廣東省林業(yè)基金管理中心 鄧 華 中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院 伏珂穎

一、基本情況

廣東省是全國較早開展績效評價的省份。2015年廣東省財政廳印發(fā)了《廣東省省級部門整體支出績效評價暫行辦法》(粵財評函〔2015〕132號)，從“預(yù)算編制情況”“預(yù)算執(zhí)行過程”和“資金使用績效”三個方面規(guī)范了部門整體支出評價內(nèi)容，同時設(shè)置了包括3個一級指標(biāo)、11個二級指標(biāo)、27個三級指標(biāo)的績效評價指標(biāo)體系。2016年選取6個省直部門開展了省級部門整體支出績效評價試點，2017年試點范圍擴(kuò)展至12個省直部門[1]。2017年10月廣東省財政廳對2015年部門整體支出績效評價管理辦法進(jìn)行了修訂，印發(fā)了《廣東省省級部門整體支出績效評價管理辦法》(粵財績〔2017〕13號)。修訂后的指標(biāo)體系主要變化是一級指標(biāo)分值變化較大，即“預(yù)算編制情況”從原來的18分提高到28分，增幅達(dá)55.56%，說明政策制定者對“預(yù)算編制情況”十分重視，這也符合預(yù)算管理要重視源頭管理的要求；“預(yù)算執(zhí)行情況”從原來的51分降低到42分，減少17.65%，分值雖然有所降低，但是分值占比仍然較高；“資金使用績效”分值基本不變，由原來的31分變?yōu)?0分。2018年部門整體支出績效自評覆蓋到全部所有省直部門，并對15個省直部門開展了重點評價，評價結(jié)果為“良”的有14個，占比93%；評為“中”的1個，占比7%[2]。

二、績效評價指標(biāo)體系存在主要問題分析

(一)指標(biāo)結(jié)構(gòu)不夠合理

1.過程指標(biāo)權(quán)重過高，結(jié)果指標(biāo)權(quán)重過低。廣東省2015年部門整體支出績效評價指標(biāo)體系中一級指標(biāo)“預(yù)算編制”“預(yù)算執(zhí)行”“預(yù)算使用效益”權(quán)重分別為18%、51%、31%，2017年經(jīng)修改后分別調(diào)整為28%、42%、30%。過程指標(biāo)權(quán)重遠(yuǎn)大于其他兩項指標(biāo)權(quán)重，由此也不難看出，管理者更注重績效管理的過程和合規(guī)，注重“重過程、輕結(jié)果”指標(biāo)評價導(dǎo)向。

2.共性指標(biāo)權(quán)重過高，個性指標(biāo)權(quán)重過低。在27個三級指標(biāo)中，僅“社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益”1個指標(biāo)為個性指標(biāo)，且權(quán)重僅為10%。個性指標(biāo)個數(shù)和分值占比均存雙低狀態(tài)，難以對部門職能的差異性和部門履職個性特點進(jìn)行合理評價。

(二)評價標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)

1.部分指標(biāo)按完成程度計分不合理。如“政府采購執(zhí)行率”指標(biāo)得分按政府采購實際支付資金與預(yù)算資金的比率乘以指標(biāo)分值計算得分。目前政府采購大多以價低者中標(biāo)，采購預(yù)算資金100萬元，最終中標(biāo)金額可能只有95萬元，那么政府采購執(zhí)行率為95%,該指標(biāo)得分為指標(biāo)分乘以95%，該采購事項雖已經(jīng)順利完成，卻無法獲得滿分。

2.部分指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)。主要是個別指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低導(dǎo)致較為容易得分。如“群眾信訪辦理情況”和“預(yù)決算信息公開性”兩項指標(biāo)在2016年12個單位績效評價報告中平均得分率分別為94.79%、97.77%，在2017年4個單位績效評價報告中平均得分率均為100.00%，該兩項指標(biāo)得分率非常高。再進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)得分率高的原因與該兩項指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低有關(guān)?！叭罕娦旁L辦理情況”的評分標(biāo)準(zhǔn)是“設(shè)置了便利的群眾意見反映渠道和群眾意見辦理回復(fù)機(jī)制、當(dāng)年度所有群眾信訪意見均有回復(fù)、回復(fù)意見均在規(guī)定時限內(nèi)”，“預(yù)決算信息公開性”的評分標(biāo)準(zhǔn)是“是否按規(guī)定內(nèi)容、時限和范圍公開了單位預(yù)算和決算信息”。當(dāng)前，各級政府非常重視預(yù)決算信息公開，為了指導(dǎo)和監(jiān)督各部門做好年度預(yù)決算信息公開工作，財政部門都會專門下發(fā)文件對預(yù)決算信息公開的內(nèi)容、時限、范圍乃至格式等進(jìn)行規(guī)范，各部門各單位只需按要求公開預(yù)決算信息即可。

3.部分指標(biāo)評價內(nèi)容與評價標(biāo)準(zhǔn)不一致。如“提前下達(dá)率”指標(biāo)，評價內(nèi)容是“反映部門是否按要求申請下達(dá)其主管的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金”，而評價標(biāo)準(zhǔn)是“除自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的資金和據(jù)實結(jié)算的體制補(bǔ)助等特殊項目外，提前下達(dá)一般性轉(zhuǎn)移支付比例應(yīng)達(dá)90%、提前下達(dá)專項轉(zhuǎn)移支付比例應(yīng)達(dá)70%”，如果沒有達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)則按比例扣分。從評價內(nèi)容來看，被評價部門只需要向財政部門申請下達(dá)其主管的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金即可，但評價標(biāo)準(zhǔn)變成了是否下達(dá)了相應(yīng)比例的資金，而資金下達(dá)應(yīng)該是財政部門職責(zé)范圍之內(nèi)的事。如果被評價部門按規(guī)定向財政部門申請了下達(dá)資金，而由于財政部門的原因?qū)е聸]有提前下達(dá)，責(zé)任似乎難以分清。因此，該指標(biāo)評價內(nèi)容與評價標(biāo)準(zhǔn)明顯不一致。

三、優(yōu)化部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的對策

如果說績效評價是預(yù)算管理的核心，那么績效評價指標(biāo)體系則是績效評價的核心，是核心中的核心。馬國賢[3]認(rèn)為，績效指標(biāo)是績效管理的核心內(nèi)容，也是績效管理中最神秘、最困難的部分。因此，科學(xué)設(shè)定績效評價指標(biāo)體系顯得十分關(guān)鍵。

(一)深度融合績效評價指標(biāo)和績效目標(biāo)指標(biāo)

深度融合績效評價指標(biāo)和績效目標(biāo)指標(biāo)，可以統(tǒng)籌考慮績效預(yù)算編制和績效評價需求，嘗試建立績效評價指標(biāo)庫，將評價指標(biāo)擇優(yōu)納入指標(biāo)庫管理，實現(xiàn)一套指標(biāo)滿足績效預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)的需求，可以保證績效信息的一致性和有效性[4]。其優(yōu)勢在于：可以事先讓被評價部門知悉被評價內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要求等，做到有目的、有計劃、有步驟地提前謀劃績效評價工作，充分收集、準(zhǔn)備績效評價材料，同時也有利于保障被評價部門的“知情權(quán)”。

(二)探索實行“一個部門一套指標(biāo)”

部門整體支出績效評價具有綜合性、宏觀性和政策性的特點，評價難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于項目支出績效評價。由于部門職能差異不一，如果用一套指標(biāo)體系來衡量決策權(quán)限、管理權(quán)限以及產(chǎn)出效益不同的部門，難以體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而使評價結(jié)果存在科學(xué)性與客觀性方面的缺失[5]。因此，為了有針對性地評價不同部門履職效益，確保評價結(jié)果的科學(xué)與客觀，需要進(jìn)一步豐富和充實個性指標(biāo)?？梢钥紤]對三級指標(biāo)“社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益”進(jìn)一步細(xì)化，設(shè)置不同部門的個性指標(biāo)，作為四級指標(biāo)。如水利部門，可以在三級指標(biāo)“社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益”下設(shè)置“提高防洪除澇減災(zāi)能力”“保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”“防洪效益”等四級指標(biāo)，作為水利部門的個性指標(biāo)[6]。林業(yè)部門可在三級指標(biāo)“社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益”下設(shè)置“林業(yè)總產(chǎn)值”“森林生態(tài)效益”“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等四級指標(biāo)，作為林業(yè)部門的個性指標(biāo)[7]。在財政部門統(tǒng)一指導(dǎo)下，各個部門均可探索設(shè)置體現(xiàn)本部門職能特點的個性指標(biāo)，形成分行業(yè)、分部門的部門整體支出績效評價指標(biāo)體系庫，最終形成“一個部門、一套指標(biāo)”格局。

(三)優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系

1.優(yōu)化指標(biāo)結(jié)構(gòu)。一是過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所謂“績效”即投入的產(chǎn)出和結(jié)果，部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)該遵循結(jié)果導(dǎo)向，“放開過程，只問結(jié)果”。如果以過程導(dǎo)向為主，則會陷入事無巨細(xì)、什么都需要文件來證明的困局，只會給被評價單位帶來更多不必要負(fù)擔(dān)，也不符合當(dāng)下國務(wù)院力推的“放管服”改革精神。二是個性指標(biāo)和共性指標(biāo)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。部門整體支出績效評價重在考量部門履職效益，而從部門職能情況來看，由于部門職能特點、所屬行業(yè)、直屬單位數(shù)量、財政安排專項資金金額大小等各不相同，各個部門的職能不盡相同。因此，要根據(jù)不同部門特點和性質(zhì)設(shè)定個性指標(biāo)，以便準(zhǔn)確評價各個部門的履職情況和履職效益。同時要適當(dāng)提高個性指標(biāo)在指標(biāo)體系中的比重，以便增強(qiáng)績效評價的針對性和有效性。

2.優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。結(jié)合實際情況，進(jìn)一步優(yōu)化“政府采購執(zhí)行率”“部門預(yù)算資金支出率”“資金下達(dá)合法性”等指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)。如對于“政府采購執(zhí)行率”指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，可結(jié)合政府采購相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行優(yōu)化，對于經(jīng)執(zhí)行政府采購程序后資金有結(jié)余但采購任務(wù)已經(jīng)完成的，該指標(biāo)可以得滿分。

3.優(yōu)化指標(biāo)權(quán)重。以結(jié)果導(dǎo)向為原則優(yōu)化一級評價指標(biāo)權(quán)重，一級指標(biāo)“預(yù)算編制”“預(yù)算執(zhí)行”“預(yù)算使用效益”的權(quán)重由現(xiàn)行28%、42%、30%調(diào)整為30%、20%、50%。理由在于：提高“預(yù)算使用效益”指標(biāo)權(quán)重體現(xiàn)了部門整體支出績效評價結(jié)果導(dǎo)向原則，部門履職效果如何、效益何在，需要用成績、成果、成效來體現(xiàn)；預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系預(yù)算執(zhí)行效果，因此有必要提高“預(yù)算編制”指標(biāo)的權(quán)重；預(yù)算執(zhí)行過程主要體現(xiàn)在部門日常管理方面，包括預(yù)算管理制度的制定與執(zhí)行、財政供養(yǎng)人員控制、資產(chǎn)管理、預(yù)決算信息公開等等，這些工作都是“按部就班”式工作，相關(guān)評價指標(biāo)也較容易得分，因此可以考慮降低其權(quán)重。

4.提高得分率較低指標(biāo)分值。從第三方評價結(jié)果看，三級指標(biāo)“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率”得分率較低。在2016年12個單位績效評價報告中，平均得分率僅為27.78%(12個單位中有6個單位得分率為零分)；在2017年4個單位績效評價報告中，平均得分率有所提高，達(dá)到41.67%(其中仍有1個單位得分率為零分)。當(dāng)然，得分率低可能有各種各樣的原因，但是，在國家如此重視盤活結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的大前提下，“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率”得分率較低值得關(guān)注。在全面分析得分率低的原因基礎(chǔ)上，需要提高其權(quán)重，以此“倒逼”部門采取有效措施提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少財政資金“沉淀”，提高財政資金使用效率。

四、結(jié)論

績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計是一個多方博弈的結(jié)果，須遵從“科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享”原則，在實踐中反復(fù)校驗并不斷改進(jìn)提高。目前，由于部門整體支出績效評價尚處于起步、探索階段，所能獲取的績效評價報告案例資源也相對較少，因此本文的研究還顯得十分有限。筆者相信，在黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理的大背景下，績效管理工作必將迎來充分發(fā)展的春天，績效評價指標(biāo)體系的研究也將有了“深厚的土壤”。