杜 馳 李冰穎

(南昌航空大學(xué)，南昌 330063)

“雙一流”建設(shè)是我國重大國家戰(zhàn)略，按照教育部等三部委頒發(fā)的文件要求：“中央高?！p一流’建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政支持。納入‘雙一流’建設(shè)范圍的地方高校，所需資金由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政予以引導(dǎo)支持；建設(shè)高校應(yīng)制定科學(xué)、合理的績效評價(jià)辦法，開展中期和期末評價(jià)；堅(jiān)持公開透明，建立信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，公布建設(shè)高?？冃гu價(jià)情況，強(qiáng)化社會監(jiān)督”[1]。

“雙一流”建設(shè)需要巨量財(cái)政支出，僅清華大學(xué)、北京大學(xué)等第一批10所高校初審獲得的經(jīng)費(fèi)就達(dá)380億元。由于入選高校數(shù)量達(dá)到140所，未來財(cái)政支出額度將是空前的。為此，充分披露入選高校財(cái)務(wù)信息并在此基礎(chǔ)上客觀評價(jià)財(cái)政支出績效，對于落實(shí)決策層提出的“形成每五年一個建設(shè)周期，總量控制、開放競爭、動態(tài)調(diào)整的建設(shè)機(jī)制”這一政策目標(biāo)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。但是現(xiàn)狀離要求還有很大差距，是亟待解決的關(guān)鍵問題。

1 高校財(cái)務(wù)信息披露現(xiàn)狀

我國高校長期被視為上撥下支的事業(yè)單位，沒有形成向外界充分披露財(cái)務(wù)信息的慣例。近年來隨著高校面向社會辦學(xué)的法人主體地位逐步得到確立，其財(cái)務(wù)信息公開披露制度開始漸次實(shí)施，但是依然存在諸多問題。

第一，財(cái)務(wù)信息披露制度建立時(shí)間過短，既往實(shí)踐中第三方財(cái)政支出績效評價(jià)長期缺失。

我國高校財(cái)務(wù)信息公開披露制度建立時(shí)間很短，由教育部于2010—2014年通過下發(fā)一系列文件予以推動的[2-4]。但是實(shí)踐中主要是在部屬高校得到落實(shí)，相當(dāng)部分非部屬高校，包括不少已被列入“一流學(xué)科”建設(shè)的地方高校，至今仍未推行這些制度。

事實(shí)上，我國高校“211工程”及“985工程”早自1995年和1998年就分別被啟動，到2016年終止，持續(xù)約20年，其間及結(jié)束后都極有必要客觀評價(jià)各高校的財(cái)政支出績效，以提高經(jīng)費(fèi)使用效益并提供經(jīng)驗(yàn)借鑒?，F(xiàn)實(shí)情況則是相關(guān)高校2012—2013年之后才開始開展財(cái)務(wù)信息公開披露實(shí)踐，由于上述兩項(xiàng)工程存續(xù)的絕大部分時(shí)間內(nèi)各高校財(cái)務(wù)信息都極不透明，導(dǎo)致建設(shè)期內(nèi)第三方績效評價(jià)長期缺失，不僅經(jīng)費(fèi)使用情況難以動態(tài)監(jiān)控，而且不能為目前的“雙一流”建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

第二，披露的財(cái)務(wù)信息項(xiàng)目及明細(xì)過于籠統(tǒng)，不符合信息質(zhì)量的重要性及明晰性原則。

以2018年的財(cái)政撥款支出預(yù)算為例，各校的一般公共預(yù)算支出中高等教育支出項(xiàng)目所占比例普遍在80%甚至90%以上，屬于重要事項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行詳盡披露。具體見表1和表2(注：表1至表6數(shù)據(jù)均根據(jù)各校信息公開網(wǎng)的資料整理，表中空白處表示該項(xiàng)信息未披露，部分高校因拒絕公開披露財(cái)務(wù)信息未統(tǒng)計(jì)入各表；限于篇幅，每類高校僅選取5所并按2018年預(yù)算額度大小降序列示)。

表1 部屬原“985”高校2018年一般公共預(yù)算支出明細(xì)統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

表2 部屬非“985”高校2018年一般公共預(yù)算支出明細(xì)統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

但是從表3、表4可以看出，各校的高等教育支出項(xiàng)目僅簡單分為基本支出和項(xiàng)目支出兩個一級明細(xì)，至于基本支出之下的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩個二級明細(xì)，不少高校拒絕公開披露。項(xiàng)目支出披露則更簡單，所有高校都只是列出了一個總額度，項(xiàng)目具體情況則未予說明。財(cái)政支出去向及主要支出項(xiàng)目含糊籠統(tǒng)，不符合重要性及明晰性原則。

表3 部屬原“985”高校2018年一般公共預(yù)算支出項(xiàng)下高等教育支出明細(xì)統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

表4 部屬非“985”高校2018年一般公共預(yù)算支出項(xiàng)下高等教育支出明細(xì)統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

第三，財(cái)務(wù)報(bào)表設(shè)計(jì)不能有效回應(yīng)形勢發(fā)展的實(shí)際需要，不符合信息質(zhì)量的相關(guān)性原則。

各校的一般公共預(yù)算撥款連續(xù)6年的變動情況總體上表現(xiàn)為2013—2015年呈增加趨勢，2016年下降或基本持平，2017年大幅增加，2018年保持增長。原因在于2016年停止“985工程”及“211工程”導(dǎo)致該年度財(cái)政撥款暫時(shí)減少。但是2017年正式實(shí)施“雙一流”建設(shè)之后，2017年及2018年財(cái)政撥款大幅增加，可見這兩年財(cái)政經(jīng)費(fèi)增量主要是圍繞“雙一流”建設(shè)這一核心目標(biāo)撥付。由于入列高校要著力建設(shè)的“一流學(xué)科”均已明確，財(cái)政支出理應(yīng)圍繞這些“一流學(xué)科”及支撐學(xué)科群在學(xué)科平臺、學(xué)術(shù)梯隊(duì)、人才培養(yǎng)、項(xiàng)目研究及科研產(chǎn)出等方面進(jìn)行資源配置，以提高財(cái)政支出績效，財(cái)務(wù)信息需對經(jīng)費(fèi)使用路徑及時(shí)反映、監(jiān)督。但是目前各高校的財(cái)務(wù)報(bào)表仍然沿用2012—2013年剛開始試行信息公開披露時(shí)的結(jié)構(gòu)框架，沒有依據(jù)形勢發(fā)展需要做出任何改進(jìn)修正，缺乏對國家政策的深刻理解與主動回應(yīng)，財(cái)務(wù)信息質(zhì)量不符合相關(guān)性原則。具體見表5、表6(財(cái)務(wù)信息披露年份有缺損，未能連續(xù)披露最近6年財(cái)務(wù)報(bào)表的高校不列入)。

表5 部屬原“985”高校2013—2018年“一般公共預(yù)算撥款”額度及定基變動統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

表6 部屬非985高校2013—2018年“一般公共預(yù)算撥款”額度及定基變動統(tǒng)計(jì)表 單位：萬元

第四，公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則缺失，部分重要財(cái)務(wù)信息難以有效生成并獲得廣泛認(rèn)同。

人才培養(yǎng)是“雙一流”建設(shè)的重要任務(wù)，培養(yǎng)成本需要充分披露。雖然《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第六十二條明確指出：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，逐步細(xì)化成本核算，開展學(xué)校、院系和專業(yè)的教育總成本和生均成本等核算工作，并建立成本費(fèi)用分析報(bào)告制度”[5]。但是這一規(guī)定并未在《高等學(xué)校會計(jì)制度》中得到切實(shí)體現(xiàn)，該會計(jì)制度中既沒有設(shè)置“成本類”會計(jì)科目，也不要求編制“成本費(fèi)用類分析報(bào)告”[6]，主要原因就在于各界對教育成本的內(nèi)涵缺乏共識，導(dǎo)致“公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則”缺失。

各行政主管部門對教育成本內(nèi)涵界定的表述就差異比紛呈，如國家發(fā)展和改革委員會的文件將教育成本的構(gòu)成項(xiàng)目明確為人員支出、公用支出、對個人和家庭的補(bǔ)助支出及固定資產(chǎn)折舊等4項(xiàng)[7]；教育部文件則將教育成本的構(gòu)成項(xiàng)目確定為標(biāo)準(zhǔn)教職工人員成本、標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生資助成本、標(biāo)準(zhǔn)日常教學(xué)維持成本及標(biāo)準(zhǔn)土地和固定資產(chǎn)使用成本等4項(xiàng)[8]。教育部針對部屬高校教育成本的界定又摒棄了前述兩份文件中4個成本項(xiàng)目正向相加的方法，而是引入了倒算法進(jìn)行推算，即依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表決算數(shù)據(jù)，分學(xué)科大類在支出總額中扣除無關(guān)費(fèi)用后，得出學(xué)生培養(yǎng)成本總額，再將本科生、碩士研究生和博士研究生按照1∶1.5∶2的比例折算為標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)，兩者相除計(jì)算出生均培養(yǎng)成本。但公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則缺失導(dǎo)致了重要財(cái)務(wù)信息生成混亂，難以獲得廣泛認(rèn)同。

2 高校財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀

高校財(cái)政支出績效評價(jià)應(yīng)以適切公允的財(cái)務(wù)信息披露為前提，并由具備專業(yè)勝任能力的評估機(jī)構(gòu)遵循專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立開展評價(jià)，但是現(xiàn)狀不盡如人意，表現(xiàn)為：

這個推導(dǎo)對于中學(xué)生并不難理解，有了這個關(guān)系，解釋為什么可以用數(shù)學(xué)期望與x的函數(shù)關(guān)系近似代替Y與x的相關(guān)關(guān)系就不困難了．事實(shí)上，對任意實(shí)數(shù)c，≥，這說明，當(dāng)時(shí)，達(dá)到最小，因此用回歸函數(shù)作為Y的近似，均方誤差是最小的．這就解釋了以研究與x的函數(shù)關(guān)系替代Y與x的相關(guān)關(guān)系的合理性．

首先，現(xiàn)有文件規(guī)范及行業(yè)指引針對性不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)勝任能力存在欠缺。

財(cái)政部、中國資產(chǎn)評估協(xié)會、中國注冊會計(jì)師協(xié)會頒布的3個文件和工作指引，是目前開展財(cái)政績效評價(jià)的主要依據(jù)。但是這些文本的規(guī)定多偏原則性，對高校的針對性不強(qiáng)。如財(cái)政部頒布的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》第十三條“績效目標(biāo)應(yīng)包含的內(nèi)容”僅原則性規(guī)定為“預(yù)期產(chǎn)出，包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；預(yù)期效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響；服務(wù)對象或項(xiàng)目受益人滿意程度；達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源；衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)；其他等六個方面”[9]。第十九條“績效評價(jià)指標(biāo)”被分解為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，對其界定也僅原則性表述為“共性指標(biāo)主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況，社會效益以及經(jīng)濟(jì)效益；個性指標(biāo)是針對預(yù)算部門或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績評價(jià)指標(biāo)，由財(cái)政部門會同預(yù)算部門制定”[9]。針對“雙一流”建設(shè)高校而言，究竟哪些指標(biāo)是個性指標(biāo)，未見財(cái)政部門會同教育部門發(fā)布后續(xù)文件。

中國資產(chǎn)評估協(xié)會頒發(fā)的《財(cái)政支出(項(xiàng)目支出)績效評價(jià)操作指引(試行)》第二十條、中國注冊會計(jì)師協(xié)會頒發(fā)的《會計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)指引》第一章第二節(jié)都對“績效目標(biāo)”進(jìn)行了界定，其內(nèi)容均完全參照了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》第十三條的表述。此外，《財(cái)政支出(項(xiàng)目支出)績效評價(jià)操作指引(試行)》所附“評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行績效評價(jià)業(yè)務(wù)指標(biāo)框架”對一級指標(biāo)的權(quán)重和二級指標(biāo)的具體設(shè)置，均指出需根據(jù)項(xiàng)目具體情況進(jìn)行設(shè)定或調(diào)整[10]。而《會計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)指引》所附“財(cái)政支出績效報(bào)告參考提綱”對項(xiàng)目績效內(nèi)涵也僅概括性歸納為：項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性分析、項(xiàng)目的效率性分析和項(xiàng)目的效益性分析等3個方面[11]。由于該等專業(yè)指引彈性極大，具體運(yùn)用時(shí)對評估人員的知識結(jié)構(gòu)及專業(yè)判斷水平有很高的要求，導(dǎo)致實(shí)踐中評估質(zhì)量參差不齊。

資產(chǎn)評估公司和會計(jì)師事務(wù)所等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)，雖已逐步介入高校財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)，但是這些業(yè)務(wù)均以特定的財(cái)政支出項(xiàng)目為主，在專業(yè)判斷方面?zhèn)戎刎?cái)務(wù)領(lǐng)域的貨幣計(jì)量原則?！半p一流”建設(shè)是重大國家戰(zhàn)略，其立意和眼界都非常高遠(yuǎn)，一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的基點(diǎn)在于高水平學(xué)科，辦學(xué)理念、文化傳承、學(xué)科水準(zhǔn)、基礎(chǔ)性研究的深遠(yuǎn)價(jià)值及人文社科領(lǐng)域的重大理論創(chuàng)新等方面，都不能簡單依循貨幣計(jì)量原則來衡量績效，教育家、資深學(xué)科專家、行業(yè)領(lǐng)軍人才、學(xué)術(shù)共同體及產(chǎn)業(yè)界的共同參與不可或缺。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)，在知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)勝任能力方面存在很大差距，評估實(shí)踐中與上述各領(lǐng)域?qū)＜夜ぷ鞯挠行f(xié)作非常欠缺。

其次，專業(yè)性學(xué)科評估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)日趨豐富，但是甚少將學(xué)科水平與財(cái)政支出之間的聯(lián)系納入評估視野。

教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心自2002年開始，以第三方立場對全國具有博士或碩士學(xué)位授予權(quán)的一級學(xué)科進(jìn)行評估，截至2017年已完成了4輪，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以第四輪學(xué)科評估為例，其指標(biāo)體系包括：師資隊(duì)伍與資源、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平及社會服務(wù)與學(xué)科聲譽(yù)4個一級指標(biāo)；其中師資隊(duì)伍與資源包括師資質(zhì)量、專任教師數(shù)及支撐平臺等二級指標(biāo)，人才培養(yǎng)質(zhì)量包括培養(yǎng)過程質(zhì)量、在校生質(zhì)量及畢業(yè)生質(zhì)量等二級指標(biāo)，科學(xué)研究水平包括科研成果及科研獲獎等二級指標(biāo)，社會服務(wù)與學(xué)科聲譽(yù)包括社會服務(wù)貢獻(xiàn)及學(xué)科聲譽(yù)等二級指標(biāo)[12]。

但是該指標(biāo)體系沒有直接將財(cái)政支出情況納入評價(jià)視野，學(xué)科建設(shè)毋庸置疑需要經(jīng)費(fèi)支持，各項(xiàng)指標(biāo)質(zhì)量的優(yōu)劣與財(cái)政支出的多少邏輯上是有關(guān)聯(lián)的，不投入或投入少學(xué)科質(zhì)量一般而言難以提高，增加投入有其必要性但投入多未必學(xué)科質(zhì)量就一定高，關(guān)鍵還在于提高經(jīng)費(fèi)支出績效。為此，各個參評學(xué)科質(zhì)量高低與財(cái)政支出之間的關(guān)系，需要融入學(xué)科評價(jià)實(shí)踐并作為動態(tài)調(diào)整財(cái)政支出的參考依據(jù)。目前的學(xué)科評估實(shí)踐未能很好關(guān)注這一問題。

3 改進(jìn)思路

第一，完善“雙一流”建設(shè)高校的財(cái)務(wù)信息披露框架，編制“雙一流”財(cái)政收支專項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告

報(bào)表設(shè)計(jì)應(yīng)遵循重要性、相關(guān)性、明晰性、可比性等信息質(zhì)量要求。主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋：“雙一流”建設(shè)一般財(cái)政預(yù)算撥款情況、“雙一流”建設(shè)一般財(cái)政預(yù)算支出情況。一般財(cái)政預(yù)算撥款之下應(yīng)設(shè)中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款和其他到款等明細(xì)，一般財(cái)政預(yù)算支出應(yīng)按XX一流建設(shè)學(xué)科(群)支出、XX支撐學(xué)科(群)支出和其他支出等設(shè)置一級明細(xì)；XX一流建設(shè)學(xué)科(群)支出和XX支撐學(xué)科(群)支出之下再按人才培養(yǎng)支出、學(xué)術(shù)梯隊(duì)支出、學(xué)科平臺支出及學(xué)術(shù)交流支出等設(shè)置二級明細(xì)。此外，財(cái)務(wù)報(bào)表的附注文字，應(yīng)就一流學(xué)科建設(shè)方面的重要收支事項(xiàng)、與一流學(xué)科建設(shè)收支相關(guān)的重大決策及年度重要的例外事項(xiàng)等進(jìn)行詳盡說明。

第二，盡快制定、頒布公認(rèn)會計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)范學(xué)科人才培養(yǎng)成本的確認(rèn)、計(jì)量與披露?！半p一流”建設(shè)立足于一流學(xué)科，而學(xué)科人才培養(yǎng)深刻體現(xiàn)了科學(xué)研究與高水平科研訓(xùn)練相結(jié)合的洪堡理想，其人才培養(yǎng)成本的確認(rèn)、計(jì)量及披露如何體現(xiàn)出這種特殊性，應(yīng)由財(cái)政部會同教育部、國家發(fā)展和改革委員會等部門協(xié)同開展準(zhǔn)則制定工作，形成共識并盡快應(yīng)用于實(shí)踐。

第三，以現(xiàn)行《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》為基礎(chǔ)，對“雙一流”建設(shè)高校財(cái)政支出績效的評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行修正，使其更具針對性，進(jìn)而為相關(guān)高校財(cái)政支出績效評價(jià)提供工作指引及方法論借鑒。在構(gòu)建產(chǎn)出及效果等指標(biāo)時(shí)，應(yīng)從學(xué)術(shù)績效和管理績效等方面對財(cái)政績效進(jìn)行分解，從學(xué)術(shù)生產(chǎn)力及管理有效性等維度探索并重構(gòu)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)路。學(xué)術(shù)績效可融合教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心即將實(shí)行的第五輪學(xué)科評估指標(biāo)[13]，以及教育部、財(cái)政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《“雙一流”建設(shè)成效評價(jià)辦法(試行)》中的有關(guān)規(guī)定[14]，并增加體現(xiàn)中國國情的科技、文化、經(jīng)濟(jì)及社會等領(lǐng)域取得重大創(chuàng)新或突破性進(jìn)展的產(chǎn)出指標(biāo)。同時(shí)對“US NEWS世界大學(xué)排名”等國際知名排名榜中的綜合排名、學(xué)科排名指標(biāo)適當(dāng)賦權(quán)進(jìn)行參考。管理績效應(yīng)就投入與產(chǎn)出的數(shù)量關(guān)系、財(cái)政經(jīng)費(fèi)與其他渠道經(jīng)費(fèi)的依存變動關(guān)系等方面選取指標(biāo)構(gòu)建數(shù)量模型評價(jià)財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理的有效性，以期形成良性循環(huán)后對其他渠道經(jīng)費(fèi)的持續(xù)開拓能力。

4 結(jié) 語

既往的“985工程”及“211工程”建設(shè)持續(xù)約20年，雖然取得了巨大成效，但是各高校財(cái)政支出績效評價(jià)長期缺失也帶來了明顯負(fù)面效應(yīng)，少數(shù)幾所原來的“985工程”建設(shè)高校落入“一流大學(xué)”建設(shè)B類名單就反映了這種負(fù)面效應(yīng)。中國特色“世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”建設(shè)過程中各級財(cái)政的投入力度相比此前兩項(xiàng)工程更加空前，這是立足于中國本土的重大國家戰(zhàn)略，并無先例可循，如何提高相關(guān)高校財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量并在此基礎(chǔ)上推動財(cái)政支出績效評價(jià)盡快有序開展，需要學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)部門進(jìn)一步積極探索并取得實(shí)際成效。