◎王高賀,周華國(guó)

暨南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣州510632

黨的十九大之后，我國(guó)政治體制改革取得一系列新的重大進(jìn)展，出臺(tái)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等文件法規(guī)，設(shè)立了行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)——監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要影響。特約監(jiān)察員制度正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的，為加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委在2018年8月印發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，決定建立特約監(jiān)察員制度。經(jīng)過兩年多的探索，特約監(jiān)察員在履行監(jiān)督職能方面，既形成了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也存在一定的職責(zé)不明、邊界不清、渠道不通、合力不足等難題，亟待解決。

一、特約監(jiān)察員是監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的新生力量

(一)改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍和權(quán)限顯著擴(kuò)大

組建監(jiān)察委員會(huì)并與同級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既是新時(shí)代我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重大創(chuàng)新，也是推進(jìn)我們黨不斷自我革命的主要舉措。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，與改革之前相比發(fā)生了顯著變化。一是監(jiān)督監(jiān)察對(duì)象更加廣泛，覆蓋了所有公職人員。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機(jī)制。”[1]原有紀(jì)檢監(jiān)察體制的一個(gè)突出問題是監(jiān)督監(jiān)察范圍偏窄，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但行政監(jiān)察對(duì)象僅是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，大量行使公權(quán)力的人員處在監(jiān)督監(jiān)察之外。紀(jì)檢監(jiān)察體制新的改革有效解決了這一問題，把黨政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國(guó)有企業(yè)管理人員、公辦單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員都納入了監(jiān)督監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)督監(jiān)察的全覆蓋。二是監(jiān)督監(jiān)察權(quán)限擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)家監(jiān)察體制改革要“打破監(jiān)督力量交叉重疊、各自為戰(zhàn)的困局，體現(xiàn)全面覆蓋、全面監(jiān)察的深化改革要求”[2]。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是中共黨員[3]，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察對(duì)象具有高度的一致性，但原有紀(jì)檢監(jiān)察體制沒有兼顧好這種內(nèi)在一致性，監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)力和資源分散在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等不同單位，職能交叉重疊，合力沒能得到有效發(fā)揮。新的紀(jì)檢監(jiān)察體制把上述部門的工作有機(jī)整合在一起，不僅完成了“形”的重塑，還實(shí)現(xiàn)了“神”的重鑄。新的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、鑒定、勘驗(yàn)監(jiān)察、留置、通緝、限制出境等權(quán)限，形成了集巡視、派駐、監(jiān)察于一體的權(quán)力監(jiān)督格局，做到了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的真正統(tǒng)一。

(二)建立特約監(jiān)察員制度是對(duì)誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者的積極回應(yīng)

改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有前所未有的監(jiān)督權(quán)力，但隨即而來一個(gè)突出問題——誰(shuí)來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員。從理論上講，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，只要公權(quán)力存在，就需對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，否則公權(quán)力就容易被濫用。從實(shí)踐中看，監(jiān)督者并不具有天然免疫力，大量案例表明，監(jiān)督權(quán)力越大，越容易導(dǎo)致“燈下黑”。習(xí)近平指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰(shuí)來監(jiān)督紀(jì)委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問題。這對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)和同志同樣適用?！盵4]監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督是根本，但外部監(jiān)督也不可或缺，應(yīng)以內(nèi)部監(jiān)督帶動(dòng)外部監(jiān)督，暢通群眾監(jiān)督渠道。建立特約監(jiān)察員制度正是基于這一考慮，是對(duì)誰(shuí)來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員社會(huì)關(guān)切的一種回應(yīng)，為監(jiān)督監(jiān)督者提供了新生力量。選聘特約監(jiān)察員旨在更好地發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員依法接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。特約監(jiān)察員肩負(fù)著監(jiān)督監(jiān)察、參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)等職能，其中，監(jiān)督監(jiān)察是第一職能。一是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著對(duì)公職人員開展廉潔教育及其從政從業(yè)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員進(jìn)行調(diào)查、對(duì)違法公職人員依法作出處理的職責(zé)。特約監(jiān)察員作為監(jiān)督者的監(jiān)督者，應(yīng)從日常工作中了解紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員職責(zé)履行情況，收集問題線索，提出改進(jìn)意見和建議。二是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察法律法規(guī)、重大政策、重要文件的出臺(tái)和執(zhí)行提出意見。一般而言，紀(jì)檢監(jiān)察法律法規(guī)制定、重大政策出臺(tái)、重要文件起草等工作向特約監(jiān)察員開放，對(duì)發(fā)揮特約監(jiān)察員的專業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的民主性和科學(xué)性有重要意義。在紀(jì)檢監(jiān)察工作法律法規(guī)政策執(zhí)行過程中，特約監(jiān)察員要積極宣傳，主動(dòng)尋找問題，為修訂和完善法律法規(guī)政策及時(shí)提供反饋意見。三是參加紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的監(jiān)督檢查、調(diào)查研究、專項(xiàng)工作等事務(wù)。從性質(zhì)上講，特約監(jiān)察員監(jiān)督屬于群眾監(jiān)督，但又不同于一般非強(qiáng)制性的群眾監(jiān)督，是通過一定方式把非強(qiáng)制性監(jiān)督轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性監(jiān)督的制度探索。

二、當(dāng)前特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職責(zé)存在的主要問題

(一)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)整體工作力度有待提升

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和特約監(jiān)察員之間在“特約”上的地位是不同的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是邀約者，特約監(jiān)察員是應(yīng)約者。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能否為特約監(jiān)察員提供良好的履職環(huán)境，對(duì)監(jiān)督效果具有直接影響。目前，各地開展特約監(jiān)察員工作情況不平衡問題突出，整體工作力度有待提升。

1.特約監(jiān)察員制度整體規(guī)劃不足。選聘特約監(jiān)察員作為完善紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的配套措施，統(tǒng)一規(guī)劃相對(duì)不足，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(1)各地建立特約監(jiān)察員制度的時(shí)間差異較大。2018年12月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)選聘了第一屆特約監(jiān)察員。隨后，北京、上海、廣東、江蘇、浙江、江西、甘肅、吉林、黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆、湖北、四川、山東、陜西等地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立了特約監(jiān)察員制度。至今尚有一些省級(jí)特約監(jiān)察員制度沒有建立起來，市、縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展特約監(jiān)察員的工作節(jié)奏差別更為明顯。

(2)不同級(jí)別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘特約監(jiān)察員的先后順序錯(cuò)位。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)遵從雙重領(lǐng)導(dǎo)原則，下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘特約監(jiān)察員的時(shí)間順序應(yīng)與級(jí)別高低保持一致，上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘特約監(jiān)察員時(shí)間應(yīng)早于下一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，為下一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制定特約監(jiān)察員制度的具體實(shí)施辦法提供依據(jù)，但實(shí)際上并非都是如此，如貴州省銅仁市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在2019年1月選聘了特約監(jiān)察員，其上一級(jí)貴州省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在同年10月才確立特約監(jiān)察員制度。

(3)選聘程序不規(guī)范?！秶?guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)選聘特約監(jiān)察員程序有明確規(guī)定，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要參照?qǐng)?zhí)行，但有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并未嚴(yán)格按照《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》的規(guī)定操作，選聘程序不規(guī)范，呈現(xiàn)出一定的隨意性。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)知水平參差不齊。特約監(jiān)察員是“應(yīng)約”監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)特約監(jiān)察員的態(tài)度直接影響著其履職的積極性。少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)特約監(jiān)察員制度的重要性認(rèn)識(shí)不到位：一是對(duì)特約監(jiān)察員具有一定的心理抵觸，不愿意接受其監(jiān)督。一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為特約監(jiān)察員是外部監(jiān)督力量，把其當(dāng)作外人來看待甚至是防范，對(duì)本應(yīng)接受的監(jiān)督敷衍了事。二是對(duì)特約監(jiān)察員的監(jiān)督能力持質(zhì)疑態(tài)度。有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為不少特約監(jiān)察員并非監(jiān)督相關(guān)專業(yè)出身，缺乏監(jiān)督經(jīng)歷和能力，是“裝門面”“擺花瓶”。

3.特約監(jiān)察員監(jiān)督渠道匱乏。特約監(jiān)察員是兼職，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間“天然”存在一定距離。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要為特約監(jiān)察員搭建形式多樣的監(jiān)督平臺(tái)，縮小彼此之間的距離；否則，對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督就容易時(shí)斷時(shí)續(xù)，流于形式。目前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要做法包括組織特約監(jiān)察員列席紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)會(huì)議、開展特約監(jiān)察員走進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)、建立情況通報(bào)制度、設(shè)立特約監(jiān)察員信箱、寄送與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作相關(guān)的雜志和資料、邀請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員參加專項(xiàng)監(jiān)督檢查活動(dòng)等。就具體效果來看，現(xiàn)有監(jiān)督渠道偏少，特約監(jiān)察員與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的有機(jī)聯(lián)系并未建立起來，監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的履職情況了解不足，特約監(jiān)察員監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

(二)特約監(jiān)察員的自身問題有待改進(jìn)

從目前來看，部分特約監(jiān)察員尚未完成對(duì)自身監(jiān)督監(jiān)督者的身份認(rèn)同，在履行監(jiān)督職能時(shí)主動(dòng)創(chuàng)造監(jiān)督條件的意愿和能力有待加強(qiáng)。

1.認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。特約監(jiān)察員是兼職，沒有經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，這需要特約監(jiān)察員具有高度的政治覺悟和高尚的道德情懷，但少部分特約監(jiān)察員對(duì)其所從事監(jiān)督工作的神圣性認(rèn)識(shí)不足：有的把特約監(jiān)察員看作一種“榮譽(yù)”，不是因?yàn)楂@得了為黨和國(guó)家事業(yè)奉獻(xiàn)機(jī)會(huì)而光榮，而是把其看作個(gè)人面子和光宗耀祖的平臺(tái)；有的把特約監(jiān)察員看作一種結(jié)識(shí)達(dá)官貴人的資源，試圖從中獲得謀取私利機(jī)會(huì)；也有個(gè)別特約監(jiān)察員把自身看作紀(jì)檢監(jiān)察工作的陪襯和點(diǎn)綴，認(rèn)為發(fā)揮不了多大實(shí)際作用。

2.精力分配不合理。特約監(jiān)察員是從人大代表、政協(xié)委員、黨政機(jī)關(guān)工作人員、各民主黨派成員、無黨派人士、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代表、專家學(xué)者、媒體和文藝工作者以及一線代表和基層群眾中優(yōu)選聘請(qǐng)的。特約監(jiān)察員在各自領(lǐng)域具有一定代表性和影響力，大多是其所在單位的主要領(lǐng)導(dǎo)或者骨干力量，本職工作繁忙，如何兼顧特約監(jiān)察員職能成為一個(gè)突出問題。尤其是從人大代表和政協(xié)委員中選聘出來的特約監(jiān)察員，要一肩三職，分身乏術(shù)，必然對(duì)監(jiān)督監(jiān)督者的精力投入不足。

3.能力與要求不匹配。新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革賦予特約監(jiān)察員監(jiān)督監(jiān)督者的重要角色，對(duì)特約監(jiān)察員的監(jiān)督素養(yǎng)和監(jiān)督能力提出了很高的要求。特約監(jiān)察員來自多種職業(yè)，其中不少之前沒從事過監(jiān)督監(jiān)察工作，缺乏相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，監(jiān)察監(jiān)督能力與其肩負(fù)的任務(wù)相比有一定差距。

4.群體合力沒有形成。各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘特約監(jiān)察員的數(shù)量不等，一般在20—50名之間。特約監(jiān)察員的職業(yè)、專業(yè)、年齡等有著不同程度差異，但自從同被聘請(qǐng)為特約監(jiān)察員開始，便擁有了共同的身份、目標(biāo)和任務(wù)，應(yīng)相互合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成一個(gè)具有凝聚力和戰(zhàn)斗力的工作團(tuán)體。目前，特約監(jiān)察員基本處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，除了參加紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的集體活動(dòng)以外，日常溝通交流不足。即便同在一個(gè)微信群內(nèi)，鮮有就監(jiān)督問題進(jìn)行討論互動(dòng)，團(tuán)隊(duì)合力沒有形成。

(三)廣大群眾參與的積極性有待增強(qiáng)

特約監(jiān)察員監(jiān)督屬于群眾監(jiān)督，單憑幾十名特約監(jiān)察員的力量，不足以完成監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的使命，在履行監(jiān)督職能時(shí)要緊緊依靠人民群眾。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)把特約監(jiān)察員設(shè)置為兼職的一個(gè)重要原因是其生活在人民群眾中間，對(duì)人民群眾的意愿訴求有著直接感觸?！秶?guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》明確要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向社會(huì)公布特約監(jiān)察員名單，促使特約監(jiān)察員密切聯(lián)系人民群眾，成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶?？傮w來看，這種橋梁紐帶作用體現(xiàn)得還不明顯，人民群眾與特約監(jiān)察員打交道的濃厚氛圍尚未形成。一是特約監(jiān)察員的知名度低，人民群眾參與面受限。人民群眾對(duì)特約監(jiān)察員制度了解甚少，參與特約監(jiān)察員監(jiān)督工作無從談起。二是部分群眾對(duì)特約監(jiān)察員的監(jiān)督效果缺乏信心，參與的積極性不高。入選特約監(jiān)察員后，其所在單位一般會(huì)通過一定方式進(jìn)行宣傳，但并沒有引發(fā)群眾積極參與。這既有特約監(jiān)察員自身工作不到位的原因，也有受部分群眾對(duì)特約監(jiān)察員監(jiān)督效果缺乏信心的影響，當(dāng)遇到與紀(jì)檢監(jiān)察工作相關(guān)問題時(shí)選擇其他途徑解決。

三、破解特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職能障礙的主要策略

特約監(jiān)察員是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督者及其聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、特約監(jiān)察員和人民群眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的認(rèn)知水平和參與程度，左右著特約監(jiān)察員的監(jiān)督效果。要促使特約監(jiān)察員的監(jiān)督完成從“形”到“實(shí)”的轉(zhuǎn)變，需三方通力合作。

(一)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要為特約監(jiān)察員營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

(1)明確特約監(jiān)察員的制度邊界，形成整體合力。特約監(jiān)察員在我們黨和國(guó)家監(jiān)督體系中占有多大分量，特約監(jiān)察員發(fā)揮監(jiān)督職能的邊界到哪里，需進(jìn)行清晰界定。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨的十九大對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系作出部署，目的就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在黨和國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的?！盵5]相對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督而言，特約監(jiān)察員制度屬于附屬性制度，特約監(jiān)察員監(jiān)督屬于輔助性監(jiān)督。監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員涉及諸多因素，要以數(shù)量有限的特約監(jiān)察員完成對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督，是不切實(shí)際的，需對(duì)特約監(jiān)察員的監(jiān)督工作進(jìn)行合理分工，不能要求每名特約監(jiān)察員的監(jiān)督覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所有職能部門，監(jiān)督事項(xiàng)也不易面面俱到，應(yīng)突出重點(diǎn)，采取先分后合的策略，既充分發(fā)揮每名特約監(jiān)察員的作用，又能展現(xiàn)整體力量和優(yōu)勢(shì)。以中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委為例，其擁有50名特約監(jiān)察員和31個(gè)職能部門。應(yīng)把50名特約監(jiān)察員分配到31個(gè)職能部門之中，每名特約監(jiān)察員的監(jiān)督對(duì)象減少，監(jiān)督任務(wù)明確，監(jiān)督責(zé)任清晰。然后，定期組織特約監(jiān)察員召開集體座談會(huì)，特約監(jiān)察員對(duì)各自負(fù)責(zé)的職能部門監(jiān)督情況進(jìn)行交流討論，剖析問題，提出解決辦法。

(2)統(tǒng)一進(jìn)度，維護(hù)制度剛性。目前，多數(shù)省級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已建立特約監(jiān)察員制度，但市、縣兩級(jí)開展特約監(jiān)察員工作情況不夠理想，不少地方尚未啟動(dòng)。這既影響了地方監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員效果，又在一定程度上損害了特約監(jiān)察員制度的剛性。建立特約監(jiān)察員制度應(yīng)大體上參照各級(jí)監(jiān)察委員成立的進(jìn)度，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)有具體的時(shí)間表和路線圖，行動(dòng)迅速，步伐統(tǒng)一。在2018年2月底前，省、市、縣等三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部產(chǎn)生，待次月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，各地監(jiān)察委員會(huì)迅速開展工作，在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。選聘特約監(jiān)察員作為完善監(jiān)察委員會(huì)的配套措施，省、市、縣等三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)選聘特約監(jiān)察員之后的一年內(nèi)啟動(dòng)此項(xiàng)工作，增強(qiáng)特約監(jiān)察員制度的執(zhí)行力。

(3)規(guī)范選聘程序，把好“入口”關(guān)。選聘特約監(jiān)察員是實(shí)施特約監(jiān)察員制度的第一個(gè)環(huán)節(jié)，把好“入口”至關(guān)重要?！秶?guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》規(guī)定：“特約監(jiān)察員是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)工作需要，按照一定程序優(yōu)選聘請(qǐng)，以兼職形式履行監(jiān)督、咨詢等相關(guān)職責(zé)的公信人士?！盵6]從公信人士中選聘特約監(jiān)察員表明了“高門檻”：一是要關(guān)心公共事務(wù)。特約監(jiān)察員要堅(jiān)定擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，具有“謀公”需求和公益熱情，熱愛紀(jì)檢監(jiān)察體制改革事業(yè)，能積極參與權(quán)力監(jiān)督制約工作。二是要具有社會(huì)公德。特約監(jiān)察員要作風(fēng)正派、公正廉潔，遵守社會(huì)公德和職業(yè)道德，甘于奉獻(xiàn)。三是要具備公務(wù)能力。特約監(jiān)察員要有較高的專業(yè)素養(yǎng)，具備履行監(jiān)督職能的學(xué)習(xí)能力和工作能力，能克服監(jiān)督過程中出現(xiàn)的各種問題。四是要獲得公眾認(rèn)可。特約監(jiān)察員要密切聯(lián)系群眾，切實(shí)關(guān)心群眾疾苦，真誠(chéng)傾聽群眾呼聲，善于收集群眾訴求，在群眾中間形成良好口碑。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門、單位提出特約監(jiān)察員推薦人選，對(duì)特約監(jiān)察員推薦人選進(jìn)行全面考察，選聘出具有上述特點(diǎn)的公信人士。

(4)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)考核，疏通“出口”。特約監(jiān)察員任期與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子任期相同，連續(xù)任職一般不得超過兩屆。特約監(jiān)察員履職狀況既要注重任職期滿考核，又要注重動(dòng)態(tài)考核，對(duì)于表現(xiàn)不合格的特約監(jiān)察員，要及時(shí)給予提醒、批評(píng)乃至解聘。動(dòng)態(tài)考核要重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面展開。一方面圍繞特約監(jiān)察員的職責(zé)義務(wù)展開。特約監(jiān)察員在履行職責(zé)時(shí)享有廣泛權(quán)利，也承擔(dān)著明確義務(wù)，如遵守監(jiān)察委員會(huì)工作制度，按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，保守國(guó)家秘密、工作秘密以及因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，廉潔自律、接受監(jiān)督，不得以特約監(jiān)察員身份謀取任何私利和特權(quán)等。動(dòng)態(tài)考核以一年為單位，對(duì)于無正當(dāng)理由連續(xù)一年不履行上述義務(wù)的特約監(jiān)察員，要及時(shí)解聘。另一方面，根據(jù)特約監(jiān)察員的意愿和守法守紀(jì)情況展開。對(duì)于無意繼續(xù)擔(dān)任特約監(jiān)察員職務(wù)以及受到黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、刑事處罰的，要果斷解聘，保持特約監(jiān)察員隊(duì)伍的純潔性。

2.消除部分紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

(1)敞開心扉，自覺接受特約監(jiān)察員的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員處在正風(fēng)肅紀(jì)反腐的前沿陣地，隨著監(jiān)督范圍和權(quán)限的擴(kuò)大，經(jīng)受的挑戰(zhàn)也更加嚴(yán)峻，時(shí)刻面臨著被“圍獵”的風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法?！盵4]就2018年來看，全國(guó)共談話函詢紀(jì)檢監(jiān)察干部9,200余人，組織處理1.3萬人，處分3,900余人，移送司法機(jī)關(guān)110余人[7]。大量的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員被查處，既顯示了我們黨全面從嚴(yán)治黨的決心，也反映出當(dāng)前在對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督上存在不少問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員要從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到，建立特約監(jiān)察員制度作為構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐有效機(jī)制的重要組成部分，對(duì)自身既是監(jiān)督，也是保護(hù)，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵住被“圍獵”的風(fēng)險(xiǎn)窗口。

(2)增強(qiáng)信任，積極配合特約監(jiān)察員的監(jiān)督。一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員把特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員進(jìn)行比較，認(rèn)為在監(jiān)督監(jiān)督者上發(fā)揮不了多大作用。1989年，為加強(qiáng)行政監(jiān)察工作，監(jiān)察部建立了特邀監(jiān)察員制度。經(jīng)過之后近三十年的制度調(diào)整和完善，特邀監(jiān)察員在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行上產(chǎn)生一定積極作用。從總體上看，特邀監(jiān)察員的監(jiān)督效果與反腐敗工作的嚴(yán)峻形勢(shì)不相稱，但并不能由此作出特約監(jiān)察員監(jiān)督效果就會(huì)不理想的判斷。特約監(jiān)察員不是對(duì)特邀監(jiān)察員的簡(jiǎn)單替代，二者在履行職能上有顯著差別。一是二者在產(chǎn)生過程中存在差別。特邀監(jiān)察員一般是由單位推薦，被推薦人相對(duì)被動(dòng)。特約監(jiān)察員雖也有單位推薦，但更尊重被推薦人的意見。被推薦人屬于主動(dòng)應(yīng)約，具有強(qiáng)烈的工作熱情。二是監(jiān)督在各項(xiàng)職責(zé)中的地位不同。特邀監(jiān)察員的主要職責(zé)為咨詢、聯(lián)系、宣傳、監(jiān)督。其中，監(jiān)督處在各項(xiàng)職責(zé)中的末位，并且是“雙監(jiān)督”，既要監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又要監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)，在很大程度上分散了特邀監(jiān)察員的精力。特約監(jiān)察員把監(jiān)督職責(zé)提到了首位，不再是“雙監(jiān)督”，只對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象顯著減少，有助于特約監(jiān)察員集中精力履行監(jiān)督職能。三是監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化。監(jiān)察委員會(huì)組建以后，權(quán)力監(jiān)督制約狀況取得重大進(jìn)展，反腐敗斗爭(zhēng)獲得壓倒性勝利，為特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職能創(chuàng)造了良好社會(huì)環(huán)境，這是之前特邀監(jiān)察員開展工作所不具備的。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)準(zhǔn)確把握特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員之間的變化，汲取特邀監(jiān)察員制度的經(jīng)驗(yàn)，給予特約監(jiān)察員制度充分信任，積極配合特約監(jiān)察員的監(jiān)督。

(二)特約監(jiān)察員應(yīng)自覺提升監(jiān)督能力

1.提升政治覺悟，做名副其實(shí)的監(jiān)督員。

(1)正確認(rèn)識(shí)特約監(jiān)察員的權(quán)、名、利。特約監(jiān)察員在對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)擁有多項(xiàng)權(quán)利，但有別于權(quán)力部門的監(jiān)督，不是權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。特約監(jiān)察員本身沒有權(quán)力，不能以特約監(jiān)察員的身份謀求特權(quán)。特約監(jiān)察員不能圖慕虛名，被選聘為特約監(jiān)察員不是“面子工程”，志在謀求公利而不是個(gè)人私利，要呈現(xiàn)出顯著的“超脫性”。

(2)合理處理本兼職關(guān)系。特約監(jiān)察員一肩多職，分配精力和時(shí)間不能在本職工作和兼職工作之間做加減，而應(yīng)在保持本職工作強(qiáng)度不減的情況下，對(duì)特約監(jiān)察員兼職工作投入更多精力，這意味著休息休閑時(shí)間大為減少。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們共產(chǎn)黨人講奉獻(xiàn)，就要有一顆為黨為人民矢志奮斗的心，有了這顆心，就會(huì)‘痛并快樂著’，再怎么艱苦也是美的、再怎么付出也是甜的，就不會(huì)患得患失。這才是符合黨和人民要求的大奉獻(xiàn)?！盵8]多數(shù)特約監(jiān)察員是中共黨員，應(yīng)甘于奉獻(xiàn)，以“功成必定有我”的精神投入到新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革事業(yè)中去。

2.增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，做精通業(yè)務(wù)的研究員。善于學(xué)習(xí)是我們黨做好工作的成功經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么的原則，有針對(duì)性地學(xué)習(xí)掌握做好領(lǐng)導(dǎo)工作、履行崗位職責(zé)必備的各種知識(shí)，多讀與本職工作相關(guān)的新理論、新知識(shí)、新技能、新規(guī)則的書，努力使自己真正成為行家里手、內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)。”[9]特約監(jiān)察員要成為開展監(jiān)督工作的行家里手，需不斷提升專業(yè)素養(yǎng)。

(1)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作的重要論述。習(xí)近平高度重視紀(jì)檢監(jiān)察體制改革事業(yè)，圍繞著紀(jì)檢監(jiān)察體制為何改、改什么、怎樣改等問題進(jìn)行了系列論述，為順利推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提供了強(qiáng)大的思想武器。特約監(jiān)察員首先要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記這些論述，準(zhǔn)確把握新時(shí)代開展監(jiān)督工作的基本理論和實(shí)踐要求。

(2)系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。黨的十八大以來，我們黨和國(guó)家積極探索既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，出臺(tái)了一系列新的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》等，為把公權(quán)力徹底關(guān)進(jìn)制度的籠子里提供了重要保障。全面準(zhǔn)確掌握這些法律法規(guī)，是特約監(jiān)察員開展監(jiān)督工作的基本功。

(3)深入研究新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革難題。新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革取得了重大突破，但也有不少認(rèn)識(shí)困惑和實(shí)踐難題亟待解決，如怎樣從理論上闡釋新時(shí)代我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會(huì)是否類似于新加坡的廉政公署，黨委、紀(jì)委、監(jiān)委關(guān)系如何處理，紀(jì)委和監(jiān)委如何高效地合署辦公、怎樣監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員等。特約監(jiān)察員應(yīng)對(duì)這些問題進(jìn)行深入研究，為改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作效果建言獻(xiàn)策。

3.密切聯(lián)系群眾，做傳情達(dá)意的調(diào)研員。習(xí)近平指出：“民心是最大的政治，正義是最強(qiáng)的力量。正所謂‘天下何以治？得民心而已！天下何以亂？失民心而已！’社情民意是觀察政治問題的晴雨表?！盵10]知政失者在草野，特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職責(zé)，既要走進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，也要深入群眾，善于從群眾中捕捉反映紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)狀況信息，并及時(shí)轉(zhuǎn)給相關(guān)部門，成為為群眾傳情達(dá)意的調(diào)研員。鑒于存在問題，亟須從以下兩個(gè)角度加強(qiáng)工作。

(1)擴(kuò)大特約監(jiān)察員的知名度。選聘特約監(jiān)察員后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等方式向社會(huì)公布名單，拓展群眾反映意見訴求的渠道。不少地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向社會(huì)公布特約監(jiān)察員名單的預(yù)期效果沒有達(dá)到，主要原因是公布信息內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，只通報(bào)特約監(jiān)察員名單，不利于群眾了解特約監(jiān)察員的職責(zé)。特約監(jiān)察員是代表群眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察處機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，特約監(jiān)察員的信息應(yīng)盡可能多地向群眾公開，如工作單位、聯(lián)系方式、專業(yè)特長(zhǎng)、社會(huì)評(píng)價(jià)、工作計(jì)劃等，讓群眾知曉，增強(qiáng)群眾對(duì)特約監(jiān)察員的了解和信任。

(2)構(gòu)建特約監(jiān)察員聯(lián)系群眾的渠道網(wǎng)絡(luò)。特約監(jiān)察員與人民群眾之間應(yīng)保持雙向多渠道聯(lián)系：一是“走出去”。特約監(jiān)察員要經(jīng)常性地走到群眾中間，通過面對(duì)面交流，宣傳紀(jì)檢監(jiān)察工作的方針政策，收集群眾反映紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員履職狀況信息。二是“請(qǐng)進(jìn)來”。應(yīng)參照黨代表和人大代表的通常做法，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者特約監(jiān)察員所在單位設(shè)立特約監(jiān)察員工作室，把人民群眾請(qǐng)進(jìn)來，使特約監(jiān)察員工作室成為特約監(jiān)察員與人民群眾溝通的固定渠道。同時(shí)，特約監(jiān)察員要積極運(yùn)用新媒體技術(shù)，開通微信公眾號(hào)、微博等社交平臺(tái)，使之成為紀(jì)檢監(jiān)察工作信息的傳播平臺(tái)和網(wǎng)民聚集地，特約監(jiān)察員發(fā)布信息與網(wǎng)民反饋相得益彰，在“網(wǎng)來網(wǎng)去”中掌握人民群眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的意見訴求。