◎丁建彪

吉林大學 行政學院，長春130012

政策針對特定的問題而制定，而問題又內嵌于一個社會的基本結構中，并受到社會環(huán)境的影響。同樣,政策以有效解決問題為評估標準，而政府組織是一個社會中公共權威和公共資源的最大擁有者，只有借助政府這一組織形式，才能更有效地解決政策問題。在現代國家，政黨是領導或組織政府的重要載體，通過黨政復合結構可將政治勢能轉化為政策效能。由此可見，政策學習與政策問題、社會環(huán)境、政府和政黨等因素密切相關。近年來，農村扶貧政策研究的內容不斷豐富，但其演變機理卻較少為人們所關注。本文嘗試從政策學習視角出發(fā)，系統(tǒng)和全面地闡釋扶貧政策演變的過程，并概括和提煉出演變的內在機理，為豐富和完善政策學習理論提供中國素材、經驗和智慧，同時對扶貧政策的演變提出一種新的分析框架。

一、內生學習：農村扶貧政策演變的基本動力

內生學習也被稱為“經驗吸納型”學習，是指政策行為主體吸收過去政策產生的經驗和教訓，不斷完善和優(yōu)化現有政策或在未來政策決策中加以借鑒和吸納的行為過程?！罢咧贫ㄕ卟⒉皇且粋€理論家，而是尋求知識和經驗的社會工程師。在政策制定環(huán)節(jié)，經驗具有獨特的地位，它表明一個建議并不是基于政策制定者頭腦中的隨意猜想”[1]。內生學習會受到經驗判斷和不同時空背景的影響，是一種局部性經驗的積累和擴散，但依據前一階段政策取得的正反兩方面經驗教訓，并通過學習機制進行學習，對后一階段政策的變遷和完善具有重要價值，因為政策的目標、投入的資源和選取的工具在某種程度上具有相對的獨立性。內生學習使中國農村扶貧政策從最初的分散救濟式扶貧轉向了開發(fā)式扶貧，并最終導向精準扶貧，從而極大地提升了扶貧政策內容和執(zhí)行方式的科學化水平。

改革開放之初，受制于扶貧理念、經濟發(fā)展水平、財政收入總量和貧困人口基數大(1)按照當時確定的貧困標準，1978年我國貧困人口達2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%。等因素影響，分散救濟式扶貧是農村扶貧政策的主要選擇，并應急地緩解了貧困人口的生存問題。如中央以及省級政府向貧困地區(qū)調撥糧食和棉布等生活物資，基層政府對極端貧困戶進行糧食救濟等。這些物資被分散到不同地區(qū)，覆蓋到不同群體，貧困人口反而得到的物資數量少，難以滿足其基本的生存需要，出現了“稀釋效應”;用于農田、水利和道路等方面的物資則過于分散，僅在條件較好、相對富裕的地區(qū)發(fā)揮了作用，出現了“馬太效應”。兩種效應的雙重疊加導致貧困群體的生存處境難以得到根本性改善，并在改革過程中被進一步邊緣化。一方面，貧困群體難以分享到“家庭聯產承包責任制”帶來的制度紅利。這一制度以傳統(tǒng)的行政村和生產隊為基礎，無論土地分配的數量還是質量，各地均存在較大差異。與相對富裕的地區(qū)相比，貧困地區(qū)面臨著生產環(huán)境惡劣和靠天吃飯等困境，加之繳納數額較大的農業(yè)稅和各種附加費，使貧困群體的生存處境更加艱難。另一方面，國家當時在農村地區(qū)普遍實行工農業(yè)價格“剪刀差”政策。貧困家庭用于消費支出的成本不斷上升，而糧食價格卻長期處于低位水平。多重因素導致分散救濟式扶貧政策難以為繼，迫切需要變遷以發(fā)揮其應有的效能。

政策行為主體在對“稀釋效應”和“馬太效應”系統(tǒng)和深度反思的基礎上，將救濟式扶貧政策轉變?yōu)殚_發(fā)式扶貧政策。這一轉變不僅有效規(guī)避了前一階段政策帶來的不利后果，還拓展了政策的內涵，豐富了政策的執(zhí)行方式。一是中央政府對貧困標準作出認定，為政策調整奠定了科學依據。有關部門在對6.7萬戶村民家庭消費支出調查的基礎上，將1985年農村人均純收入206元作為貧困標準，且后續(xù)多次進行提高。二是調整了扶貧資金的投放范圍。從1994年起，中央將用于廣東、浙江、江蘇、山東、福建、遼寧等發(fā)達省份的扶貧信貸資金予以調整，投放到貧困狀況更嚴重的中西部省份，而且今后不再向這6個省份投放。三是堅持集中連片開發(fā)原則。中央將貧困人口集中的中西部少數民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、特困地區(qū)等作為扶貧開發(fā)的重點，并將“六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等連片特困區(qū)和已實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆等”[2]三地三州作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。四是建立農村最低生活保障制度。從2007年起，中央政府建立起覆蓋全國范圍的農村最低生活保障制度，標準由縣級以上人民政府按照當地村民能夠維持全年基本生活的水平確定，如所需吃飯、穿衣、用水和用電等費用，以滿足困難群體基本的生活需要。

開發(fā)式扶貧吸收了分散救濟式扶貧帶來的正反兩方面的經驗和教訓。在前期基礎設施建設的基礎上，進一步開展了大規(guī)模的農田、水利和道路等設施建設，以改善生產條件，同時發(fā)展規(guī)模較大的種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)，并依托資源優(yōu)勢，開發(fā)有競爭力的名優(yōu)稀特產品。此外，針對分散救濟式扶貧造成的“等、靠、要”思想，國家在倡導貧困群體自力更生精神的同時，大幅提升以工代賑資金，鼓勵和支持貧困群體投工投勞，并加大科技文化等方面的宣傳和培訓力度，增強貧困群體自我發(fā)展能力以及提升可行能力，然而，開發(fā)式扶貧政策也不可避免地存在政策目標模糊、執(zhí)行方式粗放、扶貧資源大水漫灌以及扶貧資金浪費、截流、貪占等問題。

2013年11月，習近平總書記在湖南省湘西土家族苗族自治州考察時提出精準扶貧思想，并在此后系統(tǒng)性地發(fā)展和豐富了以“扶貧對象、項目安排、資金使用和脫貧成效精準，目標、任務、責任和舉措明確”為內涵的精準扶貧理論體系?！皬姆鲐毠ぷ鏖_發(fā)的內容看，習近平精準扶貧思想的內容集中體現在‘扶持誰’‘誰來扶’‘怎么扶’‘如何退’四個核心問題的闡述上”[3]。在精準扶貧理論體系的指導下，農村扶貧政策轉變?yōu)橐跃珳蕿楹诵脑瓌t的政策體系。這一政策體系主要包括五個方面的內容：一是開展精準識別并將識別結果與扶貧措施掛鉤。國家制定統(tǒng)一識別辦法，以縣為單位，按照規(guī)模控制、分級負責、動態(tài)管理原則，剔除不符合條件的人口，及時納入符合條件但遺漏和返貧的人口，然后對每個貧困戶建檔立卡，并將相關數據錄入扶貧信息系統(tǒng)。在此基礎上，堅持因地制宜、分類指導、突出重點、注重實效的原則，通過產業(yè)扶持、轉移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等精準措施，實現扶貧資源優(yōu)化配置和幫扶措施到村到戶。二是推行特色扶貧脫貧項目和產業(yè)。黨和政府積極引導國有企業(yè)和民營企業(yè)在貧困地區(qū)設立各類產業(yè)投資基金，借助市場化運作方式，吸引其從事資源開發(fā)、產業(yè)園區(qū)建設、新型城鎮(zhèn)化等項目建設。特色項目主要包括光伏發(fā)電、入股分紅、小額貸款、電商扶貧等類型?！霸谔厣椖可希總€貧困縣選擇2—3個光伏電站、光伏農業(yè)設施作為重點項目，以增加直接收入”[4]。特色產業(yè)主要包括休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游、種植養(yǎng)殖等內容?；鶎臃鲐氈黧w通過市場化運作，借助企業(yè)、公司加貧困戶的捆綁體系，確保特色產業(yè)收益穩(wěn)定和貧困戶收入穩(wěn)步增長。三是擴大救助、保險和醫(yī)療等手段的覆蓋范圍和強度。國家加大醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等體系建設，并將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，同時提高基礎養(yǎng)老金標準和完善村民基本養(yǎng)老保險制度，積極引導農村貧困人口參保續(xù)保。國家除了對貧困人口參加新型農村合作醫(yī)療的個人繳費部分實行財政補貼以外，還對大病治療實行分類救治和先診療后付費的結算機制，大幅降低了貧困群體的支出成本。四是完善財政、金融和保險服務機制。國家運用多種政策工具向金融機構提供長期的、低成本的融資規(guī)模和資金投放，從而鼓勵和引導各類金融機構加大扶貧開發(fā)的金融支持和保障力度。例如，國家建立健全融資風險分擔和補償機制，以及支持有條件的地方設立扶貧貸款風險補償基金；各級政府由財政按基礎利率貼息，支持農村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構為貧困戶提供小額信貸；國家還鼓勵和支持農業(yè)擔保機構擴大農業(yè)保險在貧困地區(qū)的覆蓋范圍。五是支持革命老區(qū)開發(fā)建設。中共中央和國務院在對中央蘇區(qū)、陜甘寧、左右江、大別山、川陜等老區(qū)優(yōu)先制定振興發(fā)展規(guī)劃的同時，以重點區(qū)域、重點領域、重點人群為突破口，推動大型項目、重點工程、新興產業(yè)優(yōu)先向老區(qū)安排，同時中央財政的一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付資金等優(yōu)先向老區(qū)傾斜。各級扶貧主體鼓勵和引導各類銀行、金融機構總行合理擴大在革命老區(qū)分支機構的授信審批權限，加大扶貧和支農再貸款力度，為老區(qū)開發(fā)建設提供金融支持。在資源開發(fā)與生態(tài)補償領域，國家提高了革命老區(qū)礦產、油氣資源開發(fā)收益的地方留成比例，以強化資源開發(fā)的拉動效應，同時將符合條件的老區(qū)優(yōu)先納入重點生態(tài)功能區(qū)補償范圍，優(yōu)先建立起生態(tài)保護補償機制，以此促進貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口增收。

從政策學習的角度看，精準扶貧政策吸納了前兩個階段政策的有益經驗，同時對其不足和弊端進行了矯正。在扶貧政策演變過程中，內生學習的表現尤為清晰和明顯，構成政策演變的基本動力。一方面，通過“府際”層面開展的各類觀摩活動和經驗交流等學習機制，扶貧主體將各級扶貧行動者取得的有效經驗進行推廣，為其他地區(qū)完善政策內容和豐富執(zhí)行方式提供有益資源；另一方面，通過領導人的基層調研，將部分地區(qū)政策內容和執(zhí)行過程中暴露出的不足和弊端等層層反饋，完善和優(yōu)化部分政策內容和執(zhí)行方式。如將最低生活保障制度與扶貧開發(fā)“兩線合一”，以解決各自獨立運行帶來的制度性成本過高問題，以及用精準滴灌的方式取代粗放的大水漫灌等執(zhí)行方式。

二、社會學習：農村扶貧政策演變的關鍵中樞

社會學習旨在促使政策行動者更好地理解和把握政策問題，并依據新的理解和把握來調整政策目標、目標群體范圍、執(zhí)行方案、工具選擇等。社會學習的內容不僅包含政策問題的生成機制、因果關系、內在規(guī)律、深層次內核，還包括問題和環(huán)境變化對政策內容、執(zhí)行方案、執(zhí)行方式、評價標準帶來的影響等方面展開的討論、交流和互動的行為過程。信息發(fā)布、討論和交流、專家咨詢和反饋、各類討論會和聽證會等是社會學習的主要形式。在社會學習的過程中，不同行動者通過多樣化的形式了解到其他行動者的觀點、訴求、意見，并借助學習機制將不同的觀點進行聚合，以達成特定的共識。這些共識又與學習和討論的公共事務的內在屬性、問題生成原因及其解決之道聯系在一起，因而既充實了學習和討論的信息基礎，也拓展了對學習和討論事務的理解和認識空間。“社會學習涉及政策領域中政策精英對根本性方面的主導性觀點的再思考，以及關于政策問題、介入路徑和目標群體根本性因果推理(causal reasoning)的再確認和再調適”[5]。雖然社會學習受到一個社會特定的文化、規(guī)范、習俗、制度、心理等因素影響，但其對政策演變發(fā)揮著中樞性的驅動功能，因為外在因素并不會對政策演變起到根本性作用。

農村扶貧政策針對的是貧困問題。在社會學習的驅動下，扶貧行動者對致貧因素的認識得以深入和系統(tǒng)，從最初的收入、消費、基本保障等要素轉向深層次的可行能力、權利保護、制度供給等要素，同時對貧困根源的認識也由原來的經濟發(fā)展水平低、發(fā)展資源不足和個體差異大等表層因素，轉向內生性致貧、公共服務和資源配置不充分不均衡等深層次因素?！皩τ趯е氯藗兿萑胴毨Щ驘o法擺脫貧困的因素，另一種觀點則強調影響個人做出上述選擇時有種種不同但卻有規(guī)律可循的結構性因素，如父母社會經濟狀況的差異，種族和性別的不同等”[6]。經過不斷的社會學習，導致貧困問題的深層次機制被揭示出來，這些深層次的機制又通過社會學習機制反饋到扶貧政策的各個方面，促使政策內容、執(zhí)行方式、資源供給和參與主體等方面發(fā)生了重要變革。

1.社會學習使執(zhí)行主體重視社會組織的作用。社會組織是除了政府組織以外擁有較多資源、管理經驗、服務網絡、真實信息的主體。在參與扶貧脫貧這類“強社會”屬性的事務中，其擁有的靈活性和專業(yè)性優(yōu)勢得到充分釋放。一方面，社會組織成員處在扶貧脫貧第一線，對不同地域、區(qū)域的扶貧問題認識充分，掌握著較為真實和準確的信息，為決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供多樣化的信息，有助于政策內容和執(zhí)行方式的精準化和精細化；另一方面，社會組織擁有完善的組織網絡和專業(yè)經驗，在大規(guī)模調動全社會扶貧資源的過程中，其擁有的組織動員能力得到發(fā)揮，增強了扶貧政策的執(zhí)行力。在介入特色項目的過程中，社會組織確保了項目的穩(wěn)定性和較好的收益,如中國扶貧基金會動用成員擁有的經濟、農業(yè)、金融、工商管理、社區(qū)發(fā)展等方面的專業(yè)性知識，有力地促進了扶貧工作的廣泛開展?！爸袊鲐氈驹阜沾龠M會充分調動基層群體中的‘能人’，通過組織培訓、產業(yè)和項目對接、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐，對部分群體進行授權，然后利用這部分群體的先鋒作用，帶動其他貧困群體脫貧致富”[7]。在這種背景下，政策行為主體不但細化和落實了社會組織參與扶貧脫貧的稅收和行政事業(yè)性費用的減免，而且健全了政府購買扶貧服務的相關制度，為其參與扶貧政策執(zhí)行提供保障。通過定期與社會組織開展溝通與交流，及時解決了它們遇到的實際困難，并給予必要的資金和項目支持，使其擁有的各類優(yōu)勢和潛力得到充分發(fā)揮。

2.社會學習確保貧困群體深度參與政策的執(zhí)行過程。貧困群體作為政策結果的受益者，他們對政策執(zhí)行的后果有著相對客觀的理解和切身感受，提出的改進建議具有一定的針對性和獨特性。政策執(zhí)行過程吸納目標對象的認知和體驗，可使行動者了解他們的需求和訴求，有效矯正如指標配額、對象識別、資金使用、項目運行等方面的偏差。扶貧政策內嵌于特定的現實環(huán)境中，連接著目標與結果。不同的執(zhí)行主體往往會按照他們對問題的理解和特定的現實條件，選擇和變異部分執(zhí)行方式，結果造成“執(zhí)行偏差”?！皥?zhí)行偏差”既源于政策調整相較于政策問題變化的滯后性，也源于上下級行動者間存在的“信息不對稱”。貧困群體恰恰擁有相對真實和準確的信息，他們參與政策執(zhí)行過程能夠有效規(guī)避滯后性帶來的不利后果和克服“信息不對稱”現象，以此提升政策執(zhí)行的精準性。另外，貧困群體參與政策執(zhí)行過程可以促進扶貧資源使用的精準和收益分配的公平。扶貧資源本質上是因貧困問題產生和出現的，無論何種形式的經營和使用,貧困群體擁有監(jiān)督權和收益權是由扶貧資源的本質屬性和內在要求所決定的，貧困戶參與資源配置能有效防止扶貧資源的截留、流失和浪費。同樣，貧困戶參與收益的分配可形成差異化原則，對那些因身體殘疾喪失基本勞動能力和可行能力的貧困戶給予較多的分配，以體現分配正義的實質，從而防止簡單化的按數量分配形式。在社會學習的驅動下，基層扶貧主體制定了貧困群體參與扶貧政策過程的流程和規(guī)范，以及貧困戶參與項目運行、收益分配的基本準則，并建立起意見反饋的各類渠道，充分保障了貧困群體的參與廣度和深度。

3.社會學習強化了不同維度協作與交流的順利推進。橫向維度體現為東部地區(qū)與中西部地區(qū)間針對產業(yè)接續(xù)和專業(yè)人才的協作。東部地區(qū)擁有完整的產業(yè)鏈和產業(yè)規(guī)劃、實施、管理優(yōu)勢，扶貧行動者將部分勞動密集的產業(yè)轉移至中西部地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，為貧困地區(qū)經濟和社會發(fā)展提供持續(xù)動力。同樣，東部地區(qū)擁有數量龐大的專業(yè)技術人才，尤其是金融、農林管理、電子商務等貧困地區(qū)急需的人才資源。既可通過合理的引導和激勵機制補充貧困地區(qū)需要的人才資源，也可通過相互學習和交流提高本地人才的質量。在扶貧政策實際執(zhí)行過程中，不同行為主體確立了優(yōu)勢互補、互利共贏、長期合作、共同發(fā)展的原則，借助政府引導、企業(yè)協作、社會幫扶、職業(yè)培訓等方式，推動產業(yè)升級和人才交流，形成“人才促進產業(yè)、產業(yè)帶動人才聚集”的良性循環(huán)格局?？v向維度體現為中央和地方干部雙向互動交流，通過黨政干部垂直雙向掛職交流推動政策有效執(zhí)行?！胺鲐氶_發(fā)是一項專業(yè)性、綜合性很強的工作。因此，需要有一支吃苦耐勞、業(yè)務精湛、愛崗敬業(yè)的干部隊伍”[8]。更高層次的干部擁有相對廣闊的視野、專業(yè)知識、資源優(yōu)勢，他們下派到基層可為貧困地區(qū)發(fā)展帶來新的理念、思維和做法?；鶎痈刹康捷^高層級的部門和單位鍛煉，也可提高其對貧困問題全面性和復雜性的認識，從而更新已有的觀念、思維和傳統(tǒng)，并借助社會學習機制的傳遞和擴散效應，帶動更多干部更新現有的知識結構、問題認知模式，有效解決貧困背后的一些深層次問題。

4.社會學習促成扶貧政策與其他政策的銜接與整合。貧困問題的復雜性和多維性決定了扶貧政策與其他政策銜接與整合的必要性。土地政策是解決貧困問題的重要抓手。貧困地區(qū)擁有一定數量的土地資源，釋放其潛在價值并探索多重收益途徑成為扶貧政策的重要著力點。扶貧行為主體將部分扶貧資金投向合作社和農業(yè)公司，鼓勵他們開展土地流轉和擴大生產規(guī)模，利用規(guī)?；黾迂毨舻氖杖?。在連片特困地區(qū)和國家級貧困縣，政策行為主體通過市場化模式吸引社會資金參與未開發(fā)和未利用土地的整理和修復，并允許被整理和修復后的土地指標在省內或跨省間進行交易，以此擴大本地的財政收入和貧困戶收入。扶貧政策與環(huán)境政策的銜接有助于提升各自的政策效能。貧困地區(qū)環(huán)境資源存在“兩極化”現象。部分地區(qū)擁有優(yōu)質和豐富的環(huán)境資源，通過旅游、養(yǎng)老服務、高端飲用水品牌開發(fā)等措施，可有效增加扶貧資源的供給范圍和補充渠道；另一部分地區(qū)卻面臨著環(huán)境資源匱乏的問題，“深度貧困地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災害多發(fā)，地理位置偏遠，地廣人稀，資源貧乏”[9]，只有通過環(huán)境綜合治理、生態(tài)補償、易地搬遷等措施，才能將資源劣勢轉化為發(fā)展機遇。林業(yè)資源為特色種植養(yǎng)殖、深加工、深度旅游等提供了資源優(yōu)勢，與林業(yè)相關的加工業(yè)要求的知識和技能相對單一，貧困戶可介入性高，林業(yè)政策的優(yōu)化和完善尤其是林權改革紅利的釋放，擴大了貧困戶的就業(yè)并增加了他們的收入。

社會學習強化了扶貧行為主體對貧困問題認知的多維性和復雜性，改變了決策者的思考方式，將前期被忽視的價值和原則重新予以尊重和考慮，并將這種認知、理解和價值原則傳導到政策過程中，增加了參與主體的范圍、協作的廣度和深度，以及政策資源供給的渠道，最終形成大扶貧格局。

三、政治學習：農村扶貧政策演變的重要保障

政治學習是指政策行動者就政策釋放的政治內涵、時代價值、未來走向和影響政策的政治因素，以及政策過程涉及的執(zhí)行體制、責任認定、考核標準等展開學習的行為過程?！罢螌W習與政策行動者的戰(zhàn)略和程序有關。當政治學習形成政策演變的結果時，它有時會構成先決條件”[10]。政治學習也被稱為“戰(zhàn)略型”學習，旨在提高政策行動者對現有政策的認知程度、執(zhí)行強度以及在社會層面的關注度，從而增強政策在政治層面的可接受性。政治學習受到國家結構、執(zhí)行體制、權力運行機制、政黨政治等因素的影響，因而并不是所有的政策都體現出政治學習的屬性，而只有那些重大的、全局性、根本性的政策才體現政治學習的特征。

在扶貧政策的制定、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，政治學習發(fā)揮了統(tǒng)合性功能。一方面，政治學習使扶貧行動者認識到，扶貧政策事關執(zhí)政黨以人民為中心的執(zhí)政理念的有效落實，事關執(zhí)行的集中統(tǒng)一和步調一致，事關不同主體職責和使命、要求與擔當的嚴格恪守，只有按照黨中央的統(tǒng)一原則和要求行事，才能如期實現總體目標和具體子目標；另一方面，政治學習使扶貧政策的執(zhí)政主體、監(jiān)督、考核方式等發(fā)生了根本性變化，為執(zhí)政黨介入政策過程提供了有效的黏合劑。扶貧政策作為一項厚植黨的執(zhí)政根基、體現社會公平正義、保障弱勢群體權益和尊嚴的全局性、戰(zhàn)略性、根本性政策，執(zhí)政黨必然要高度介入政策的全過程，而政治學習則承載了執(zhí)政黨介入的有效媒介，從而將政策演變引向了政治決定政策的全過程。在確保政策有效執(zhí)行、提升目標群體獲得感和滿意感的同時，政治學習強化了執(zhí)政黨的領導核心地位并鞏固了執(zhí)政基礎。具體而言，政治的突出內涵在于價值理念的定位、頂層設計、組織動員等優(yōu)勢，而政策內容則涉及任務的分解、資源的投送、事務的解決等方面。政治與政策間存在一定的張力和沖突。政治學習促進了政治勢能轉變?yōu)檎咝艿倪M程，并確保了“不同執(zhí)行層次之間的協調與統(tǒng)一，監(jiān)督、考核和懲戒等手段的有效實施，以及扶貧駐村工作的順利開展”。

1.政治學習確保了中央、省級和市縣等三級執(zhí)行主體的協調與統(tǒng)一。扶貧脫貧過程貫徹“中央統(tǒng)籌、省級負總責和市縣抓落實”的執(zhí)行機制。中央統(tǒng)籌側重從宏觀層面確立統(tǒng)一完整的組織架構、人事布局、資源投入，以及制定扶貧脫貧的總體目標、實施原則和路線圖、時間表，并對實施過程開展統(tǒng)一的監(jiān)督和考核；省級負責側重依照本地區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、貧困程度、財政實力等因素，在中央統(tǒng)籌的基礎上由省級黨委和政府制定并出臺落實總體目標和相應實施原則的省級方案、措施標準、具體要求，以及制定明確的脫貧標準和考核內容；市縣則將中央和省級的扶貧規(guī)劃和要求轉化為具體的行動方案和工作進度。在實踐過程中，中央、省級和市縣等三級執(zhí)行主體依據的信息基礎、關注的聚焦點、事項考量的因素等存在差異，如何形成有效的協調與統(tǒng)一，實現三者間的集體行動，具有關鍵性意義。政治學習為協調與統(tǒng)一發(fā)揮了重要的媒介作用?！罢问巧鐣W習的過程，在此過程中，決策者們往往集體地學習如何行事”[11]。一方面，省級層面需要就扶貧脫貧事務展開政治理論學習，中央層面出臺的方案和文件以及領導人專題講話，尤其是習近平總書記的講話、報告、演講、指示、批示等內容構成政治學習的重點。通過集中的政治學習，扶貧行為主體系統(tǒng)、全面、準確地掌握了扶貧脫貧的戰(zhàn)略要求和實質內容，真正理解了扶貧脫貧在政治層面的戰(zhàn)略價值和意義，確保了在全省(自治區(qū)、直轄市)范圍內統(tǒng)一組織動員和組織實施。此外，省級層面也將本域內形成的扶貧脫貧的經驗和方法、實際面臨的難點和盲點等通過政治學習機制反饋至中央層面，使中央制定的總體目標和原則要求具有一定的兼容性和靈活性。另一方面，市縣層面不僅通過政治學習機制將中央的要求直接轉化為本域內的行動方案，還將省級出臺的方案和細則以及主要領導的動員講話和部署作為政治學習的重要內容，分層分步分類實施省級層面的要求，確保中央、省級和市縣行動的統(tǒng)一。

2.政治學習使考核、督查和巡視巡察等手段得以有效實施。一方面，考核和督查是政府系統(tǒng)內部對扶貧脫貧工作開展全流程管控的重要手段，對確保扶貧政策執(zhí)行的集中統(tǒng)一、任務的層層分解、責任的明確擔當、措施的嚴格落實等均發(fā)揮了不可或缺的作用?？己藘热葜饕h政領導班子、扶貧干部和相關人員的責任落實和減貧成效等內容?？己酥黧w設置具體的考核指標，主要包括扶貧資金使用、貧困戶收入增長、貧困人口數量減少、貧困縣退出等內容，以此促進執(zhí)行主體在按照總體目標要求、路線圖和時間表執(zhí)行扶貧政策的同時，發(fā)現實際工作與目標要求存在的差距和不足之處，并按照考核指標要求有針對性地加以改進和完善，從而實現按時如期脫貧的攻堅任務。另一方面，督查工作在宏觀層面上涉及東西部協作扶貧、財政涉農資金整合、重點扶貧項目實施情況等；在中觀層面上涉及行業(yè)扶貧、專項扶貧、定點扶貧等；在微觀層面上涉及貧困戶識別、退出程序和標準等。通過常態(tài)化督查，確保執(zhí)行主體按照明確的節(jié)奏、要求來精細化地落實扶貧政策的各項要求，防止選擇性執(zhí)行行為的出現和蔓延。對扶貧領域的專項巡視和巡察則是執(zhí)政黨利用自身的監(jiān)督系統(tǒng)進行全覆蓋、無死角的監(jiān)督，其不但超越了政府系統(tǒng)的范圍，而且具有更強的懲戒效果。這一新型手段主要聚焦于扶貧主體落實主體責任、監(jiān)督責任、部門責任的情況，以及不同主體是否按照相關的程序、要求、進度、收益規(guī)定等內容精準執(zhí)行扶貧政策。

這些手段要深入實施下去，既需要監(jiān)督客體認識到手段實施的重要性和必要性，也需要其了解和掌握相關的規(guī)定和內容，并主動接受監(jiān)督。同樣，監(jiān)督主體也需要了解扶貧政策實際執(zhí)行所要求的知識、經驗和能力。監(jiān)督主體與客體則利用政治學習機制相互學習，從而實現彼此對各自責任、任務、要求的清晰認識和明確定位。通過政治學習，一方面使監(jiān)督客體更為清晰地認識到扶貧政策在實際執(zhí)行過程中易于出現廉政風險的地方，從而在實際扶貧工作中確立起高壓線思維和底線意識，嚴格按照相關規(guī)定和要求行事，并對出現的各類背離規(guī)定和要求的行為及時加以矯正；另一方面，也使監(jiān)督主體認識到扶貧工作的復雜性和艱巨性，在實際監(jiān)督過程中給予監(jiān)督客體一定的彈性空間和容錯免責的機會，從而促使執(zhí)行主體創(chuàng)造性地開展工作，以取得扶貧脫貧的更大成效。

3.政治學習使扶貧駐村工作得以順利開展。駐村工作是中國共產黨貫徹“群眾路線”和“密切聯系群眾”重要的組織載體。在當代中國的政治運作過程中，執(zhí)政黨通過組織系統(tǒng)向基層下派各種形式的工作隊，以此動員、宣傳和引導黨的路線、方針、政策在基層的貫徹與落實，是一種可行且有效的做法。扶貧駐村工作的實質是執(zhí)政黨動用系統(tǒng)內部的組織資源助力扶貧脫貧的過程。組織系統(tǒng)將熟悉黨群工作的干部派到基層組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強的貧困村，增強基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用；將熟悉經濟工作的干部派到產業(yè)基礎薄弱、集體經濟脆弱的貧困村，帶動發(fā)展經濟和產業(yè)聚集，增加貧困戶的收入和集體經濟的實力；將熟悉社會工作的干部派到矛盾糾紛突出、社會發(fā)育滯后的貧困村，幫助解決脫貧攻堅面臨的社會難題，增強社會發(fā)展的活力和動力。這些駐村干部和人員又將自己所在的后盾單位的各類資源、資金、技術、關系網絡等嵌入貧困地區(qū)，實現后盾單位資源與不同地區(qū)扶貧資源的有效對接，進一步擴大扶貧資源供給的范圍和強度，在很大程度上提升了扶貧脫貧的質量。

組織系統(tǒng)要將各級各類干部和人員選派到區(qū)位條件差、路途遠、生活質量不高、資源相對匱乏的邊遠貧困地區(qū)，政治學習發(fā)揮了重要的功能。政治學習讓駐村干部和人員認識到扶貧政策體現著各級領導的決心和意志，應將這項工作化作內在于心的自覺行動，并在實際工作中“顧大局、講奉獻、敢盡責和善擔當”，真正為貧困群體辦實事和解難題。在政治學習機制的引導下，各級黨委和政府根據貧困村實際需要和因村選人組隊原則，精準選派政治素質強、能力突出，特別是有培養(yǎng)前途的中青年干部參與駐村幫扶工作，做到每個建檔立卡貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人，并積極健全選拔、培訓、管理、考核、激勵、保障等舉措，以此充分調動駐村干部的積極性和主動性。

政治學習使扶貧政策資源供給的渠道多元化，既具有傳統(tǒng)意義上的政府系統(tǒng)資源，也涵蓋了政黨系統(tǒng)的組織資源。同時使政策執(zhí)行過程的監(jiān)督內容和手段發(fā)生了根本性的變化，既包括政府系統(tǒng)的主體責任，也包括相關的政治責任，實現了政治責任和行政責任的高度統(tǒng)一，從而推動了扶貧政策內涵的豐富和外延的擴大。

四、結論

扶貧政策聚焦于貧困問題，而貧困問題具有高度的權變性和復雜性。隨著經濟社會的發(fā)展、貧困群體自我能力的提高、扶貧資源的不斷投入，推動了貧困程度減輕和貧困人口減少。在新的情勢下，針對先期貧困問題的政策就呈現出滯后性和效能衰減的問題，需要政策及時演變以有效應對新情況和新問題。內生學習確保了政策演變的連續(xù)性和合理性，防止了政策演變過程中因決策者偏好、關注焦點的轉移甚至主觀性的臆斷導致政策內容和執(zhí)行方式的斷裂，從而確保了政策的科學性。同樣，由于扶貧政策的持續(xù)介入，剩余的部分貧困群體呈現出結構性的貧困狀態(tài)，因而針對這部分貧困群體的反貧困政策，無論在政策的內容、執(zhí)行主體或執(zhí)行方式上均需要通過重大的政策革新。社會學習在這一過程中發(fā)揮了關鍵性的中樞性功能，其促進了扶貧行為主體從深層次的角度來認識和理解貧困問題，呈現出問題推動政策演變的特征，提升了扶貧政策的全面性和系統(tǒng)性。在當代中國的政治結構和執(zhí)行體制中，執(zhí)政黨處于核心的領導地位，承擔著扶貧政策價值理念定位、頂層設計、組織動員等職責，并借助政黨系統(tǒng)的優(yōu)勢確保政策預期目的和成果的實現，實現政治勢能向政策效能的有效轉化。政治學習為執(zhí)政黨的介入提供了黏合劑，并承載了轉化器的功能，為扶貧政策的演變提供了重要保障。

中國扶貧政策的演變是多層次政策學習共同作用的結果，而不能僅僅從某個單一的層面去闡釋。這種多層次的政策學習構成政策演變的內在機理，既為傳統(tǒng)的政策學習理論的完善和豐富提供了中國經驗和中國智慧，也為分析和研究中國的政策變遷提供了新的框架。