學稱之為頂部老齡化。問題開始日益凸顯，1970 年日本老年人口突破7%，開始步入老齡化社會，人口結(jié)構(gòu)也向老年型轉(zhuǎn)變，并不斷向高齡化階段發(fā)展。通過圖1 的數(shù)據(jù)可以清楚地看到，近年來，日本的人口老齡化問題越來越嚴重，而且與0～19 歲人口之間的人數(shù)差距在不斷擴大。根據(jù)總務省公布的最新人口推測數(shù)據(jù)來看，截止到2021 年5 月，日本總?cè)丝跀?shù)為1.23155 億，其中65歲及以上人口為3605.3 萬人，75 歲及以上高齡人口為1865.8 萬人，人口老齡化率達到了29.27%，高齡人口占老齡人口的51.75%，[4]過半數(shù)以上。另外，從老年贍養(yǎng)率來看，根據(jù)日本國立社會保障和人口問題研究所公布的數(shù)據(jù)顯示，2020 年的老年贍養(yǎng)率是1.89，[5]這意味著不到2 位20～64 歲的勞動年齡人口就需要贍養(yǎng)一位老年人，而這一數(shù)據(jù)在1960年時還是每10 位勞動者贍養(yǎng)1 位老年人，由此可以看出，日本社會的養(yǎng)老壓力之大。

圖1 日本人口長期演進推算

同時，底部老齡化②底部老齡化：人口結(jié)構(gòu)因為出生人口減少帶來的人口結(jié)構(gòu)的相對老化，被人口學稱之為底部老齡化。問題也不容忽視。由圖1可以看出，日本的0～19 歲人口數(shù)在20 世紀80 年代末開始就一直處于減少的態(tài)勢，如果從總和生育率的視角來看，自1989 年出現(xiàn)震驚日本全國的“1.57 沖擊”之后，盡管采取了《少子化社會對策大綱》、新舊“天使計劃”等緩解少子化問題的措施，但是總和生育率仍不斷下滑，在2005 年時曾創(chuàng)下1.26 的最低紀錄。此后雖然有所回升，但從日本官方公布的數(shù)據(jù)來看，總和生育率一直處于下降狀態(tài)，在2019 年為1.36，2020 年為1.34，加之目前日本新冠肺炎疫情防控不力，2021 年可能還會更低。同未成年人口減少狀況一樣，日本勞動年齡人口數(shù)也在逐漸萎縮，圖1 顯示了日本勞動年齡人口從1990 年的7590 萬人減少到2019 年的6925 萬人，近30 年間勞動力人口減少了665 萬人，而預計到2040 年將進一步下降到5543 萬人，屆時，老年人加未成年人的數(shù)量將達到5550 萬人，超過勞動年齡人口總數(shù)，由此換算出的總撫養(yǎng)比僅為1，這意味著每1 位勞動年齡人口將撫養(yǎng)1 位非勞動年齡人口。在老年人口增加、勞動年齡人口數(shù)量減少、未成年人口數(shù)減少的“一增二減”人口結(jié)構(gòu)模式影響下，日本勞動力短缺問題、年輕人繳納養(yǎng)老金不足等問題都會更加嚴重，因此推進延遲退休就成為緩解這些問題的重要方式之一。

（二）養(yǎng)老金財政壓力的不斷增大增強了日本延遲退休政策改革的必然性

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟快速增長，1950 年到1973 年之間，日本的年均GDP 增速達9.29%，遠高于美國的3.93%、德國的5.68%、法國的5.05%，[6]經(jīng)濟良好的運行給日本社會保障事業(yè)發(fā)展提供了豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，日本政府在這期間對社會保障方面的投入開始逐漸增加。從圖2 可以看出，社保費用從1950 年的0.1 萬億日元增加到1970 年的3.5 萬億日元。隨著石油危機的暴發(fā)，日本經(jīng)濟開始轉(zhuǎn)向中低速發(fā)展，GDP 增速也從年均9.29%下降到了2.97%（1973 年到1998 年間），[7]而且居民人均GDP 的增長率也從1950 年到1973 年間的8.05%下降到1973 年到1998 年間的年均2.34%，[8]但是社會保障的支出并沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展的減速而降低。通過圖2 可以看出，日本社會保障支出仍在快速增加，從1970 年占GDP 的5.77%增加到了2000 年的20.31%，金額也從3.5 萬億日元增加到了78.4 萬億日元，其中僅養(yǎng)老金的支出額就從0.9 萬億日元增加到41.2 萬億日元，占2000 年全部社會保障支出的52.6%。如此快速增加的社保資金支出和低速增長的經(jīng)濟之間的矛盾使得制度的可持續(xù)性受到了很大的挑戰(zhàn)。泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本陷入了“失去的二十年”，GDP 不僅沒有快速增長，在個別年份還出現(xiàn)了負增長，而社會保障支出仍然在繼續(xù)增多，這給國家財政帶來了不小的壓力。

圖2 日本社會保障費用的變化

另外，從養(yǎng)老金的財源角度來看，日本國民養(yǎng)老金的繳納人數(shù)不斷減少、年輕人繳費不積極以及整體繳費的增長率緩慢等問題也都給養(yǎng)老金的財政帶來了一定壓力。作為全民皆享有的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其繳費群體可以分為三類，第一類被保險人為自營業(yè)者，第二類被保險人為職工、公務員等在職人員，第三類被保險人為第二類被撫養(yǎng)的配偶。根據(jù)日本官方公布的國民養(yǎng)老金的繳費人數(shù)來看，從2015 年開始，繳納的人數(shù)在逐年減少，盡管參保率在上漲，但是增長幅度卻十分緩慢，而且年輕人的繳費熱情并不高，尤其是25～29 歲的年輕群體的繳費率在各年齡層中一直處于最低狀態(tài)，在2019 年時的參保率僅有57.09%，與當年繳費率最高的55～59歲群體的77.66%比，相差20%左右，[9]可見年輕人對養(yǎng)老金的不安依然存在。在這樣的現(xiàn)實狀況下，延遲退休政策的實施無疑會在一定程度上緩解緊張的養(yǎng)老金財政狀況。

（三）日本延遲退休政策調(diào)整是養(yǎng)老金制度改革的重要組成部分

養(yǎng)老金制度如果從財務模式劃分，可以分為現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累三種類型，而日本的養(yǎng)老保險制度屬于“下一代人養(yǎng)上一代人”的現(xiàn)收現(xiàn)付制。在二戰(zhàn)后到石油危機以前，這種模式能夠有效保障養(yǎng)老金制度的實施，在石油危機之后，由于通貨膨脹等因素，盡管日本先后通過提高國民養(yǎng)老金和厚生養(yǎng)老金的給付水平、導入與物價消費指數(shù)掛鉤的浮動養(yǎng)老金制等方式增強養(yǎng)老金的作用，但這并未從根本上解決養(yǎng)老金的財政問題，而且伴隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老金的收支更加難以平衡。此后，為促進養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展，日本政府推動了養(yǎng)老金制度的系統(tǒng)化改革。一方面在結(jié)構(gòu)上，推進養(yǎng)老金從針對不同人群設立不同的養(yǎng)老金體系的分立型到統(tǒng)合各類型養(yǎng)老金形成多層次、多支柱方面轉(zhuǎn)變。為此，日本政府在1985 年設立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在2001 年和2004 年分別建立了個人型定額供款養(yǎng)老金計劃（iDeCo）和日本個人儲蓄賬戶計劃（NISA）以增加第三支柱的選擇，在2015 年通過對養(yǎng)老金法的進一步修改，合并了厚生養(yǎng)老金和共濟養(yǎng)老金，通過這些改革，形成了以國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為第零支柱，以厚生養(yǎng)老金為第一支柱，以iDeCo和NISA 為第三支柱的多層次多支柱養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)。

另一方面，通過對養(yǎng)老金進行內(nèi)容上的擴展和對保費率、替代率、制度贍養(yǎng)率等參數(shù)進行調(diào)整，以促進養(yǎng)老金的可持續(xù)性發(fā)展。在擴展方面，首先在1985 年的《國民養(yǎng)老金法》修改中增加了專業(yè)主婦的養(yǎng)老金權(quán)，確立了女性參與養(yǎng)老金的權(quán)利，女性擁有了自己的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；[10]其次，1989 年《國民養(yǎng)老金法》改革要求20 歲以上學生要強制加入；最后，在2012 年的養(yǎng)老金功能強化相關(guān)法案中擴大短期勞動者的參與，在2016 年10 月1 日開始，進一步擴大厚生養(yǎng)老金和健康保險的范圍。原來每周工作30 個小時以上的勞動者才能加入這兩項保險，修改后，員工人數(shù)在501 人以上的企業(yè)中，每周工作20 個小時以上的非正式員工也能加入厚生養(yǎng)老金和健康保險，[11]此后的養(yǎng)老金改革中也在不斷對短期勞動者等群體的養(yǎng)老金擴展問題進行調(diào)整。這樣，實際加入養(yǎng)老金的人數(shù)就在不斷地擴大。在參數(shù)改革方面，以漸進式的路線安排推進保費率和替代率的改革，并最終將二者分別固定在一定的范圍內(nèi)。推進上述改革之后，作為系統(tǒng)化推動養(yǎng)老金制度改革中的重要一環(huán)，對制度贍養(yǎng)率進行間接性調(diào)節(jié)的延遲退休改革自然就成為政府改革的重要方向。

二、日本延遲退休政策的歷史演進

在上述各種因素的不斷影響之下，日本進行了以修改《高齡者雇傭安定法》為主要內(nèi)容，以其他養(yǎng)老金制度調(diào)整為有效銜接的改革措施，有計劃地推進延遲退休政策落實。如果結(jié)合國際上的兩次改革經(jīng)驗和日本自身實施的延遲退休的年齡設定來看，大體可以劃分為60 歲、65 歲和70 歲三個改革時段。

（一）1971—1998 年的第一次改革期

從1887 年日本海軍火藥制造所首次采取55 歲作為退休年齡的設定開始到二戰(zhàn)后的一段時間內(nèi)，日本的退休年齡始終維持在這一較低的水平。隨著20 世紀60 年代初期“國民收入倍增計劃”的實施，日本經(jīng)濟實現(xiàn)了騰飛，勞動年齡人口的就業(yè)得到了比較好的保障，但是對于55 歲以后的老年人來說，再就業(yè)形勢仍然十分嚴峻，根據(jù)當時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，老年人的有效求人倍率①有效求人倍率是指勞動力市場需求人數(shù)與求職人數(shù)之比，數(shù)值的大小代表勞動力市場中每個崗位需求和它所對應的求職人數(shù)的不同，數(shù)字越大表示勞動力越不足，反之，數(shù)值越小表示崗位需求越小。只有0.2，不到當時年輕人的六分之一。[12]為了保護這一群體的利益，日本政府在1971 年實施了《中老年等群體雇傭促進特別措施法》，并在1973 年閣僚會議時明確了推進延遲退休到60 歲的目標，對實施延遲退休的企業(yè)進行獎勵。1978 年日本勞動省頒布了《新雇傭?qū)Σ叽缶V》，實施“中老年人雇傭開發(fā)補助金制度”，用以推進中老年人的就業(yè)。20 世紀80 年代以后，在平均壽命不斷提高、經(jīng)濟發(fā)展增速減緩以及社保財政危機等因素的影響下，日本政府在1986 年對《中老年等群體雇傭促進特別措施法》進行修改，并更名為《高齡者雇傭安定法》（以下簡稱《安定法》），開始規(guī)定企業(yè)需要努力實現(xiàn)雇傭到60 歲的義務。進入平成年代后，日本老齡化程度進一步提升，在1990 年的《安定法》法案修改中提出“對60歲退休后仍有意愿工作的員工，企業(yè)要繼續(xù)進行雇傭的努力義務化要求”。1994 年日本進行的公共養(yǎng)老金制度改革決定，“從1995 年到2007 年期間，用12 年時間將男性員工的厚生養(yǎng)老金定額部分的發(fā)放年齡從60 歲提高到65 歲，女性推遲5 年進行”等。為了與退休年齡提高形成有效地銜接，日本政府同年還進行了《安定法》的修改，明確規(guī)定了企業(yè)有雇傭員工到60 歲退休的義務，并從1998 年開始正式實施?？梢哉f，以1994年《安定法》的修改為標志，日本第一次的法定延遲退休政策得以確立。

（二）1999—2019 年的第二次改革期

進入21 世紀后，日本的人口老齡化進一步加劇，在二戰(zhàn)后出生的“團塊世代”也即將步入現(xiàn)行制度規(guī)定的退休期，而且在2007 年時，厚生養(yǎng)老金定額部分的調(diào)整也在這一階段內(nèi)逐步完成。為了應對不斷深化的老齡化問題，緩解養(yǎng)老金壓力，確保厚生養(yǎng)老金整體一致，日本進行了提高厚生養(yǎng)老金報酬比例的年齡，推進彈性退休制度，改革保費率、替代率和制度贍養(yǎng)率參數(shù)等系統(tǒng)化延遲退休改革。

在調(diào)整養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡方面，日本政府在2000年的厚生養(yǎng)老金改革相關(guān)法案中對厚生養(yǎng)老金的報酬比例部分進行了調(diào)整，規(guī)定“男性從2013 年到2025 年之間，將領(lǐng)取厚生養(yǎng)老金報酬比例的年齡從60 歲逐漸提高到65 歲，女性推遲5 年進行”。在彈性退休制度方面，日本制定了靈活的提前和推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的辦法，如果勞動者在60～64 歲之間退休，每提前1 個月退休，其領(lǐng)取的養(yǎng)老金在法定養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上減少0.5%，如果在65 歲以后退休，每推遲1 個月，則可以多領(lǐng)法定養(yǎng)老金的0.7%。在參數(shù)改革方面，在現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下，養(yǎng)老金的保費率（C）取決于養(yǎng)老金社會平均工資替代率（B）和制度贍養(yǎng)率(D)，并與他們同向變化，其平衡式為C=B×D。[13]在2004 年的養(yǎng)老金改革相關(guān)法案中，日本政府分別對養(yǎng)老金保費率和替代率進行了細致化和明確化的改革。其中，保費率主要通過分別對國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和厚生養(yǎng)老金進行了定額和定率的改革，即“到2017 年時國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高并定額在16900 日元，厚生養(yǎng)老金的保費率將增加到18.3%，并一直固定在這一標準”，養(yǎng)老金的替代率則逐步向下調(diào)整，在2030 年時下調(diào)至50.2%。[14]而制度贍養(yǎng)率作為人口老齡化背景下自然產(chǎn)生的問題，無法通過直接改變制度贍養(yǎng)率指數(shù)的方式進行調(diào)整，但為了維持養(yǎng)老金各參數(shù)間的平衡，通過延遲退休來縮小贍養(yǎng)群體數(shù)量的間接式改革也就成了重要辦法，在這方面，日本先后做了如下的舉措。

在2000 年的《安定法》修改中，提出了企業(yè)有義務努力實現(xiàn)雇傭員工到65 歲，并且提出了雇傭確保措施的努力義務化，這不僅是對1990 年和1994 年時《安定法》修改內(nèi)容的進一步發(fā)展，更是為下一步強制推進企業(yè)有義務延遲退休至65 歲進行的法律準備。

在2004 年的《安定法》修改中，首先明確了各企業(yè)要實現(xiàn)確保雇傭措施義務化，新增加了廢除退休年齡的條款，規(guī)定企業(yè)需要實施“繼續(xù)雇傭制度引入、延遲退休年齡到65 歲或者廢除退休年齡”三項內(nèi)容中的一項，并給出了如表1 所示的延遲退休到65 歲的時間表。此外，還提出實施繼續(xù)雇傭制度的企業(yè)主可以根據(jù)就業(yè)規(guī)則等基準選定繼續(xù)雇傭?qū)ο?，并分別給大、中小企業(yè)留下了3 年和5 年的緩沖期，[15]這也就意味著企業(yè)可以有限地實現(xiàn)65 歲退休義務化。通過厚生勞動省公布的數(shù)據(jù)可以看出，到2010 年僅有2%的退休后想繼續(xù)工作但是沒有被雇傭的員工。[16]盡管整體的繼續(xù)雇傭比例在不斷提高，但是由于修改的法律中給了三種選項，企業(yè)的自主權(quán)相對較大。因此，為了節(jié)約人力資源成本，大多數(shù)企業(yè)在這一時期采取的都是維持60 歲退休，引入非正式雇傭的方式繼續(xù)聘用員工。對于延遲退休的勞動者而言，他們的工作內(nèi)容幾乎沒有什么變化，但是拿到的工資卻大幅度下降，這無疑會消減延退群體的積極性和收入。

表1 2004 年修改后的延遲退休規(guī)劃

2005 年以來，隨著日本進入人口負增長時代，日本的總體人口數(shù)量在不斷減少，與此形成對比的是老齡人口的發(fā)展卻十分迅速，加之經(jīng)濟的長期低迷，使得日本社會保障的財源日益吃緊。此外，2004 年對《安定法》修改中提出的大中小企業(yè)的緩沖期，在2009 年3 月末和2011 年3 月末也到了廢止期，而且在2000 年確定的對厚生養(yǎng)老金報酬比例的改革也將在2013 年實施。受上述因素影響，日本政府在2012 年再一次對《安定法》進行了修改，并在2013 年正式實施。新法要求：“企業(yè)要廢除繼續(xù)雇傭?qū)ο蟮南薅蚣埽蛡蛴幸庠腹ぷ鞯?5 歲的員工；政府則要不斷推進并擴大實施繼續(xù)雇傭的企業(yè)范圍，同時制定監(jiān)管制度以確保實施，對那些不實施繼續(xù)雇傭員工的企業(yè)送達勸告書，如果還不予以執(zhí)行的，會將名單予以公布”，雖然不是行政處罰，但是也對企業(yè)產(chǎn)生了不小的壓力，達到了一定的督促實施的效果。至此，從2000 年正式提出65 歲退休努力義務化到2013 年全部企業(yè)都要將65 歲退休規(guī)定為義務化，日本用了13 年的時間，期間高齡者的雇傭水平也從2006 年正式實施時的中小企業(yè)82%、大企業(yè)94%、平均88%，[17]發(fā)展到了2019 年的中小企業(yè)99.8%、大企業(yè)99.9%、平均99.9%，[18]年均增長達到了0.92%，可以說，無論是大企業(yè)還是中小企業(yè)，都能夠很好地貫徹此項制度。

（三）2020 年以來的第三次改革期

隨著生活水平的提高和醫(yī)療技術(shù)的進步，日本不僅平均壽命高居世界第一，而且據(jù)日本總務省在2020 年9 月20 日公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本全國百歲老人突破8 萬大關(guān)，達到80450 人，[19]可以說在日本，人生百年的時代也已經(jīng)成為可以實現(xiàn)的夢想。為了應對不斷提高的老齡化甚至是高齡化水平，日本在2020 年上半年先后對《安定法》和《養(yǎng)老金制度改正法》進行了修改。

一方面，在新修訂的《安定法》中，最突出的特點就是提出了“企業(yè)有義務達成雇傭勞動者工作到70 歲”。這也成為繼60 歲、65 歲延遲退休年齡設定之后，通過立法手段規(guī)定的新的退休年齡。根據(jù)《日本經(jīng)濟新聞》的報道，日本政府在未來也會像促進65 歲退休義務化一樣，推進70 歲退休義務化。[20]相比于延遲退休到65 歲的立法要求，這次立法的內(nèi)容有些不同，而且在努力義務內(nèi)容上也存在著一些差別，具體如表2 所示。

表2 2012 年和2020 年《高齡者雇用安定法》修改對比

通過對比可以看出，為了促進企業(yè)努力達成雇傭到70 歲的目標，日本政府在高齡者雇傭確保措施方面，不僅采取了2012 年法律修改的三項內(nèi)容，還增加了兩種新的雇傭關(guān)系，這對于企業(yè)確保繼續(xù)雇傭員工提供了新的參考路徑。而且通過對這5 種不同的路徑之間的組合，企業(yè)可以采取一種或多種組合的退休方案，相對比較靈活。同時，為了適應雇傭年齡上調(diào)的政策，日本政府也對《安定法》進行了一些內(nèi)容補充和修改，尤其是隨著雇傭年齡逐漸提高，產(chǎn)生的對高齡雇傭者健康安全問題的考慮，也被加入到法律文書中。雖然此次日本政府將延遲退休年齡提升至70 歲，但是從2004 年提出廢止退休年齡之后，就已經(jīng)有一些企業(yè)采取了雇傭到70 歲的做法，根據(jù)厚生勞動省公布的《高齡者雇傭狀況報告》顯示，截止到2019 年，已經(jīng)有超過20%的企業(yè)采取了推遲或者繼續(xù)雇傭到70 歲退休的做法，例如日本知名烏冬面制造企業(yè)“丸龜制面”，已經(jīng)通過技術(shù)和環(huán)境適老等變革，采取了員工可以工作到70 歲的制度。[21]另一方面，為了配合延遲退休政策的出臺，日本政府在2020 年5 月29 日通過了新的《養(yǎng)老金制度改正法》。首先，在擴展方面，繼續(xù)擴大被保險人的適用范圍，逐步降低參與養(yǎng)老保險的企業(yè)規(guī)模等要求，以吸引更多勞動者加入，以此來增加養(yǎng)老金的財源；其次，在彈性退休方面，不僅調(diào)整了延退與早退時養(yǎng)老金的給付比例，將提前退休時，每月少領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的0.5%改為0.4%，[22]還在原有的70 歲界線后增長到75 歲，比原來提升5 歲。這樣一來，提前退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金會有所增多，而且彈性退休制度的空間也將被進一步擴大。

除了逐漸延遲企業(yè)員工退休年齡之外，日本對公務員退休制度也進行改革。根據(jù)日本憲法規(guī)定“日本中央政府以及屬于行政執(zhí)行法人的公務員是國家公務員，屬于地方公共團體的公務員是地方公務員”。[23]對他們的錄用、管理、退休以及待遇安排等主要是參照《國家公務員法》和《地方公務員法》兩部法律。根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，日本的國家和地方公務員的退休年齡為60歲。盡管公務員延遲退休的年齡設定與企業(yè)職工之間存在一定的差異，但是改革的時間節(jié)點是符合上述時段劃分的，而且主要是第二、三次改革期間。在第二次改革期內(nèi)，以2011 年9 月30 日為起點，日本人事院最先向政府提交了“應將政府公務員退休年齡延遲到65 歲”的議案，但是并未得到重視。此后，在2017 年的《經(jīng)濟財政運營與改革的基本方針（2017）》中也提到了對延遲公務員退休年齡的相關(guān)討論。2018 年2 月16 日，日本內(nèi)閣正式召開針對延遲公務員退休年齡的專門閣僚會議，確定了延遲公務員退休的目標，并要求人事院擬定相關(guān)法案。[24]直到第三次改革期內(nèi)的2021 年6 月4 日，日本參議院會議才通過有關(guān)《國家公務員法》的相關(guān)改革，決定“從2023年4 月1 日開始實施到2031 年為止，分階段將公務員的退休年齡提高至65 歲”。[25]

三、日本延遲退休政策的特點及存在的問題

日本從1986 年正式開始在法律中規(guī)定60 歲退休的目標到2021 年提出“努力實現(xiàn)70 歲延退義務”的改革，共歷時35 年，改革既具有體系化、彈性化、脈絡化、制度化等明顯特征，同時也存在延遲退休改革邁步過大、數(shù)字化適老以及與養(yǎng)老金發(fā)放間存在矛盾等問題。

（一）特點

第一，延遲退休政策改革呈現(xiàn)出系統(tǒng)化和彈性化的特征。作為系統(tǒng)化養(yǎng)老金制度改革的重要組成部分，延遲退休政策改革不僅僅是單一的制度變革，而且是與養(yǎng)老金制度中的彈性退休機制、厚生養(yǎng)老金改革、養(yǎng)老金各參數(shù)等一同改變的變革，這就確保了延遲退休政策能夠比較全面地落實，避免了單一內(nèi)容變革帶來的制度發(fā)展畸形。而且，彈性退休政策改革時也注重了獎勵激勵、政策評估、法律制度等內(nèi)容的相互配合，企業(yè)員工、政府工作人員等群體的全面推進。例如，為推進延遲退休設定的補助金制度、雇傭狀況調(diào)查制度等，不僅能夠從多方面配合延遲退休制度的實施，而且通過調(diào)查數(shù)據(jù)能夠清晰地反映出政策現(xiàn)實與實施目標之間的差距，這對延遲退休政策的評估起到了一定的作用。此外，日本在2011 年開始對公務員的延遲退休制度進行了探討，在經(jīng)過10 年的推進后，公務員的延退問題也最終被確立，雖然延退的時間段和退休年齡與企業(yè)職工不同步，但是對系統(tǒng)推進延遲退休政策實施起到了重要推動作用。另一方面，延遲退休政策制度還具有彈性化的明顯特征。日本延遲退休政策雖然是為了將退休年齡盡量延長，但是并非僅有延遲退休的鼓勵政策，而是也采取了允許員工提前退休的制度設計，這就避免了政策的僵化，增加了勞動者的選擇。此外，從制定65 歲延遲退休政策開始，日本政府通過明確雇傭確保措施的方法給企業(yè)留出了多條選擇路徑，這也進一步增加了延遲退休的彈性。

第二，延遲退休政策推進具有脈絡化的特點。從表3 中可以比較清楚地看到，日本實施的三階段延遲退休改革有明確的時間表和路線圖。自1986 年正式將《中老年等群體雇傭促進特別措施法》更改為《高齡者雇傭安定法》開始，日本政府依托該法，先后在1994 年明確了60 歲延退義務化的要求，在2004 年提出確保雇傭三方案，在2012 年將65 歲雇傭義務化，最后是2020 年的70歲努力義務要求和五種路徑選擇，上述的政策變化歷時30 多年時間，期間僅《安定法》的修改就在7 次以上。而且每次《安定法》的修改還都伴隨著養(yǎng)老金改革法的修改，從養(yǎng)老金改革法案的內(nèi)容改革中也可以看出，從厚生養(yǎng)老金定額到報酬比例、從60～70 歲的彈性退休到60～75 歲的改變等內(nèi)容，日本政府都是按照既定的時間點進行的政策調(diào)整，而且前后之間都有過渡和銜接的安排，例如以“義務”和“努力義務”為限定詞，而且根據(jù)以前實施的路線和目前日本正在打造一個“終生勞動”制度取向來看，70 歲退休成為義務化的可能性很大。

表3 日本延遲退休政策改革的時間表

第三，以立法為主軸，有評價和監(jiān)督機制輔助，有機構(gòu)和部門推進，整體實施制度化特征明顯。在立法方面，從上述的政策回顧中可以清楚地看到，日本政府推行延遲政策改革最明顯的標志就是《高齡者雇傭安定法》，包括其前身的《中老年等群體雇傭促進特別措施法》和之后對這部法律的多次修改，每一次退休年齡的調(diào)整都是以法律條文的形式予以確定，而且也形成了相對固定的修改時間，這就能夠保證法律內(nèi)容的時效性。此外，日本還運用法律之間的相互配合，達到法律實施的效果，例如《國民養(yǎng)老金法》與《高齡者雇傭安定法》之間在針對延遲退休方面的相互補充就很好地發(fā)揮了法律間的協(xié)同作用。在評價和監(jiān)督機制方面，有厚生勞動省實施的“高齡者雇傭狀況調(diào)查”，通過厚生大臣每年公布雇傭狀況，能夠有效地對延遲退休政策的實施進行評價，而且在法律中還規(guī)定了對履行延遲退休政策的企業(yè)可以予以公布名單的監(jiān)督機制。在機構(gòu)和部門推進方面，日本厚生勞動省作為延遲退休政策的主要管理部門，不僅發(fā)揮了上述職能，而且在與之相關(guān)的政策制定中也發(fā)揮了比較大的作用。例如，對實施雇傭高齡者政策的企業(yè)給予補貼和獎勵等方面的政策制定。此外，為了配合推進高齡者雇傭，日本政府還在20 世紀70 年代成立了銀發(fā)人力資源中心（SHRC)，向希望就業(yè)的老年人提供輔導和幫助。

（二）存在的問題

第一，延遲退休后繼續(xù)雇傭的工資收入較退休前有一定程度的減少，而且繼續(xù)雇傭后的收入與現(xiàn)存的“在職老齡養(yǎng)老金”減額的計算辦法之間存在矛盾。根據(jù)《周刊東洋經(jīng)濟》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)企業(yè)在員工退休后，都選擇以繼續(xù)雇傭的形式聘用退休員工，相比于退休前，有83.9%的人的工資收入減少，而工作時間與退休前工作時間相同的則占到了58.1%，[26]由此可以看出，盡管仍然從事著相關(guān)工作，但收入?yún)s發(fā)生了明顯變化。另一方面，由于65 歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金和70 歲退休之間存在著一定的時間差，按照現(xiàn)行的“在職老齡養(yǎng)老金”的減額計算辦法，可能會降低老年人的收入，甚至導致老年勞動者的就業(yè)意愿降低。日本現(xiàn)行的在職老齡養(yǎng)老金規(guī)定：“年齡在60～64 歲的老年人的工資和養(yǎng)老金的合計收入每月超過28 萬日元，年齡在65 歲以上的月收入超過47 萬日元，那么超過限額的部分將會從領(lǐng)取的厚生養(yǎng)老金中扣除”，[27]這種制度的存在就會導致一些收入相對較高的老年人可能領(lǐng)不到養(yǎng)老金。此外，政府在彈性退休制度中規(guī)定的如果在65 歲以后退休，每推遲退休1 個月，則可以多領(lǐng)取占基礎(chǔ)養(yǎng)老金0.7%的獎勵政策與延遲到70 歲退休之間也存在著一定的矛盾，如果在65 歲時退休，那么相比于在70 歲退休，退休者可以領(lǐng)取超過42%的增加額，但如果工作到70 歲，因為有工資收入，就會發(fā)生從養(yǎng)老金中扣除的問題，這樣對于延遲至70 歲退休的人來說就會存在負面影響。盡管政府也認識到這些問題的存在，但是在2020 年的養(yǎng)老金制度改革中遭到了在野黨以“高收入者福利”為名的反對，未來如何推進這部分的改革，仍然是比較棘手的問題。

第二，隨著數(shù)字經(jīng)濟和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，創(chuàng)新成為企業(yè)發(fā)展的重要支撐，尤其是在全球化背景下，企業(yè)為增強競爭，更需要源源不斷的新增長動力。而隨著延遲退休的年齡不斷上調(diào)，越來越多的高齡者繼續(xù)留在企業(yè)工作，這些高齡者多是戰(zhàn)后經(jīng)濟騰飛期成長起來的“企業(yè)戰(zhàn)士”，對以數(shù)字化媒介技術(shù)為代表的現(xiàn)代科技的認識和使用都存在著一定的困難，這對企業(yè)的創(chuàng)新無疑會產(chǎn)生很大的阻礙作用。尤其是新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，企業(yè)和行業(yè)數(shù)字化設備的使用規(guī)模進一步擴大，數(shù)字鴻溝問題日益明顯。因此，未來在數(shù)字化普及的進程中如何推進適老環(huán)境的營造，如何確保數(shù)字化與高齡員工之間的有效融合都成為擺在日本政府、企業(yè)面前的課題。企業(yè)能夠推進老年人的培訓和教育，但所產(chǎn)生的大量生產(chǎn)成本也還是需要企業(yè)自己承擔，這對于企業(yè)的雇傭積極性也有較大的負面作用。而且隨著“2025 問題”的日益臨近，盡管推進了70 歲延遲退休，但是如何采取手段吸納龐大的高齡者群體，也是政府和企業(yè)面臨的重大考驗。三菱綜合研究所的推算數(shù)據(jù)顯示，在2022 年和2028 年以后，事務性工作和生產(chǎn)、運輸以及建筑行業(yè)的職位將出現(xiàn)過剩的局面，[28]而目前“團塊世代”中很多人的工作都在這些領(lǐng)域，可以說，未來推進延遲退休政策實施仍然面臨較大的困難。

第三，前兩次的延遲退休調(diào)整與國際水平幾乎同步，也取得了比較好的效果，第三次改革雖然尚未提升到企業(yè)強制義務化施行，但是一次性提高5 歲，顯然時間跨度過大，并且并沒有明確的時間表和路線圖，僅僅是5 種路徑選擇，過于模糊和寬泛。盡管目前的高齡化現(xiàn)象普遍，但是根據(jù)許多媒體和研究機構(gòu)的報道，有相當一部分老年人仍然不贊成雇傭到70 歲，其中主要的原因就是對于身體狀況的擔憂。衰老本來就是人類必經(jīng)之路，在生理上是不可逆的，盡管不同的個體由于身體狀況的差異，其衰老速度不同，但是隨著年齡的不斷增大，機體的反應能力和適應能力不斷下滑也是不爭的事實，如果大跨步地雇傭高齡老年人群，勢必會因為高齡老年人的機能衰退導致效率的損失。而且厚生勞動省在2019 年公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止到2019 年底僅有20%左右的企業(yè)采取了雇傭到70 歲的政策，[29]這與推進65歲成為企業(yè)努力達到的義務時的平均水平相差比較大，因此能否全面推廣，以及所有的高齡者未來能否更好地適應工作還很難做出判斷。

總之，在人口老齡化不斷加劇，勞動力人口逐漸減少的背景之下，日本制定了一系列法律法規(guī)，并不斷修訂和補充，逐步完善延遲退休制度，有效緩解了人口老齡化所帶來的社會壓力。日本在推行延遲退休制度方面的政策治理對中國具有重要啟示。近年來，隨著中國人口老齡化的不斷加劇、勞動力人口逐漸減少以及養(yǎng)老金財政可持續(xù)問題的日益突出，20 世紀50 年代制定的現(xiàn)行退休制度顯然已經(jīng)不能滿足今日的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，并且在某種程度上已經(jīng)造成人力資源的浪費。第7 次人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國60 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.7%（其中，65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.50%），與2010 年的第6 次人口普查數(shù)據(jù)相比上升了5.44%，相比之下，勞動年齡人口則下降了6.79%。[30]可以看出，中國老齡化發(fā)展速度較快，人口紅利期越來越小，延遲退休年齡是大勢所趨。借鑒日本經(jīng)驗，在延遲退休政策制定和實施過程中，以制定相關(guān)法律法規(guī)制度為主軸，穩(wěn)步實施退休年齡制定中的時間表和路線圖，構(gòu)建彈性的、漸進式的退休方案是關(guān)鍵。并堅持立足中國國情，系統(tǒng)化、科學化地推進延退政策出臺，以積極應對人口老齡化問題。