馬曉燕，徐忠澤

(北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101)

社區(qū)是城市的基本單元，是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，解決好城市基本單元的問(wèn)題具有重要意義。目前，城市老舊小區(qū)大部分沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的物業(yè)管理，小區(qū)居住環(huán)境普遍較差，缺乏長(zhǎng)效的管理機(jī)制，嚴(yán)重影響居民的生活水平。做好老舊小區(qū)更新改造是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，解決城市發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的重要舉措。推進(jìn)老舊小區(qū)改造，有利于改善居民的居住條件和生活品質(zhì)，提高群眾獲得感、幸福感、安全感；也有利于加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

1 老舊小區(qū)治理問(wèn)題分析

與新建社區(qū)相比，老舊小區(qū)治理的任務(wù)更加艱巨復(fù)雜。由于治理資金匱乏、制度建設(shè)滯后、社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)、組織體系不夠健全、治理主體缺位等一系列因素的制約，老舊小區(qū)的發(fā)展受到了限制，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治安問(wèn)題棘手、設(shè)施年久失修、物業(yè)服務(wù)短缺等問(wèn)題，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量。目前，老舊小區(qū)問(wèn)題已經(jīng)成為城市發(fā)展和民生建設(shè)的障礙，在中國(guó)城市發(fā)展從重建設(shè)向重管理轉(zhuǎn)型的背景下，老舊小區(qū)問(wèn)題作為人民對(duì)美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的具體表現(xiàn)，有必要對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)的討論。

1.1 先天規(guī)劃不足，缺失專(zhuān)項(xiàng)維修基金

由于老舊小區(qū)建設(shè)時(shí)代久遠(yuǎn)，在設(shè)計(jì)規(guī)劃方面缺乏科學(xué)性，居民的實(shí)際需求沒(méi)有得到充分考慮，有些小區(qū)內(nèi)部缺乏配套的基礎(chǔ)設(shè)施，部分公共建筑配套設(shè)施也由于分散或后期占用等原因，無(wú)法發(fā)揮正常效用。有的老舊小區(qū)相關(guān)配套設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重老化，已經(jīng)喪失了使用功能。由于空間格局限制，城市政府難以對(duì)這些老舊小區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改造。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，老舊小區(qū)的先天不足嚴(yán)重影響到居民日常生活。由于歷史原因，老舊小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)維修基金普遍缺少或缺失。專(zhuān)項(xiàng)維修資金是指根據(jù)法律規(guī)定建立的專(zhuān)門(mén)用于住宅共用部位、公用設(shè)施設(shè)備保修期滿(mǎn)后的大修、更新、改造的資金。部分老舊小區(qū)即使有一些專(zhuān)項(xiàng)維修基金，也會(huì)因?yàn)闄?quán)屬不清等因素導(dǎo)致難以取用，造成老舊小區(qū)設(shè)備維修更新難以推進(jìn)。

1.2 普遍權(quán)屬不明，產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜

大部分老舊小區(qū)通常規(guī)模較小，但呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)復(fù)雜多元的特點(diǎn)。相當(dāng)一部分老舊小區(qū)原有的產(chǎn)權(quán)單位已不復(fù)存在，無(wú)法為小區(qū)內(nèi)老舊設(shè)備設(shè)施進(jìn)行更新改造提供資金。另一部分老舊小區(qū)內(nèi)則是權(quán)屬?gòu)?fù)雜，往往是由幾家單位共同投資建設(shè)的，因此其產(chǎn)權(quán)劃分一直存在著糾紛，難以明確其產(chǎn)權(quán)歸屬。如：有些老舊小區(qū)是單位為改善職工住房，聯(lián)合其他單位共同建設(shè)的，房屋產(chǎn)權(quán)不明晰。同時(shí)，還存在原產(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)合并等情況，原負(fù)責(zé)單位難以落實(shí)，責(zé)權(quán)難以判定。關(guān)于共有部分的產(chǎn)權(quán)劃分則更為混亂，例如停車(chē)位的問(wèn)題，由于小區(qū)建設(shè)年代久遠(yuǎn)，一些共有產(chǎn)區(qū)部分的收益權(quán)并沒(méi)有進(jìn)行事先劃分，也就導(dǎo)致了老舊小區(qū)內(nèi)爭(zhēng)端不斷的問(wèn)題。老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)不清的直接后果就是無(wú)法成立業(yè)主委員會(huì)，缺少業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)無(wú)法召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，也就不能依據(jù)業(yè)主意愿進(jìn)行物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選聘。沒(méi)有規(guī)范的物業(yè)服務(wù)企業(yè)介入，老舊小區(qū)內(nèi)就無(wú)法得到良好的物業(yè)服務(wù)。

1.3 設(shè)施維護(hù)不到位，物業(yè)服務(wù)缺失

老舊小區(qū)建成以來(lái)，一直存在維護(hù)不到位、保養(yǎng)不及時(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備損壞嚴(yán)重、配套設(shè)施不能及時(shí)更新等問(wèn)題，由此導(dǎo)致后期問(wèn)題越來(lái)越多，嚴(yán)重影響到居民的日常生活，并對(duì)小區(qū)環(huán)境形成嚴(yán)重影響。由于長(zhǎng)期缺乏設(shè)備的維修維護(hù)，小區(qū)內(nèi)設(shè)備設(shè)施損壞率高，一些小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配備也不符合現(xiàn)有的規(guī)章條例。這就導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)企業(yè)接受老舊小區(qū)的成本提升，企業(yè)介入后需要投入大筆資金來(lái)進(jìn)行設(shè)備設(shè)施的更新?lián)Q代，對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)巨大負(fù)擔(dān)，因此多數(shù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)并沒(méi)有意愿和實(shí)力來(lái)接手老舊小區(qū)的物業(yè)管理，這也導(dǎo)致目前多數(shù)老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)缺失。

1.4 老舊小區(qū)業(yè)主缺乏物業(yè)消費(fèi)意識(shí)，觀(guān)念有待轉(zhuǎn)變

由于老舊小區(qū)多數(shù)是單位或集體建房，所以，老舊小區(qū)的居民大多已習(xí)慣于福利住房模式，對(duì)付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)的意愿較低。受到傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，他們對(duì)于花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)或者更新維修設(shè)備設(shè)施的情況很難接受，造成社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新費(fèi)用收繳難的現(xiàn)象。多數(shù)老年業(yè)主承襲老舊的物業(yè)觀(guān)念，當(dāng)小區(qū)居住出現(xiàn)問(wèn)題后往往會(huì)向其原權(quán)屬單位進(jìn)行反應(yīng)，希望所屬單位進(jìn)行維修管理。而且，相當(dāng)一部分老舊小區(qū)業(yè)主只關(guān)注衛(wèi)生、綠化等表面顯性問(wèn)題，沒(méi)有意識(shí)到社區(qū)物業(yè)失管、設(shè)備設(shè)施缺失和損毀所帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，部分業(yè)主認(rèn)為沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)不僅不影響正常居住，而且可以節(jié)省一筆物業(yè)費(fèi)用的開(kāi)支，拒絕以有償?shù)姆绞较硎馨踩孢m的居住環(huán)境。

2 老舊小區(qū)治理改造機(jī)制建設(shè)

2.1 完善制度，規(guī)范業(yè)委會(huì)運(yùn)行和管理細(xì)則

老舊小區(qū)很多都是早期國(guó)有企、事業(yè)單位為緩解當(dāng)時(shí)職工住房緊張，改善職工和居民居住條件而建設(shè)的居住小區(qū)。根據(jù)現(xiàn)有政策，這些小區(qū)的公共區(qū)域、公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任主體仍然為原產(chǎn)權(quán)單位。然而，由于住房制度改革和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等原因，原產(chǎn)權(quán)單位無(wú)力或不愿意為這些老舊小區(qū)承擔(dān)相關(guān)管理責(zé)任和維修、改造費(fèi)用。因此，業(yè)主委員會(huì)作為維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益、履行選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)等物業(yè)管理責(zé)任和義務(wù)的責(zé)任主體，在解決老舊小區(qū)治理改造中的作用不可或缺。因此，城市政府應(yīng)依據(jù)《物權(quán)法》等法律規(guī)定，盡快出臺(tái)適應(yīng)本地基層治理新形勢(shì)新需要的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)《指導(dǎo)細(xì)則》，規(guī)定業(yè)委會(huì)籌備、組建、登記、換屆選舉、監(jiān)管、注銷(xiāo)退出等規(guī)則，保障業(yè)委會(huì)依規(guī)有序成立、有效運(yùn)行、有據(jù)退出。

老舊小區(qū)治理改造單純依靠業(yè)委會(huì)自組織運(yùn)行難以有效發(fā)揮作用，可以強(qiáng)化"黨建引領(lǐng)"作用，在社區(qū)黨組織統(tǒng)一組織下開(kāi)展工作，處理好業(yè)委會(huì)與居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，從而形成共治共享的治理格局。社區(qū)黨組織應(yīng)承擔(dān)起對(duì)業(yè)委會(huì)選舉的組織和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)業(yè)委會(huì)日常運(yùn)行負(fù)有引導(dǎo)和監(jiān)督、協(xié)調(diào)處理糾紛的職能。同時(shí)，社區(qū)黨組織對(duì)不稱(chēng)職的業(yè)委會(huì)負(fù)有發(fā)起解散、注銷(xiāo)和重新組織選舉等職能。通過(guò)推進(jìn)符合條件的社區(qū)“兩委”成員和社區(qū)黨員通過(guò)登記候選人等方式參加業(yè)委會(huì)選舉，推進(jìn)業(yè)委會(huì)黨組織全覆蓋，強(qiáng)化社區(qū)黨支部對(duì)其組織、領(lǐng)導(dǎo)功能，在老舊小區(qū)更新改造和治理體系建設(shè)上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

2.2 強(qiáng)化資金保障，建立多主體資金籌措機(jī)制

老舊小區(qū)更新改造不是推倒重建，而是全面的改造與升級(jí)。大多數(shù)老舊小區(qū)的居民通常收入較低，他們基本無(wú)力出資實(shí)施改造。所以，老舊小區(qū)改造的重點(diǎn)是資金問(wèn)題。地方政府根據(jù)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際情況，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)出資”的原則，采取居民、原產(chǎn)權(quán)單位、政府補(bǔ)助等方式形成共同籌資機(jī)制，實(shí)施老舊小區(qū)改造[1]。原產(chǎn)權(quán)單位不復(fù)存在的，或者由于破產(chǎn)、合并等原因出現(xiàn)缺位時(shí)，則由老舊小區(qū)業(yè)主出資、政府提供補(bǔ)貼進(jìn)行改造。

老舊小區(qū)的設(shè)備設(shè)施更新改造完成后，應(yīng)及時(shí)完善公共維修資金的征收、管理和使用規(guī)則，形成居民、市場(chǎng)和政府多方共同籌措老舊小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)維修基金機(jī)制，明確老舊小區(qū)設(shè)備設(shè)施的權(quán)利主體和維護(hù)責(zé)任主體，確保設(shè)備設(shè)施的后續(xù)維護(hù)使用。通過(guò)制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)物業(yè)公司接手老舊小區(qū)管理，并允許他們適當(dāng)盈利，以平衡資金收支，保障物業(yè)公司基本運(yùn)行所需。物業(yè)服務(wù)企業(yè)代表業(yè)主大會(huì)獲取的相關(guān)收入可用于補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)維修資金，完善共用設(shè)施設(shè)備。同時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，確保專(zhuān)項(xiàng)維修資金的合理使用。當(dāng)老舊小區(qū)改造更新取得一定成果后，政府可逐步降低專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，并積極引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)老舊小區(qū)物業(yè)管理實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，從而達(dá)到徹底改造的目的。

2.3 積極引導(dǎo)，提升業(yè)主新型物業(yè)消費(fèi)意識(shí)

加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，使居民意識(shí)到老舊小區(qū)設(shè)備更新改造工作的重要性。通過(guò)大力宣傳，以致信業(yè)主、召集會(huì)議、張貼標(biāo)語(yǔ)方式，使更多居民了解老舊小區(qū)改造工作的重要性和必要性，取得居民的理解、認(rèn)可。對(duì)于那些對(duì)小區(qū)改造持反對(duì)意見(jiàn)的居民，需要具體了解他們的實(shí)際情況，讓他們提出自己的意見(jiàn)建議，結(jié)合情況和建議，為他們解決問(wèn)題，盡可能地獲得居民對(duì)小區(qū)更新改造的認(rèn)同。一些地方的基層創(chuàng)新，以惠民方式使居民“先嘗后買(mǎi)”，讓小區(qū)業(yè)主認(rèn)識(shí)到物業(yè)管理的重要性，提升了居民依法付費(fèi)享有物業(yè)服務(wù)的意識(shí)。北京市密云區(qū)某街道社區(qū)屬于回遷老舊小區(qū)，小區(qū)多年處于失管狀態(tài)，環(huán)境、停車(chē)秩序、管道堵塞等方面問(wèn)題不斷，居民對(duì)物業(yè)服務(wù)有抵觸情緒，心理上也不愿繳納物業(yè)費(fèi)。在街道、社區(qū)、業(yè)委會(huì)的多方努力下，通過(guò)入戶(hù)、座談會(huì)等多種方式征求居民意見(jiàn)進(jìn)行匯總，歸納形成物業(yè)服務(wù)清單后，經(jīng)由多家物業(yè)公司分別提供服務(wù)方案，居民代表投票，最終選出一家物業(yè)公司進(jìn)行“先嘗后買(mǎi)”物業(yè)服務(wù)。之后，簽約物業(yè)公司在試運(yùn)行期間投入大量人力物力，完成了大部分需求清單，解決了小區(qū)管理責(zé)任不清、資金來(lái)源不足、服務(wù)不專(zhuān)業(yè)、消防隱患突出的問(wèn)題，使小區(qū)硬件條件和服務(wù)品質(zhì)得到了極大的提升。規(guī)范化物業(yè)使居民真正體驗(yàn)到專(zhuān)業(yè)物業(yè)服務(wù)帶來(lái)的舒適、便捷，最終認(rèn)可并形成花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的意識(shí)[2]。

2.4 創(chuàng)新模式，破解多產(chǎn)權(quán)老舊小區(qū)管理難題

解決城市老舊社區(qū)的治理問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合地方特點(diǎn)形成富有特色的城市社區(qū)發(fā)展路徑。特別是老舊小區(qū)在市場(chǎng)對(duì)其進(jìn)行選擇性失靈、缺乏自治活力和動(dòng)力的情況下，政府應(yīng)該積極主動(dòng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，承擔(dān)兜底職能，創(chuàng)新居民參與社區(qū)治理的渠道，從而培育起居民的自治意識(shí)。同時(shí)，在具備自治條件的社區(qū)，要探索新的治理機(jī)制，協(xié)調(diào)社區(qū)黨委、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織等社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，構(gòu)建良性的制約和監(jiān)督機(jī)制。

北京市西城區(qū)廣安門(mén)某老舊小區(qū)，由于小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜且未完成房改，造成物業(yè)責(zé)任主體不明確，維修資金無(wú)法歸集。小區(qū)建成25年來(lái)，沒(méi)有成立業(yè)委會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，電梯安裝、管線(xiàn)更新等居民訴求始終未能徹底解決，是廣安門(mén)內(nèi)街道治理老舊小區(qū)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。借《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施契機(jī)，西城區(qū)將該小區(qū)作為全區(qū)物業(yè)管理的試點(diǎn)，成立工作專(zhuān)班，逐個(gè)分析產(chǎn)權(quán)單位責(zé)任和居民訴求焦點(diǎn)，厘清工作思路，以籌備成立物管會(huì)解決社區(qū)治理難題。首先，街道工委積極運(yùn)用"吹哨報(bào)到"機(jī)制，發(fā)揮職能部門(mén)合力作用，推動(dòng)小區(qū)多家產(chǎn)權(quán)單位組建"物業(yè)聯(lián)盟"，并鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)單位在職黨員業(yè)主參選物管會(huì)成員。其次，通過(guò)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解小區(qū)存在問(wèn)題和居民訴求，形成問(wèn)題清單，對(duì)每個(gè)問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析，初步確定解決思路，動(dòng)態(tài)更新每類(lèi)問(wèn)題的推動(dòng)進(jìn)展，確保關(guān)鍵問(wèn)題能夠有序穩(wěn)妥得到解決。第三，街道多方籌措，聯(lián)合多家產(chǎn)權(quán)單位，推動(dòng)物業(yè)聯(lián)盟解決居民問(wèn)題清單，小區(qū)環(huán)境迅速得到初步改善，贏(yíng)得了居民支持。街道在充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用下，利用物管會(huì)這一新模式，解決了產(chǎn)權(quán)單位混亂的最大問(wèn)題，提升了小區(qū)各類(lèi)問(wèn)題的解決效率。多產(chǎn)權(quán)單位成員共同參與物管會(huì)，一方面為不具備成立業(yè)主大會(huì)條件的小區(qū)依法落實(shí)物業(yè)管理提供了可能，另一方面改變了老舊小區(qū)居民單純依靠政府的觀(guān)念，探索出黨群共同決策、各方共商共治的老舊小區(qū)治理"新"模式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的良性自治[3]。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上可知，老舊小區(qū)改造是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)治理過(guò)程，牽涉建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、物業(yè)使用人、業(yè)主等多方主體，同時(shí)涉及多個(gè)政府職能部門(mén)。在破解老舊小區(qū)治理難題的做法上，一些基本要素是必不可少的。一是黨建的引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮得好，就能夠把基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢(shì)。成功的做法中黨組織和黨員無(wú)不在業(yè)委會(huì)、物管會(huì)或物業(yè)服務(wù)企業(yè)中發(fā)揮出先鋒作用。二是政府的引導(dǎo)作用。從業(yè)主委員會(huì)、物管會(huì)的成立到聘用物業(yè)企業(yè)、搭建社區(qū)多方共建平臺(tái)，各個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)、支持。三是多方參與。業(yè)主的參與既是權(quán)利也是義務(wù)，業(yè)主需依法安全、合理使用物業(yè)；物業(yè)服務(wù)企業(yè)依法提供物業(yè)服務(wù)、履行義務(wù)。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果能夠積極履行行政執(zhí)法職權(quán)，很大程度上能夠解決基層對(duì)違法現(xiàn)象“看得見(jiàn)、管不著”的難題，有助于滿(mǎn)足基層管理工作需要，推進(jìn)完善的社區(qū)治理機(jī)制和體系的有效生成。