楊無(wú)意

(中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院， 北京 100872)

引言

“十四五”期間，我國(guó)將從輕度老齡化走向中度老齡化，老齡化對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的全面而深刻的影響將更加凸顯，人口出生率和生育意愿的持續(xù)下降預(yù)示著我國(guó)應(yīng)對(duì)這一重大挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性。近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了生育水平明顯低于更替水平的“生育陷阱”現(xiàn)象。2019年，全國(guó)人口出生率僅為10.48‰，較2018年全國(guó)人口出生率的10.94‰進(jìn)一步下滑，是2016年實(shí)施“全面二孩”政策后連續(xù)第三年下降；0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)大幅下降，1982年為33.59%，2000年為22.89%， 2019年降至16.78%；65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)快速上升，1982年為4.91%，2000年為6.96%，2010年為8.87%，2019年上升至12.57%。(1)參見(jiàn)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度人口數(shù)據(jù)》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2020年12月3日。

造成人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的原因是多方面的，其中，人均預(yù)期壽命逐步延長(zhǎng)和生育率下降是主要原因。人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要體現(xiàn)，而生育率下降則是直接導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)失衡的主要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致生育意愿下降的重要原因之一是育兒成本居高不下。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查》，隨著我國(guó)托兒園所發(fā)展的市場(chǎng)化，托幼服務(wù)在緩解婦女工作與育兒沖突方面的作用受到影響。3歲以下年幼兒童的照顧任務(wù)幾乎完全由家庭承擔(dān)，并且主要以母親為第一照顧者。年輕母親對(duì)有償社會(huì)勞動(dòng)的參與受到工作與育兒沖突的影響較大，城鎮(zhèn)有6歲以下兒童的25～34歲母親的在業(yè)率比沒(méi)有年幼子女的同齡女性低了近11個(gè)百分點(diǎn)。(2)參見(jiàn)中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查課題組《第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報(bào)告》，載《婦女研究論叢》2011年第6期。相較于父親，母親為家庭放棄個(gè)人職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的概率更高。這種情況不僅對(duì)女性群體的生育意愿造成負(fù)面影響，而且不利于實(shí)現(xiàn)性別就業(yè)平等。因此，我國(guó)亟須構(gòu)建家庭政策支持體系，幫助女性實(shí)現(xiàn)工作與家庭的平衡。

德國(guó)的家庭政策可以為我國(guó)提供一定的啟示。一方面，德國(guó)是世界上人口老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家之一，有超過(guò)1/5的人口在65歲以上(3)《德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局人口普查數(shù)據(jù)》， https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12111-0004&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611453346003#abreadcrumb， 2020年12月3日。，人均預(yù)期壽命在2010年達(dá)到80歲，女性人均預(yù)期壽命早在20世紀(jì)90年代中期就已超過(guò)80歲(4)參見(jiàn)《德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)》,https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12621-0002&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611452111173#abreadcrumb，2020年12月3日。；另一方面，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，德國(guó)女性大規(guī)模進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，如何平衡工作與家庭之間的關(guān)系成為女性面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代，德國(guó)政府出臺(tái)相關(guān)政策為育兒女性提供福利保障。這些政策在待遇機(jī)制的設(shè)計(jì)上更加鼓勵(lì)女性以母親角色替代就業(yè)者角色，而非幫助育兒婦女實(shí)現(xiàn)工作與家庭的平衡，結(jié)果在提高女性勞動(dòng)參與率的同時(shí)導(dǎo)致德國(guó)人口出生率大幅下降。20世紀(jì)90年代末，人口結(jié)構(gòu)的變化不斷挑戰(zhàn)福利國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，德國(guó)開(kāi)始著手實(shí)施家庭政策改革，支持女性平衡工作與家庭，促進(jìn)了婦女勞動(dòng)參與率和生育率的同步提升。

一、德國(guó)替代就業(yè)型家庭政策的背景及其效應(yīng)

(一)政策背景

20世紀(jì)70年代，第二次婦女運(yùn)動(dòng)在德、法、美等西方國(guó)家全面興起。這次運(yùn)動(dòng)將男女地位差異的根源指向社會(huì)與文化制度，并主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)參與等各個(gè)方面提高女性的地位，實(shí)現(xiàn)婦女解放。婦女運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)與女性意識(shí)的覺(jué)醒給德國(guó)社會(huì)帶來(lái)了一系列變化。

在婚姻與家庭方面，女權(quán)主義者反對(duì)“家庭主婦式的婚姻”，要求夫妻之間建立平等的伙伴關(guān)系模式。1977年，德國(guó)修改《家庭法》，廢除了已婚婦女優(yōu)先照顧家庭的法律義務(wù)，已婚婦女外出就業(yè)不再需要得到丈夫的許可，這標(biāo)志著“家庭主婦式婚姻”合法性的終結(jié)。

在經(jīng)濟(jì)方面，越來(lái)越多的女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，就業(yè)被視為女性獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)婦女解放的關(guān)鍵。1961～1973年，希望成為“家庭主婦”的德國(guó)女性的占比從57%降至29%。[1]1980年，德國(guó)修改《勞動(dòng)法》，規(guī)定男女同工同酬以及在任命、晉升和解雇等方面男女平等。[2](P.64)20世紀(jì)80年代初，德國(guó)女性勞動(dòng)參與率接近50%，近一半的女性外出就業(yè)；25～45歲已婚婦女的就業(yè)比率從1970年的41.5%提高到1985年的56.6%。(5)參見(jiàn)《德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局人口普查數(shù)據(jù)》，https://www-genesis.destatis.de/genesis/online?operation=previous&levelindex=0&step=0&titel=Tabellenaufbau&levelid=1611450452095&acceptscookies=false#abreadcrumb，2020年12月3日。

在生育方面，越來(lái)越多的女性主張對(duì)自己身體的掌控權(quán)和更多的生育自主權(quán)。20世紀(jì)70年代前期，在西德嚴(yán)格執(zhí)行限制墮胎甚至禁止墮胎的政策環(huán)境之下，地下墮胎逐漸盛行。隨著成千上萬(wàn)的女性在非法墮胎后留下后遺癥甚至死亡，女權(quán)主義者要求廢除刑法對(duì)墮胎的嚴(yán)格限制，為爭(zhēng)取婦女合法墮胎權(quán)展開(kāi)了激烈斗爭(zhēng)。[3](P.37)1976年，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)對(duì)《刑法》第218條墮胎非法的修訂，允許婦女在懷孕第12周之前墮胎，這使安全合法的墮胎在現(xiàn)實(shí)中成為可能。

在政治參與方面，隨著婦女運(yùn)動(dòng)轟轟烈烈地開(kāi)展，政府和各政黨以及工會(huì)組織再也無(wú)法忽視女性的訴求，女性獲得越來(lái)越多的話語(yǔ)權(quán)和影響力。在地方層面，20世紀(jì)70年代女性代表制度形成，規(guī)定州一級(jí)政府須設(shè)婦女部，市鎮(zhèn)一級(jí)政府須有地方女性代表。女性代表在涉及女性事務(wù)方面具有發(fā)言權(quán)，主張維護(hù)女性權(quán)益。在國(guó)家層面，女權(quán)主義者首先以關(guān)注婦女權(quán)利的德國(guó)綠黨為突破口，試圖通過(guò)綠黨推進(jìn)有利于婦女的政策主張。作為婦女運(yùn)動(dòng)的急先鋒，德國(guó)綠黨首創(chuàng)50%的女性配額制，讓女性可以積極地參與國(guó)家政治生活。1983年，該黨女性議員在聯(lián)邦議院中的占比超過(guò)6成，并且這些女性議員參與到財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、法律等由男性主導(dǎo)的議題和領(lǐng)域內(nèi)。[4]在綠黨獲得絕大多數(shù)受過(guò)高等教育的女性選民青睞的同時(shí)，其他政黨感到了巨大壓力。德國(guó)兩大政黨(即社民黨和基民盟)隨后進(jìn)行了黨內(nèi)改革，加強(qiáng)了對(duì)黨內(nèi)女性事務(wù)組織的建立和維護(hù)，提升女性在黨內(nèi)的政治參與度和影響力，并將婦女議題納入政治綱領(lǐng)，以爭(zhēng)取女性選民的支持。

正是婦女運(yùn)動(dòng)和將婦女從繁重的家庭事務(wù)中解放出來(lái)的呼聲不斷高漲，構(gòu)成了這一時(shí)期德國(guó)建設(shè)家庭政策體系的時(shí)代背景，這一背景決定了德國(guó)的家庭政策應(yīng)當(dāng)為婦女參與社會(huì)勞動(dòng)創(chuàng)造條件。

(二)家庭政策領(lǐng)域發(fā)生的主要變化

首先，建立女性在生育期間的產(chǎn)假保護(hù)和生育津貼制度。1979年，德國(guó)《產(chǎn)假法》出臺(tái)并實(shí)施，規(guī)定就業(yè)女性可以享受最長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月的產(chǎn)假，禁止雇主在女性雇員休產(chǎn)假期間解雇她們。女性在產(chǎn)假期間可以領(lǐng)取津貼，其中，產(chǎn)后8周的津貼水平為產(chǎn)前3個(gè)月平均工資的100%，從第9周開(kāi)始津貼水平為每月750馬克。這一政策是基于當(dāng)時(shí)執(zhí)政的社民黨的工作倫理(即就業(yè)是公民權(quán)的關(guān)鍵)而制定的，女性應(yīng)當(dāng)在生完孩子之后盡快返回職場(chǎng)。因此，這一政策的受益群體為參加社會(huì)勞動(dòng)的婦女，生產(chǎn)之前未工作的女性則無(wú)法獲得津貼。[5](P.111)

其次，為女性在照顧子女期間提供育兒津貼。自1986年起，照顧子女者無(wú)論其在子女出生前是否就業(yè)，都可以在子女出生后領(lǐng)取最長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月的育兒津貼。女性在領(lǐng)取育兒津貼時(shí)可以從事非全職工作，但每周工作時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)19個(gè)小時(shí)。(6)1992年，育兒假延長(zhǎng)為3年，津貼領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)延長(zhǎng)到18個(gè)月；1993年，津貼領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)延長(zhǎng)到2年。育兒津貼待遇為定額給付，在子女出生后的前6個(gè)月內(nèi)，育兒津貼待遇為每月600馬克，從第7個(gè)月開(kāi)始，當(dāng)父母收入超過(guò)一定的限度，津貼數(shù)額就會(huì)相應(yīng)地減少。這一政策主張最初由德國(guó)基督教民主聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱“基民盟”)的進(jìn)步派(婦女聯(lián)合會(huì)、社會(huì)委員會(huì)和青少年聯(lián)合會(huì))提出，并在基民盟執(zhí)政后獲得聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)，最終被制定為法律。在進(jìn)步派看來(lái)，養(yǎng)育子女是一種工作，是對(duì)有償就業(yè)的替代，因而應(yīng)向在家照顧孩子的母親支付兒童撫養(yǎng)津貼。這種主張一度遭到基民盟內(nèi)保守派人士的反對(duì)。保守派認(rèn)為，所有女性都理應(yīng)待在家中。進(jìn)步派的提議可以作為對(duì)社會(huì)民主黨產(chǎn)假政策的對(duì)抗，其適用于包括未就業(yè)母親在內(nèi)的所有婦女。這使家庭婦女的地位不至于處于劣勢(shì)，也與婦女運(yùn)動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)要求給婦女支付家務(wù)勞動(dòng)報(bào)酬的訴求相吻合。進(jìn)步派還提出，可以為婦女在育兒與就業(yè)之間創(chuàng)造更多的“選擇自由”，因此，其獲得了大量的非傳統(tǒng)選民的支持。[5] (PP.113～114)同時(shí)，進(jìn)步派掌握了基民盟總書(shū)記、婦女聯(lián)合會(huì)和社會(huì)委員會(huì)主席以及聯(lián)邦政府內(nèi)閣數(shù)個(gè)關(guān)鍵部委的職位，這也有利于進(jìn)步派實(shí)現(xiàn)其政策主張。最終，在進(jìn)步派的努力下，育兒津貼法案在聯(lián)邦議會(huì)獲得通過(guò)。

再次，實(shí)施育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼制度。在基民盟進(jìn)步派的爭(zhēng)取下，育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼制度獲得聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)，并于1986年開(kāi)始實(shí)施。這一制度遵循與育兒津貼相同的理念，即撫養(yǎng)孩子是一項(xiàng)工作，在家照顧子女者可以按照全國(guó)平均工資的75%獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。(7)法律規(guī)定，夫妻雙方只有一方可以享受育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼。原則上，父親也可以享受育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼。如果父母沒(méi)有作出特別聲明，法律默認(rèn)母親優(yōu)先獲得補(bǔ)貼。育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼可以認(rèn)為是將養(yǎng)育兒童視作除勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)外的一種有償勞動(dòng)形式，養(yǎng)育兒童的時(shí)間被視作工作時(shí)間，在此期間，照顧子女者由國(guó)家代為繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在德國(guó)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)公式中，一個(gè)主要變量是個(gè)人累計(jì)養(yǎng)老金薪酬點(diǎn)數(shù)(entgelt punkte)。養(yǎng)老金薪酬點(diǎn)數(shù)由繳費(fèi)者的收入與所有就業(yè)者的平均收入水平比決定。最初，該制度規(guī)定，在子女出生后的第一年，母親最多可獲得0.75個(gè)養(yǎng)老金薪酬點(diǎn)數(shù)，之后補(bǔ)貼期限從1年延長(zhǎng)至3年。值得注意的是，直到1999年之前，這一待遇都是與就業(yè)相抵消的，如果母親從事有償就業(yè)的收入超過(guò)平均工資的75%，就不能再獲得育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼。

(三)政策效應(yīng)

首先，從女性視角看，這些政策的出臺(tái)具有一定的進(jìn)步意義。女性是作為獨(dú)立的權(quán)利主體而非依附于丈夫獲得這些福利待遇的。產(chǎn)假保護(hù)和產(chǎn)假津貼確保就業(yè)女性在生育期間的基本經(jīng)濟(jì)收入，使女性保持與勞動(dòng)力市場(chǎng)的聯(lián)系，維護(hù)了女性作為公民的就業(yè)權(quán)。更為重要的是，相較于傳統(tǒng)觀念認(rèn)為婦女理所應(yīng)當(dāng)留在家中生兒育女，向照顧子女的母親支付育兒津貼相當(dāng)于承認(rèn)女性除了照顧子女之外，還有其他可行的選擇，如進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。而國(guó)家按照一定比例的社會(huì)平均工資為照顧子女的母親繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則是將養(yǎng)育兒童視為一種社會(huì)勞動(dòng)，承認(rèn)女性從事家務(wù)活動(dòng)具有與就業(yè)一樣的社會(huì)價(jià)值。

然而，在傳統(tǒng)的路徑依賴下，這些政策反而延續(xù)了原有的性別分工。作為保守主義模式的典型代表，德國(guó)的福利體制具有三個(gè)特征。其一，家庭中丈夫的工資收入相對(duì)較高，妻子無(wú)收入或收入較低，丈夫是主要的養(yǎng)家者。共同征稅制對(duì)夫妻雙方收入差距較大的家庭更有利。其二，照顧兒童是女性的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)母親照顧有利于兒童的身心健康。其三，公共保育服務(wù)不發(fā)達(dá)，國(guó)家在提供兒童保育服務(wù)方面的作用受到限制。在此路徑依賴下，低水平定額給付且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的育兒津貼以及與就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利相抵扣的育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼更能吸引女性退出勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)照顧兒童。公共托幼服務(wù)的缺乏使女性兼顧就業(yè)和育兒的“選擇自由”變?yōu)榭照?，母親在退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都難以重返職場(chǎng)。(8)據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有6成婦女在育兒假結(jié)束后重返職場(chǎng)。參見(jiàn)K.J.Morgan, K.Zippel. Paid to Care: The Origins and Effects of Care Leave Policies in Western Europe,Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 2003年第10期。

此外，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)角度考量，這些政策更加偏重于鼓勵(lì)女性以母親角色替代就業(yè)者角色。20世紀(jì)七八十年代，德國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的黃金期結(jié)束，德國(guó)在經(jīng)濟(jì)下行的同時(shí)失業(yè)率大增。[6]不過(guò)，這些政策至少可以讓女性暫時(shí)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，部分婦女甚至可能不再重返職場(chǎng)，進(jìn)而為其他人騰出了更多的工作崗位。盡管支付育兒津貼會(huì)增加政府的財(cái)政支出，但這比支付失業(yè)津貼的開(kāi)支要少得多。并且，相較于建立公共托幼服務(wù)所需的大量財(cái)政投入和高昂運(yùn)營(yíng)成本，發(fā)放育兒津貼是一個(gè)解決家庭照護(hù)問(wèn)題更為經(jīng)濟(jì)的措施。[7]

二、德國(guó)工作—家庭平衡型家庭政策的背景及其效應(yīng)

(一)政策背景

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，這些變化對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，鼓勵(lì)女性以母親角色替代就業(yè)者角色的家庭政策模式難以為繼。

首先，人口老齡化程度加重。1995年，德國(guó)65歲以上人口所占比重已達(dá)15.6%，人均預(yù)期壽命76.4歲(男性73.8歲、女性80歲)，老年人口撫養(yǎng)比達(dá)24.7%。(9)參見(jiàn)《德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)》，https://www-genesis.destatis.de/genesis/online?operation=previous&levelindex=2&step=2&titel=Ergebnis&levelid=1611450912680&acceptscookies=false#abreadcrumb，2020年12月3日。這意味著龐大的養(yǎng)老金支出和巨大的財(cái)務(wù)壓力。

其次，女性在工作與家庭方面的沖突逐漸在宏觀層面顯性化。隨著女性勞動(dòng)參與率的持續(xù)提高，人口生育率卻持續(xù)走低。1994年，德國(guó)的生育率一度降至1.24，為德國(guó)歷史上的最低水平。在女性就業(yè)率總體上升的背景下，年幼兒童母親的就業(yè)率卻呈下降趨勢(shì)。1986～2000年，德國(guó)女性勞動(dòng)參與率從47.9%提高到57.7%，子女為3歲以下兒童的母親的勞動(dòng)參與率卻從28%下降到23%。[7]

再次，東、西德統(tǒng)一在一定程度上推動(dòng)了德國(guó)社會(huì)兒童照顧理念的轉(zhuǎn)變。東德地區(qū)幾乎所有的兒童都上幼兒園，西德地區(qū)曾普遍信奉的“家庭之外的照顧不利于兒童成長(zhǎng)”的觀念逐漸動(dòng)搖。東、西德《統(tǒng)一條約》的簽訂也為這一觀念的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。起初，在《統(tǒng)一條約》草案中，沒(méi)有任何與女性相關(guān)的政策議題。在聯(lián)邦婦女部的提議與堅(jiān)持下，條約中增加了“家庭和婦女”一節(jié)，并將發(fā)展公共托幼服務(wù)列入其中。條約規(guī)定，聯(lián)邦政府在1991年6月30日之前幫助支付東部各州的兒童保育費(fèi)用，合計(jì)10億馬克。條約還要求立法者應(yīng)考慮到男女在有償就業(yè)方面的不同立場(chǎng)并制定法律，使女性兼顧家庭和工作成為可能。[5] (P.144)

此外，20世紀(jì)90年代中后期，德國(guó)開(kāi)始應(yīng)對(duì)大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，并進(jìn)行構(gòu)建激活型福利國(guó)家的探索。1999年6月，在歐洲議會(huì)選舉前夕，當(dāng)時(shí)的德國(guó)總理格哈德·施羅德和英國(guó)首相托尼·布萊爾發(fā)表了所謂的“施羅德—布萊爾文件”(Schr?der-Blair-Papier)，該文件被認(rèn)為是福利國(guó)家重建的起點(diǎn)。[8]這份文件提出“將社會(huì)安全網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人責(zé)任的跳板”，呼吁采取積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，以提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的活躍度。年幼兒童的母親被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)有償就業(yè)來(lái)維持生計(jì)。家庭政策領(lǐng)域相應(yīng)地發(fā)生了重心轉(zhuǎn)移，在社會(huì)投資論的影響下，家庭政策強(qiáng)調(diào)對(duì)兒童早期教育進(jìn)行投資，發(fā)展公共托幼服務(wù)，支持女性將就業(yè)與生育相協(xié)調(diào)。[9]

(二)家庭政策變化

首先，公共托幼服務(wù)獲得了全面發(fā)展。從1996年起，3～6歲兒童享有進(jìn)入日托機(jī)構(gòu)的法定權(quán)利。然而，由于該政策在實(shí)施中沒(méi)有得到聯(lián)邦政府的資金投入，對(duì)于兒童保育場(chǎng)所的類型(全日托或半日托)沒(méi)有作出規(guī)范，再加上地方一級(jí)的財(cái)政困難，政策被推遲到1999年實(shí)施。盡管如此，1992～1999年間，德國(guó)仍然新增約60萬(wàn)個(gè)幼兒園場(chǎng)所。[10]在此期間，針對(duì)3歲以下兒童的保育服務(wù)也略有擴(kuò)大，1996年約有7.5%的3歲以下兒童獲得了公共日托服務(wù)。[11]2005年，德國(guó)出臺(tái)實(shí)施《兒童日托擴(kuò)大法案》(TAG)，旨在擴(kuò)大兒童日托服務(wù)的供給數(shù)量，特別是擴(kuò)大針對(duì)3歲以下兒童的日托服務(wù)。該法案提出，到2010年10月，德國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)增加23萬(wàn)個(gè)日托中心、托兒所和其他類型的保育服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。2008年，德國(guó)《兒童促進(jìn)法》出臺(tái)，規(guī)定自2013年8月起，所有1歲以上的兒童均享有法定入托權(quán)利或由專業(yè)保育員照顧，如果因無(wú)法找到合適的保育場(chǎng)所而無(wú)法獲得托幼服務(wù)，家長(zhǎng)可以到當(dāng)?shù)氐男姓ㄔ浩鹪V，要求地方政府賠償家長(zhǎng)因兒童無(wú)法入托所造成的勞動(dòng)收入損失。2007～2017年，德國(guó)政府對(duì)兒童日托機(jī)構(gòu)的公共支出從130.92億歐元上升到301.39億歐元，增幅達(dá)130%。(10)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局社會(huì)支出數(shù)據(jù)，https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Kinderhilfe-Jugendhilfe/Tabellen/ausgaben-einnahmen-entwicklung.html，2020年12月14日，2021年1月30日。2008～2018年，針對(duì)3歲以下兒童的托幼場(chǎng)所增加了40余萬(wàn)個(gè)。(11)參見(jiàn)Kita-Ausbau：Gesetze und Investitionsprogramme，https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/kita-ausbau/kita-ausbau--gesetze-und-investitionsprogramme/86394，2020年6月17日，2020年12月3日。2019年1月，德國(guó)出臺(tái)《兒童日托優(yōu)化法》，旨在進(jìn)一步提升兒童日托的質(zhì)量。為了促進(jìn)該法案的落實(shí)，聯(lián)邦政府將在2022年前投入55億歐元，支持全國(guó)16個(gè)州提升兒童保育服務(wù)的質(zhì)量。

其次，育兒津貼更加優(yōu)厚。2001年修訂的《育兒津貼法》允許父母雙方同時(shí)休育兒假并領(lǐng)取育兒津貼，待遇標(biāo)準(zhǔn)可以在300歐元/月(領(lǐng)取24個(gè)月)和460歐元/月(領(lǐng)取12個(gè)月)二者之間進(jìn)行選擇；在領(lǐng)取育兒津貼期間，工作時(shí)長(zhǎng)從每周19小時(shí)延長(zhǎng)到每周30小時(shí)，還規(guī)定父母可以在子女3～8周歲再休1年的無(wú)薪育兒假。這些變化并沒(méi)有增強(qiáng)育兒津貼對(duì)男性勞動(dòng)者的吸引力，在2001年育兒津貼改革之后，領(lǐng)取津貼的男性的占比仍然不超過(guò)5%。[12]2007年，德國(guó)對(duì)育兒津貼制度進(jìn)行了整體改革，以與收入相掛鉤的父母津貼(elterngeld)替代原有的育兒津貼。這次改革面向所有在2007年1月1日及以后出生的兒童的父母，并引入兩個(gè)月的父親“配額假”，以鼓勵(lì)父親使用這一津貼。如果父親不使用育兒津貼，那么這兩個(gè)月就自動(dòng)作廢，無(wú)法轉(zhuǎn)讓給母親。父母雙方可以在子女出生后的第一年內(nèi)領(lǐng)取父母津貼，津貼水平為子女出生前12個(gè)月內(nèi)平均凈勞動(dòng)收入的67%，最高不超過(guò)1800歐元/月。對(duì)于失業(yè)者或低收入者而言，給付水平為最低標(biāo)準(zhǔn)300歐元/月。在領(lǐng)取津貼期間，父母可以從事不超過(guò)每周30個(gè)小時(shí)的工作，如果夫妻雙方共同使用，則津貼累計(jì)領(lǐng)取期限延長(zhǎng)到14個(gè)月。2014年，在父母津貼制度的基礎(chǔ)之上，德國(guó)進(jìn)一步引入“附加父母津貼”(elterngeld plus)和“合作育兒獎(jiǎng)金”(partner schafts bonus)。附加父母津貼的待遇標(biāo)準(zhǔn)為父母津貼的一半，領(lǐng)取時(shí)間是其兩倍。如果在兒童出生后父母雙方的工作時(shí)間均連續(xù)4個(gè)月在25～30小時(shí)/周，則父母雙方可以分別獲得額外4個(gè)月的合作育兒獎(jiǎng)金，待遇水平與附加父母津貼相同。

此外，在育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼方面，德國(guó)于1999年對(duì)母親養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革。改革的主要內(nèi)容包括：提高補(bǔ)貼力度，將養(yǎng)老金薪酬點(diǎn)數(shù)從0.75提高到1；取消育兒養(yǎng)老金補(bǔ)貼與就業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)相互抵消的規(guī)定，只要二者總和不超過(guò)繳費(fèi)上限，就可以一同被計(jì)入養(yǎng)老金薪酬點(diǎn)數(shù)。

通過(guò)這些改革，德國(guó)的家庭政策更加完整，確實(shí)減輕了育兒家庭的負(fù)擔(dān)，是一種福利的增長(zhǎng)。

(三)新政策效應(yīng)

首先，對(duì)于女性來(lái)說(shuō)，這些政策變化意味著就業(yè)和育兒不再是非此即彼、互為替代的選項(xiàng)，多數(shù)女性需要兩者兼而顧之。從微觀層面來(lái)說(shuō)，在家庭中母親就業(yè)是增加家庭經(jīng)濟(jì)收入、改善兒童生活條件的最主要、最直接的途徑；從宏觀層面來(lái)說(shuō)，較高的女性勞動(dòng)參與率和人口生育率是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)做的就是通過(guò)這些政策措施幫助育兒婦女平衡工作與家庭之間的關(guān)系。一方面，通過(guò)發(fā)放育兒津貼和母親養(yǎng)老金補(bǔ)償女性因照顧子女而造成的收入損失，并通過(guò)待遇機(jī)制的設(shè)計(jì)使有工作的女性獲得更高的給付，增加對(duì)女性就業(yè)的激勵(lì)；另一方面，通過(guò)發(fā)展公共托幼服務(wù)，讓家庭在兒童照顧問(wèn)題上多一重選擇，減少就業(yè)女性的育兒負(fù)擔(dān)和重返職場(chǎng)的后顧之憂。

其次，相關(guān)政策鼓勵(lì)父親更多地參與育兒活動(dòng)，有助于推動(dòng)兒童照顧責(zé)任在兩性間的重新分配。在育兒津貼制度改革之前，有調(diào)查顯示，在阻礙男性休育兒假的種種因素中，收入損失排在首位，其次是休假對(duì)職業(yè)發(fā)展的不利影響。[8]新的育兒津貼制度通過(guò)設(shè)置父親配額假、合作育兒獎(jiǎng)金以及津貼水平與收入相掛鉤，增強(qiáng)了對(duì)父親參與育兒活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在2007年育兒津貼制度改革之前，父親休育兒假的比例不超過(guò)3%；對(duì)于子女在2007年出生的父親(即改革后的第一批人)，這一指標(biāo)上升到15%；對(duì)于子女在2014年出生的父親，這一比例則進(jìn)一步上升到34%。[12]并且，休育兒假的男性往往顯示出對(duì)伴侶重返工作崗位的支持。相較于伴侶沒(méi)有休育兒假的女性，伴侶休育兒假的女性在此期間就業(yè)的人數(shù)是前者的兩倍。[13]

值得注意的是，夫妻雙方在兒童照顧活動(dòng)中完全平等的地位并未實(shí)現(xiàn)。多數(shù)男性只休滿了2個(gè)月的父親配額假，而女性仍然是休滿12個(gè)月帶薪育兒假的主力，只有很少的家庭在父母雙方之間平均分擔(dān)育兒任務(wù)。對(duì)于大多數(shù)家庭來(lái)說(shuō)，男性作為養(yǎng)家者的角色期待仍然存在根深蒂固的影響力。同時(shí)，兩性在就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)形式和工資結(jié)果等方面的差距為男性掙錢養(yǎng)家、女性照顧子女的性別分工提供了經(jīng)濟(jì)上的辯護(hù)。在職業(yè)隔離、高級(jí)別職位性別比例失衡等因素的影響下，德國(guó)女性的總體工資收入約比男性低20%[14]，更遑論多數(shù)年幼兒童的母親從事的是收入較低的兼職工作。因此，要實(shí)現(xiàn)兩性在育兒和就業(yè)上的完全平等，僅僅依靠家庭政策改革是不夠的。

三、德國(guó)家庭政策的啟示

通過(guò)對(duì)近40年來(lái)德國(guó)家庭政策變遷的考察可以發(fā)現(xiàn)，前后兩個(gè)時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)有別，產(chǎn)生的效果存在較大差異。20世紀(jì)80年代，德國(guó)出臺(tái)了一系列家庭政策，為育兒女性提供福利保障，但這些政策在待遇機(jī)制的設(shè)計(jì)上偏重于鼓勵(lì)女性以母親角色替代就業(yè)者角色，而非幫助育兒婦女實(shí)現(xiàn)工作與家庭之間的平衡，結(jié)果導(dǎo)致與女性勞動(dòng)參與率提高相伴隨的是德國(guó)人口出生率的大幅下降。20世紀(jì)90年代末，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，鼓勵(lì)女性以母親角色替代就業(yè)者角色的政策模式難以為繼，德國(guó)著手實(shí)行家庭政策改革，通過(guò)發(fā)展公共托幼服務(wù)、實(shí)施與收入相掛鉤的育兒津貼、改革待遇計(jì)發(fā)機(jī)制等一系列舉措，支持女性平衡工作與家庭之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了女性勞動(dòng)參與率和生育率的同步提升。這一事實(shí)表明，家庭政策對(duì)國(guó)家福利制度的發(fā)展特別是女性兼顧就業(yè)與家庭的影響重大，對(duì)人口增長(zhǎng)的影響也不容低估。

在少子高齡化加速發(fā)展的趨勢(shì)下，德國(guó)的做法能夠給我國(guó)帶來(lái)一些有益的啟示。

首先，必須承認(rèn)家庭政策對(duì)女性就業(yè)與人口增長(zhǎng)具有正反兩方面的影響。如果家庭政策支持的力度大，則女性會(huì)有更多的選擇空間；反之，如果家庭政策支持不足或者失之偏頗，就可能導(dǎo)致女性無(wú)法兼顧就業(yè)與生育，最終導(dǎo)致對(duì)女性不利的結(jié)果。因此，在我國(guó)將應(yīng)對(duì)人口老齡化提升到國(guó)家戰(zhàn)略和建設(shè)公正社會(huì)的高度的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)家庭政策的構(gòu)建，并盡可能地發(fā)揮其正向作用。

其次，我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)建完善的家庭政策體系。當(dāng)前，我國(guó)既沒(méi)有針對(duì)兒童家庭的普惠性津貼項(xiàng)目，也缺少?gòu)V泛可及的公共托幼服務(wù)，作為兒童首要照料者的母親往往面臨著工作與家庭的沖突困境。這不僅使得育兒成本持續(xù)上升，而且使女性陷入生育困境，進(jìn)而使其生育意愿下降，這既不利于社會(huì)參與的性別平等，又難以實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)的發(fā)展目標(biāo)。因此，我國(guó)可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)加大財(cái)政投入并帶動(dòng)社會(huì)投入，積極發(fā)展高質(zhì)量的公共托幼服務(wù)，提供普惠性的育兒津貼和人性化的育兒休假等，讓女性可以在就業(yè)與子女照顧問(wèn)題上擁有更多的靈活選擇的空間，幫助她們兼顧事業(yè)與家庭，這將是扭轉(zhuǎn)當(dāng)前生育意愿持續(xù)下降的重要舉措。

再次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)男性參與到育兒活動(dòng)中。近年來(lái)，“喪偶式育兒”在社會(huì)上引發(fā)了熱議，折射出當(dāng)下中國(guó)家庭普遍存在的兒童照顧困境和子女日常照料中的父職缺失。參考德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以通過(guò)父親育兒假、合作育兒獎(jiǎng)金等制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)父親更多地參與到育兒活動(dòng)中，以此分擔(dān)母親的育兒壓力，推動(dòng)兒童照顧責(zé)任在兩性間的重新分配，進(jìn)而緩解女性在工作與家庭上的沖突。

最后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共政策，提升兒童養(yǎng)育活動(dòng)的社會(huì)價(jià)值。在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的當(dāng)下，生養(yǎng)下一代對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義，應(yīng)當(dāng)獲得社會(huì)的認(rèn)可與補(bǔ)償。參考德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)育兒津貼、母親養(yǎng)老金等公共政策補(bǔ)償女性為養(yǎng)育兒童所付出的經(jīng)濟(jì)成本，將育兒活動(dòng)提升為社會(huì)勞動(dòng)，凸顯養(yǎng)育兒童的社會(huì)價(jià)值。