張龍平 韓萱怡

（暨南大學(xué) 廣東廣州 510632）

2020年5月28日，第十三屆全國人大三次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，根據(jù)該決定，6月30日，全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議正式表決通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱香港國安法）。香港國安法的出臺(tái)是中央基于近年來香港所發(fā)生的一系列危害國家安全的行為與活動(dòng)，依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定，著力從國家層面制定、完善香港在維護(hù)國家安全方面的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，堵塞香港在維護(hù)國家安全方面所存在的法律漏洞和執(zhí)行機(jī)制短板，充分彰顯了中央在治理香港方面的底線思維，是“一國兩制”在香港的新實(shí)踐。

一、中央關(guān)于香港治理的底線思維

黨的十八以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視底線思維在治國理政中的作用，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持底線思維，凡事從壞處準(zhǔn)備，樹立憂患意識(shí)，才能牢牢把握主動(dòng)權(quán)，從而防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)：要“深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定，為決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)強(qiáng)保障?！盵1]底線思維體現(xiàn)了黨中央治國理政的大智慧與大謀略，體現(xiàn)在黨中央應(yīng)對內(nèi)外各種新情況新問題新挑戰(zhàn)的各個(gè)領(lǐng)域，在香港問題上亦是如此。

香港自回歸以來，“一國兩制”在香港平穩(wěn)運(yùn)行，但也存在不少的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。2017年7月1日習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國20周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮的講話中指出：“任何危害國家主權(quán)安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力和香港特別行政區(qū)基本法權(quán)威、利用香港對內(nèi)地進(jìn)行滲透破壞的活動(dòng)，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。”[2]可見，中央早已將危害國家安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力與基本法權(quán)威、對內(nèi)地進(jìn)行滲透破壞視為中央在香港治理方面的重大原則底線，這些底線從本質(zhì)上講屬于挑戰(zhàn)“一國兩制”的原則底線，都是絕對不能容忍的。

而近年來香港在“一國兩制”實(shí)踐過程中所出現(xiàn)的一系列風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，特別是2019年的“修例風(fēng)波”，反中亂港勢力公然鼓吹“港獨(dú)”“自決”“公投”等極端主張，無所顧忌地從事破壞國家統(tǒng)一、分裂國家的活動(dòng)；公然從事侮辱、污損國旗、國徽等不法行為，甚至直接圍攻中央駐港機(jī)構(gòu)（中聯(lián)辦）、歧視和排擠內(nèi)地在港人員；公然勾結(jié)外部勢力，通過各種方式干預(yù)香港內(nèi)部事務(wù)，嚴(yán)重危害我國國家安全，這些具體的不法行徑已然突破了“一國兩制”的原則底線。因此，2020年5月22日，全國人大常委會(huì)副委員長王晨所作《關(guān)于〈全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）的說明〉》中，便直接指出香港所出現(xiàn)的一些行為和活動(dòng)，“嚴(yán)重挑戰(zhàn)‘一國兩制’原則底線”。[3]可見，有人挑戰(zhàn)底線是中央此次香港國安立法的主要理由。而香港自身的法律制度與執(zhí)行機(jī)制在“修例風(fēng)波”中又暴露出其“維護(hù)底線”的不足，因而中央此時(shí)出手便是彌不足，補(bǔ)短板的底線操作，在堅(jiān)持底線的基礎(chǔ)上謀求“一國兩制”在香港的行穩(wěn)致遠(yuǎn)，這些充分體現(xiàn)了中央的底線思維。

二、立法兜底：彌補(bǔ)香港維護(hù)國家安全的法律制度

從香港國安法的立法精神來看，中央主要著力于從立法和執(zhí)法兩個(gè)層面制定、完善相關(guān)的法律制度，并與香港特別行政區(qū)互相配合，以達(dá)到中央與香港共同維護(hù)國家安全的目標(biāo)。其中中央的職責(zé)主要在于立法，通過立法兜住香港維護(hù)國家安全的底線，為反中亂港分子和外部敵對勢力立下規(guī)矩，為防范、制止、懲治一切危害國家安全的行為與活動(dòng)提供法律依據(jù)。

香港回歸以來，中央一直秉持“一國兩制”的原則，充分尊重“港人治港”“高度自治”，對香港充分信任，將香港維護(hù)國家安全的立法任務(wù)寫入了基本法“23條”，規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！盵4]但多年來，由于反中亂港勢分子和外部敵對勢力的干擾、破壞，基本法“23條”立法在香港國安法頒布之前一直未能完成立法，且有被長期擱置的風(fēng)險(xiǎn)，而香港在回歸后繼續(xù)沿用的港英政府時(shí)期用于維護(hù)國家安全的部分法律又長期處于“休眠”狀態(tài)，香港幾乎處于一種國家安全法制的盲區(qū)，極易被破壞分子鉆空子?；诖?，中央從國家層面建立健全香港維護(hù)國家安全的法律制度與執(zhí)行機(jī)制，以履行中央對維護(hù)國家安全的最大、最終責(zé)任，行使中央對香港的全面管治權(quán)，合憲合理合法，是中央扭轉(zhuǎn)香港局面的積極有為之舉。

此次香港國安法的具體做法是，由全國人大根據(jù)憲法和基本法的有關(guān)規(guī)定，就香港維護(hù)國家安全的法律制度與執(zhí)行機(jī)制作出決定，同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，后由全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法、基本法和全國人大的授權(quán)，結(jié)合香港具體實(shí)際，將相關(guān)法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。根據(jù)基本法“18條”，列入附件三的法律屬于全國性法律，附件三的法律不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。因此，中央的立法兜底并未損害香港的高度自治權(quán)，香港仍有義務(wù)盡早完成基本法“23條”規(guī)定的維護(hù)國家安全立法工作，二者并不沖突。

根據(jù)上述決定精神，全國人大迅速啟動(dòng)立法程序，并于2020年6月30日全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議正式表決通過了香港國安法，該法于當(dāng)晚在香港刊憲生效。香港國安法共計(jì)6章66條，分別為總則、香港特區(qū)維護(hù)國家安全的職責(zé)和機(jī)構(gòu)、罪行和處罰、案件管轄、法律適用和程序、中央駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全機(jī)構(gòu)、附則，對于中央與香港特區(qū)政府在維護(hù)國家安全方面的責(zé)任、機(jī)構(gòu)設(shè)置、罪行處罰、適用范圍等都作出了明確的規(guī)定，為香港維護(hù)國家安全提供了重要的法律依據(jù)，這在中華人民共和國的立法史上和香港的“一國兩制”實(shí)踐史上均有劃時(shí)代的意義，必將對反中亂港分子產(chǎn)生震懾，有利于香港社會(huì)秩序的恢復(fù)。

三、執(zhí)法護(hù)底：強(qiáng)化香港維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制

一項(xiàng)法律能否得到真正的貫徹落實(shí)，法律執(zhí)行也是關(guān)鍵，沒有立法，執(zhí)法者將無法可依，有法，執(zhí)行機(jī)制不健全，執(zhí)行力度不到位，法律的神圣威嚴(yán)也會(huì)大打折扣。近年香港的亂象表明，除了法律制度外，香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備和執(zhí)行權(quán)力等方面也存在明顯缺失，有關(guān)的執(zhí)行機(jī)制需要理順，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要完善，執(zhí)法力量需要加強(qiáng)，執(zhí)行權(quán)限需要明確，香港需要用最嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制與執(zhí)法力度去維護(hù)法律的威嚴(yán)，讓反中亂港分子和外部敵對勢力不能違、不敢違。

香港長期被評(píng)為亞洲最安全的城市，也是全球罪案率最低的城市之一，香港的城市安全與以香港警隊(duì)為代表的紀(jì)律部隊(duì)的付出密不可分。作為常態(tài)性的治安維持，香港警隊(duì)3萬人的執(zhí)法力量綽綽有余，但在面對諸如“修例風(fēng)波”等大規(guī)模多地點(diǎn)暴力恐怖活動(dòng)時(shí)，香港警隊(duì)的執(zhí)法力量則顯得不足。此外，受法律所限、司法判例干擾、反對派議員指責(zé)和部分激進(jìn)分子的破壞，香港警方的執(zhí)法權(quán)一直受限，施展不開，影響到對暴力行為的遏制效果。在香港國安法頒布之前，香港傳統(tǒng)的八大紀(jì)律部隊(duì)中便沒有專門的維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)與力量，因此，在面對危害國家安全等突發(fā)事件時(shí)，仍然是香港警察在唱“獨(dú)角戲”。這些都表明香港在維護(hù)國家安全方面需要加強(qiáng)執(zhí)法力量與執(zhí)行機(jī)制。

從香港國安法的執(zhí)行機(jī)制來看，中央主要考慮從中央和香港特別行政區(qū)兩個(gè)層面來理順香港維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)香港維護(hù)國家安全的執(zhí)法力量。一是中央人民政府維護(hù)國家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)需要在香港設(shè)立維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)（即國家安全公署），代表中央依法履行維護(hù)國家安全職責(zé)，行使相關(guān)權(quán)力。二是香港特區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全委員會(huì)，該委員會(huì)由行政長官任主席，成員包括政務(wù)司長、財(cái)政司長、保安局局長、律政司長、警務(wù)處處長、警務(wù)處維護(hù)國家安全部門（即國家安全處）的負(fù)責(zé)人、入境事務(wù)處處長、海關(guān)關(guān)長和行政長官辦公室主任等，負(fù)責(zé)香港特別行政區(qū)范圍內(nèi)維護(hù)國家安全的具體事務(wù)，承擔(dān)維護(hù)國家安全的主要責(zé)任，并需接受中央人民政府的監(jiān)督和問責(zé)。在香港國家安全委員會(huì)之下，為強(qiáng)化執(zhí)法與司法的執(zhí)行力度，香港國安法規(guī)定在香港警務(wù)處專門設(shè)立國家安全部門，配備專門的執(zhí)法力量，在律政司設(shè)立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負(fù)責(zé)危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關(guān)法律事務(wù)，各部門各司其職，密切協(xié)同。[5]通過中央與香港特別行政區(qū)的協(xié)同，以及特別行政區(qū)內(nèi)部行政、立法、司法的協(xié)同，香港國安法致力于理順香港維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化維護(hù)國家安全的執(zhí)法力量，為共同維護(hù)“一國兩制”之底提供強(qiáng)大的執(zhí)法基礎(chǔ)。

根據(jù)香港國安法的精神，2020年7月初，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署在香港正式掛牌成立，香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)也正式組建，并與國家安全公署建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，召開了協(xié)調(diào)會(huì)議。不久，香港警務(wù)處國家安全處和律政司國家安全檢控科都相繼建立，并安排了專門的人員與力量。在國家安全公署、國家安全委員會(huì)，以及香港特別行政區(qū)執(zhí)法、司法部門的密切協(xié)同與配合之下，香港的國家安全形勢已有明顯好轉(zhuǎn)，一些違反香港國安法的反中亂港分子正在逐步受到法律的懲治，香港社會(huì)正在由亂及治。

四、教育托底：打造香港維護(hù)國家安全的長效機(jī)制

立法兜底、執(zhí)法護(hù)底都是從外在的制度層面入手為香港維護(hù)國家安全提供法律保障，有法可依、違法必究，而要長效性解決香港的國家安全風(fēng)險(xiǎn)則需要培養(yǎng)全社會(huì)的國家安全意識(shí)，形成人人自覺維護(hù)國家安全，人人勇于與危害國家安全的行為作斗爭的良好社會(huì)氛圍，用全社會(huì)之手共同托起“一國兩制”之底，而這些則需要發(fā)揮教育的潛移默化作用。香港國安法特別提出：“應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展國家安全教育，提高香港特別行政區(qū)居民的國家安全意識(shí)和守法意識(shí)?！盵6]這充分體現(xiàn)出中央已認(rèn)識(shí)到香港社會(huì)的國家安全教育乃至國情教育缺失是造成香港亂象的深層原因，著力從教育的角度來增強(qiáng)香港市民的國家安全意識(shí)乃至國家意識(shí)，打造外在制度約束與內(nèi)在教育感化共同影響的長效機(jī)制。

一直以來香港的教育為人所詬病之處便是“去殖民化”不徹底，國民教育無處安放。根據(jù)基本法第136條：“香港特別行政區(qū)政府在原有教育制度的基礎(chǔ)上，自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策”和第137條：“各類院校均可保留其自主性并享有學(xué)術(shù)自由，可繼續(xù)從香港特別行政區(qū)以外招聘教職員和選用教材”。[7]回歸以后的香港教育保留了原來港英時(shí)代的教育體制，并擁有充分的“自由”，甚至教職員聘任、教材選用都享有“自由”，這就為一些別有用心者利用教育灌輸政治立場夾帶私貨留下了空間，近年已出現(xiàn)多起事件。香港特區(qū)政府比較早地認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，2010年曾提出增設(shè)“德育及國民教育科”為中小學(xué)必修課，結(jié)果引發(fā)激烈爭議而未果，在香港國安法頒布之前香港青少年的國民教育仍然欠缺。對待國民教育尚且如此，就更不用說國家安全教育了。香港國安法明確提出要在香港開展維護(hù)國家安全的教育，就是要堵住這一教育漏洞。但要如何開才能開得好，就需要香港教育界仔細(xì)思量了。

自2015年全國人大常委會(huì)將每年的4月15日設(shè)為全民國家安全教育日以來，香港也有意在每年的4月15日開展一些國家安全教育活動(dòng)，尤其是近兩年來在香港國安法出臺(tái)的大背景之下，香港的國家安全教育日活動(dòng)明顯更為豐富。但此類安全教育日活動(dòng)畢竟屬于社會(huì)教育范疇，國家安全教育尚未能進(jìn)入學(xué)校日常的教育教學(xué)活動(dòng)之中。由于香港的各類學(xué)校有相當(dāng)?shù)淖灾餍?，國家安全教育要想從社?huì)教育進(jìn)入學(xué)校教育并非易事，需要特區(qū)政府做好頂層設(shè)計(jì)，通盤籌劃香港的中小學(xué)國民教育、通識(shí)教育方案，邀請專門的教育、法律與國家安全專家共同探討國家安全教育融入中小學(xué)日常教育的機(jī)制與路徑，方能從小厚植國家安全教育，增強(qiáng)國家安全意識(shí)。

值得注意的是，在各界的共同期待下，2021年2月4日香港教育局正式推出《香港國家安全教育課程框架》，闡述了于現(xiàn)有中小學(xué)課程內(nèi)開展有關(guān)國家安全的課題、教學(xué)重點(diǎn)和學(xué)習(xí)元素，提出“要依循‘多重進(jìn)路’及課堂內(nèi)外互相配合的形式，在中小學(xué)相關(guān)學(xué)習(xí)領(lǐng)域／科目、價(jià)值觀教育（包括德育、公民及國民教育），以及校內(nèi)和校外的各類學(xué)習(xí)活動(dòng)，全方位推展國家安全教育”。[8]對社會(huì)大眾關(guān)注度較高的通識(shí)課改革，2021年4月1日香港教育局正式公布了高中四個(gè)核心科目的優(yōu)化措施，其中公民與社會(huì)發(fā)展科（通識(shí)科）包括“‘一國兩制’下的香港”“改革開放以來的國家”“互聯(lián)相依的當(dāng)代世界”三個(gè)主題，在“‘一國兩制’下的香港”部分已將“維護(hù)國家安全的意義（總體國家安全觀）”“《香港國安法》與促進(jìn)香港長遠(yuǎn)發(fā)展”等涉及維護(hù)國家安全教育的問題納入其中。[9]上述舉措顯示香港特區(qū)政府已有意通過改革中小學(xué)相關(guān)課程，加強(qiáng)香港青少年的國家安全教育，為香港維護(hù)國家安全提供長效保障。

綜上，香港國安法的出臺(tái)及其在香港的落地，充分表明香港國安法是中央著眼于香港的實(shí)際，堅(jiān)持底線思維，著力防范化解對“一國兩制”原則挑戰(zhàn)的筑底行動(dòng)，通過立法兜底、執(zhí)法護(hù)底和教育托底，三“底”聯(lián)動(dòng)共同完成對中央治港底線的系統(tǒng)化建構(gòu)，既立足當(dāng)下，更瞄準(zhǔn)長遠(yuǎn)，既堅(jiān)持中央底線，又考慮香港實(shí)際的標(biāo)本兼治之舉，是中央落實(shí)對香港全面管治權(quán)的新舉措，同時(shí)保持香港的高度自治權(quán)，是“一國兩制”在香港的新實(shí)踐，必將有利于香港的長期繁榮穩(wěn)定。