◎李 丹,魏 帥

東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱150030

一、引言

作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險重要手段的農(nóng)業(yè)保險，我國自20世紀30年代開始便已進行初步探索。1949年后，農(nóng)業(yè)保險受到更多關(guān)注，但受客觀條件制約，1958—1982年，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)處于停辦狀態(tài)。改革開放以后，特別是在2004年開始政策性農(nóng)業(yè)保險試點和2007年開始中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點后，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進入快車道[1]。目前，我國農(nóng)業(yè)保險深度為0.88%，農(nóng)業(yè)保險密度為286元/人，業(yè)務(wù)規(guī)模位居亞洲第一、全球第二。2019年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、國家林業(yè)和草原局共同發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這既是中央全面深化改革作出的戰(zhàn)略抉擇，也是農(nóng)村金融業(yè)強化自身水平的需要，還標志著農(nóng)業(yè)保險進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度框架和政策體系基本形成、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)全面開展的階段，推進農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展能在防范化解“三農(nóng)”領(lǐng)域突出矛盾和問題上精準發(fā)力，更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2019年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入672.48億元，同比增長17.35%，占財產(chǎn)保險行業(yè)保費收入的5.2%；提供風(fēng)險保障38,061億元，同比增長9.85%，反映出農(nóng)業(yè)保險需求呈增加趨勢。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的角度來看，我國農(nóng)業(yè)保險迅猛發(fā)展的原因是農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展始終與各時點經(jīng)濟體的資源稟賦及結(jié)構(gòu)相契合，遵循比較優(yōu)勢，具有鮮明的“中國特色”。2003年，龍文軍和鄭立平借鑒“科學(xué)發(fā)展觀”思想，提出利用農(nóng)業(yè)保險來保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[2]。2004年，國家開始政策性農(nóng)業(yè)保險試點，隨后衍生出農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的理念，認為制度創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的助推器[3]。呂曉英和李先德將系統(tǒng)動力學(xué)模型用于農(nóng)業(yè)保險政策分析，檢驗了農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)性[4]。李新立利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和遺傳算法構(gòu)建評價模型，總結(jié)農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗和效果[5]。徐婷婷和榮幸基于農(nóng)業(yè)保險制度的歷史沿革，認為我國農(nóng)業(yè)保險已進入政府誘導(dǎo)發(fā)展和市場自發(fā)發(fā)展融合的階段[6]。這些研究為同期農(nóng)業(yè)保險的實踐明確了方向，并為未來農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。黨的十九大報告提出“高質(zhì)量發(fā)展”概念后，隨著全面深化改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的理念逐步成為指導(dǎo)實踐的必然要求和理論研究熱點，并于2019年正式進入高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)有研究基于經(jīng)營主體、實務(wù)從業(yè)者、風(fēng)險保障以及政府、經(jīng)營機構(gòu)和投保方三方主體協(xié)同配合的視角提出了相應(yīng)建議[7][8][9][10]。

盡管2004年以來的“中央一號文件”高度重視農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)保險相對于其他財產(chǎn)險發(fā)展仍顯緩慢，印證了新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中政府要給予軟制度和硬設(shè)施保障的理論。國內(nèi)學(xué)者對此提出“政府引導(dǎo)+強制度+市場機制”等建議，但較少回顧2004年以來農(nóng)業(yè)保險政策和制度的“精華”與“糟粕”，較少觸及農(nóng)業(yè)保險政策和制度的試錯經(jīng)驗。在此背景下，本文以財政補貼、市場競爭、產(chǎn)品管理視角，系統(tǒng)梳理十幾年來農(nóng)業(yè)保險政策與制度演變軌跡，以歷史發(fā)展觀視角統(tǒng)籌認識現(xiàn)有政策和制度基礎(chǔ)的質(zhì)量問題，并提出未來高質(zhì)量發(fā)展路徑。

二、強基礎(chǔ)助力高質(zhì)量發(fā)展：我國農(nóng)業(yè)保險政策與制度的演變

(一)保費補貼種類及范圍逐漸擴大

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展需要以有力的保障性基礎(chǔ)為先決條件，從2004年至今，我國一直通過對農(nóng)業(yè)保險提供財政補貼來夯實保障性基礎(chǔ)。諸多學(xué)者認為，財政補貼可以解決農(nóng)業(yè)保險市場失靈問題[11]，沒有政府的財政補貼就沒有農(nóng)業(yè)保險市場[12]。國際常用農(nóng)業(yè)保險財政補貼的分類有保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、稅收優(yōu)惠、再保險補貼等[13]，其中，保費補貼為我國采取的主要辦法。

中共中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)保險保費補貼的有關(guān)精神和政策指導(dǎo)可分為三個重要時期，對應(yīng)三個重要時期，財政部有三次相應(yīng)的重要實踐。

1.補貼政策預(yù)熱期+初次試水實踐期

2004年“中央一號文件”首次提出因地制宜實施保費補貼政策，拉開了農(nóng)業(yè)保險保費補貼的序幕。2006年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(簡稱“國十條”)中的第三條聚焦農(nóng)業(yè)保險，提出要探索中央和地方財政補貼的方式、品種和比例，最終醞釀出首部試點辦法，即財政部于2007年施行的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》，在試點地區(qū)開展效果反饋良好后，財政部隨即決定開始保費補貼的推廣應(yīng)用。

2.推廣應(yīng)用實踐+補貼政策改革期

2008—2009年，財政部印發(fā)并分別于同年施行《中央財政種植業(yè)保險保險費補貼管理辦法》《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保險費補貼管理辦法》《中央財政森林保險保險費補貼試點工作有關(guān)事項的通知》等相關(guān)文件，進一步擴大了試點范圍及補貼險種。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，2013年黨的十八屆三中全會研究通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革的目光更多地投向了“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，提出完善農(nóng)業(yè)保險制度。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》(簡稱“新國十條”)提出9個方面29條關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的政策措施，其中，第二十九條再次強調(diào)要完善農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策。此外，2013—2016年的“中央一號文件”均對農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作提出新要求，財政部更加注重保費補貼種類及范圍的優(yōu)化升級。

3.優(yōu)化升級實踐+補貼政策減負期

為緩解產(chǎn)糧大縣財政支出壓力，2016年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于加大對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險支持力度的通知》，并于年底出臺新版《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》(自2017年1月1日開始施行)，綜合規(guī)定了玉米、能繁母豬、森林、青稞等15個中央財政補貼險種標的與保費補貼比例，在提高了產(chǎn)糧大縣玉米、水稻、大豆保險保費補貼力度的同時，還鼓勵各地對特色險種給予適當(dāng)?shù)谋ＹM補貼。2018年，財政部發(fā)布《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》，內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北等6個省份的部分試點縣不再負擔(dān)縣級保費補貼。為合理確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)的保費水平，2017—2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財政部聯(lián)合發(fā)布年度《重點強農(nóng)惠農(nóng)政策》，明確了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在投保上述15個中央財政補貼險種標的(2019年又納入水稻、小麥、玉米制種保險)時的自繳保費比例一般不超過20%。此外，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，鼓勵財政條件允許的地方政府加大農(nóng)業(yè)保險財政補貼力度，拓寬財政補貼險種。

(二)市場競爭與約束條件逐步規(guī)范

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展需要以規(guī)范的經(jīng)營基礎(chǔ)為補充條件，多年來，我國通過為農(nóng)業(yè)保險市場營造良好環(huán)境來優(yōu)化經(jīng)營基礎(chǔ)。2012年，國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)條件并需要“經(jīng)國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法批準”。2013年，保監(jiān)會制定了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格管理的通知》，規(guī)定了農(nóng)險業(yè)務(wù)資格條件和審批程序。2015年1月，保監(jiān)會出臺了《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》，提出涉農(nóng)相互保險組織的相關(guān)標準可適當(dāng)降低。2015年3月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》，取消農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格審批事項。2016年，國務(wù)院對《農(nóng)業(yè)保險條例》進行了部分修訂，在保留了保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)條件的同時，刪除保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)“經(jīng)國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法批準”的表述，從政策層面降低了保險經(jīng)辦機構(gòu)的市場準入門檻，激發(fā)市場活力。

由于我國幅員遼闊，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動存在差異性，農(nóng)業(yè)保險工作的開展環(huán)境也千差萬別，故中央允許各省份根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定更具適用性的市場競爭政策。目前，各省份農(nóng)業(yè)保險市場競爭類型主要有多家競爭、有限競爭和無競爭(協(xié)會)等。多家競爭體現(xiàn)為各家保險經(jīng)辦機構(gòu)均可來本地經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，政府樂見其成并期盼借此優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)；有限競爭的形式較多，既可以是政府分配多家保險經(jīng)辦機構(gòu)的承保份額，也可以按地區(qū)、按險種劃分競爭邊界，政府還能和保險經(jīng)辦機構(gòu)聯(lián)合共保，但也有一省只允許一家或兩家保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)營的情況；無競爭(協(xié)會)模式是在特定領(lǐng)域由非營利性的“協(xié)會保險人”(特殊保險組織形式)提供農(nóng)業(yè)保險，如漁業(yè)互助保險(漁業(yè)互保協(xié)會)、農(nóng)機互助保險(中國農(nóng)機化協(xié)會安全互保工作委員會)等。

各地農(nóng)業(yè)保險市場準入與競爭政策雖不盡相同，但中央和地方政府均提倡農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)適度競爭，以專項檢查和績效考評來規(guī)范市場，力求為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供良性經(jīng)營環(huán)境。一方面，在多家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)競爭的地區(qū)，通過績效考核確定下一年度的承辦資格，凈化和規(guī)范當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險經(jīng)營市場。以《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作績效考評管理辦法》為例，各級農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組對本地農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)“嚴格考評完善進入退出機制”“嚴格監(jiān)督檢查”“開展績效評價”，在政策上明確對考核不合格或達到退出條件的旗縣區(qū)級保險經(jīng)辦機構(gòu)進行調(diào)整，并將考核結(jié)果優(yōu)劣作為引入競爭的依據(jù)。另一方面，各地方政府通常給予開發(fā)新型農(nóng)險產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)一定的政策優(yōu)惠，維持農(nóng)業(yè)保險工作的持續(xù)開展，鞏固市場經(jīng)營環(huán)境的穩(wěn)定性，同時要求經(jīng)營者強化自身經(jīng)營水平，提高自身市場競爭力以保證在本地長期持有農(nóng)業(yè)保險承辦權(quán)，共同營造良好經(jīng)營環(huán)境。2019年10月，為落實《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》的要求，銀保監(jiān)會草擬了《關(guān)于強化農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營條件管理的通知》，進一步完善農(nóng)業(yè)保險市場準入和退出機制。2020年6月，銀保監(jiān)會正式發(fā)布《關(guān)于進一步明確農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營條件的通知》，給予農(nóng)業(yè)保險共保體中阻礙競爭、抑制創(chuàng)新、“搭順風(fēng)車”的機構(gòu)兩年的整改過渡期，并建立了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營退出機制。

(三)產(chǎn)品種類及服務(wù)管理更重需求

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展需要以精準的服務(wù)為助力條件，多年來，我國通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品管理來拓寬服務(wù)基礎(chǔ)。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》，研究出臺對地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險的中央財政以獎代補政策，將主要糧食作物制種保險納入中央財政保費補貼目錄，地方特色險種進入了蓬勃發(fā)展時期，逐步形成具有優(yōu)勢特色的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品管理制度，即因地制宜、專項獎補地方特色農(nóng)產(chǎn)品、兼顧新形態(tài)農(nóng)業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁需求。

2019年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點的通知》，在內(nèi)蒙古、山東、湖北、湖南、廣西、海南、貴州、陜西、甘肅、新疆等省份進行獎補政策試點，對針對小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等開展的符合條件的地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險按照保費的一定比例給予獎補。一年的試點期限結(jié)束后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編制了《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》，不僅提出要推動開展中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點，還鼓勵地方建立針對性的特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險，并鼓勵各地探索農(nóng)業(yè)保險品種，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體的多層次、多樣化風(fēng)險保障需求。2020年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于擴大中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補試點范圍的通知》，將試點地區(qū)擴大至20個省份，將保險標的或保險產(chǎn)品由不超過兩種增加至三種。此外，農(nóng)業(yè)保險也是脫貧攻堅的有效助力手段，可減少優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營主體“因災(zāi)致貧”的后顧之憂，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2020年產(chǎn)業(yè)扶貧工作的意見》，提出加快發(fā)展貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的特色農(nóng)產(chǎn)品保險，推動優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點擴大品種覆蓋面和加大保障力度。由此可見，地方特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品管理有助于穩(wěn)定本地特色農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，發(fā)揮了強效的“惠農(nóng)”作用[14]。

在鼓勵創(chuàng)新險種的同時，各級政府對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)建立健全服務(wù)體系均提出相應(yīng)要求。在宏觀層面，中國保險行業(yè)協(xié)會于2016年發(fā)布《農(nóng)業(yè)保險服務(wù)通則》，規(guī)范了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險服務(wù)七大質(zhì)量要求，并從實際操作方面全方位地規(guī)范了對內(nèi)約束、對外服務(wù)、投訴處理的流程。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于2019年度金融支農(nóng)創(chuàng)新試點政府購買服務(wù)有關(guān)事宜的通知》并指出，為使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息直報系統(tǒng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體點對點提供信貸保險互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，探索相關(guān)涉農(nóng)信息數(shù)據(jù)共享共用。2020年，銀保監(jiān)會先后印發(fā)《關(guān)于進一步做好疫情防控金融服務(wù)的通知》《關(guān)于進一步加大“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)銀行業(yè)保險業(yè)扶貧工作力度的通知》，將農(nóng)業(yè)保險的“增品、擴面”作為疫情防控金融服務(wù)的重要一環(huán)。在地方政府層面，以2017年《安徽省農(nóng)業(yè)保險擴大試點實施方案的通知》為例，要求農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險管理規(guī)定，扎實做好試點工作的業(yè)務(wù)宣傳、承保理賠、查勘定損和防災(zāi)減損等各項服務(wù)工作，切實履行主體責(zé)任，建立健全基層保險服務(wù)體系，加強從業(yè)人員政策培訓(xùn)和素質(zhì)提升，著力提高服務(wù)質(zhì)量與水平。

三、統(tǒng)籌認識農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的政策與制度基礎(chǔ)

(一)逐步健全的保費補貼政策提供了保障性基礎(chǔ)

我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼區(qū)域與補貼標的范圍逐年擴大，使得更多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得以受惠。2007年，財政部選擇內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川等省份為中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，玉米、水稻、大豆、小麥、棉花為中央財政補貼險種標的，中央與省級財政均承擔(dān)25%的保費；2008年，試點范圍增加了河北、山西等省份以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、中央直屬墾區(qū)，種植業(yè)補貼險種標的進一步覆蓋了花生、油菜及國務(wù)院認定的其他農(nóng)作物，中央與省級財政分別承擔(dān)35%和25%的保費，并新增了能繁母豬(中央與省級財政分別承擔(dān)50%和30%的保費)、奶牛(中央與省級財政均承擔(dān)30%的保費)及國務(wù)院認定的其他養(yǎng)殖品種的養(yǎng)殖業(yè)補貼險種標的，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以及中央直屬墾區(qū)可獲得中央財政保費補貼比例分別高達80%及60%，但此時仍有9個省份未納入補貼范圍；此后，財政部逐步拓展保費補貼區(qū)域及標的并上調(diào)保費補貼比例，2012年，中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼險種區(qū)域覆蓋至全國，基本涵蓋三大主糧、棉花等主要農(nóng)作物和林業(yè)、能繁母豬、生豬、奶牛。隨著各級政府農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度逐年加大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參保意識逐漸增強，農(nóng)業(yè)保險市場更加活躍。2007—2018年，農(nóng)業(yè)保險原保費收入由51.8億元增長至572.65億元，各級政府保費補貼總額由40.6億元增長至428億元，年補貼比例平均達到75%—80%。由于我國農(nóng)業(yè)保險費率是包括分保、研發(fā)、經(jīng)營費用等的綜合費率，雖然中央財政僅給予保費補貼，實際上亦支持了保險經(jīng)辦機構(gòu)進行險種開發(fā)、產(chǎn)品定價等活動，但是保費補貼年環(huán)比增速低于原保費收入年環(huán)比增速，且扣除補貼后的保費收入變化幅度較大，如2010年和2014年分別跌至-24.89%和-2.48%，反映出農(nóng)業(yè)保險規(guī)模較為依賴各級政府的財政補貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自繳保費數(shù)額波動較大等問題。

財政部還設(shè)定了差異化的農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例，以2008年被納入中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點的黑龍江省為例，非墾區(qū)現(xiàn)行中央、省級、縣(市、區(qū))級和農(nóng)戶種植業(yè)保險保費承擔(dān)比例為0.4∶0.25∶0.15∶0.2[15]，而中央財政一并承擔(dān)了由地方財政負擔(dān)的保費補貼份額，以較高比例(65%—72.5%)補貼墾區(qū)，且保障品種、范圍、標準都遠高于非墾區(qū)，這種差異化保費補貼有力地支持了規(guī)?；r(nóng)業(yè)，減輕了農(nóng)業(yè)大省財政負擔(dān)，但也導(dǎo)致墾區(qū)內(nèi)外存在巨大的差異，致使一省之內(nèi)農(nóng)險發(fā)展不平衡的問題更加突出。

盡管部分地方財政具有保費補貼減免資格，但目前大多數(shù)地區(qū)依舊按照“縣(市、區(qū))、省級、中央”的順序向農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)提供保費補貼，由于部分財政能力較差的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)難以負擔(dān)相應(yīng)的保費補貼數(shù)額，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)也得不到中央財政補貼，既給財政弱區(qū)造成經(jīng)濟壓力，又拉大了地區(qū)間農(nóng)業(yè)保險發(fā)展差距[16]，產(chǎn)生補助累退效應(yīng)[17]，從長遠看制約了農(nóng)業(yè)保險保障水平的持續(xù)提高，阻礙了農(nóng)業(yè)保險補貼效率。由此可見，目前的保障性基礎(chǔ)距離高質(zhì)量發(fā)展目標的達成還有一定距離。

(二)日益完善的市場競爭政策提供了經(jīng)營性基礎(chǔ)

我國政府堅持并完善針對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理制度，使市場環(huán)境更加清朗。近年來，銀保監(jiān)會堅持開展農(nóng)業(yè)保險專項檢查，多數(shù)省份銀保監(jiān)局均建立了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)考核制度，加強農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場準入和退出程序。2018年年初，銀保監(jiān)會對部分農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)開出9張罰單，合計罰款405萬元，3名高管被取消任職資格，3家分公司被責(zé)令禁止開展農(nóng)險新業(yè)務(wù)一年。2019年年初，內(nèi)蒙古銀保監(jiān)局因部分農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險承保、理賠檔案不真實、不完整，違反了《中華人民共和國保險法》(2015年修訂)第八十六條規(guī)定，下發(fā)了5張行政處罰決定書，涉及機構(gòu)罰款共計145萬元，個人罰款共計52萬元。2020年年初，新疆銀保監(jiān)局對某農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)下屬兩家分公司下發(fā)6張行政處罰決定書，涉及機構(gòu)罰款共計55萬元，警告相應(yīng)分公司副總經(jīng)理并罰款共計10萬元。四川銀保監(jiān)局因某農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)分公司的農(nóng)業(yè)保險承保、理賠資料不真實，違反了《農(nóng)業(yè)保險條例》第二十九條規(guī)定，對公司負責(zé)人警告并罰款5萬元，在一定程度上起到整頓市場秩序的作用。

目前，政府與農(nóng)業(yè)保險市場、銀保監(jiān)會的邊界仍存在三種不清楚的情況。一是政府“越位”。我國還沒有統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險招投標規(guī)制，當(dāng)多家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)均有意向進駐某地農(nóng)業(yè)保險市場時，如果當(dāng)?shù)卣狈r(nóng)業(yè)保險經(jīng)營效果的科學(xué)評價體系，便需耗費大量時間與人力、物力才能遴選出合適的機構(gòu)，甚至出現(xiàn)個別政府有償分配農(nóng)業(yè)保險市場資源，破壞正常經(jīng)營的現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)保險政府補貼資金流失，農(nóng)業(yè)保險效率下降。此類情況表現(xiàn)為部分政府過多干涉農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)營，截留保費、拖欠保費補貼，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)資金“短路”，在出險后難以按照保險合同正常賠付而不得不與政府“商定”賠償方案，最終損害參保農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的應(yīng)有權(quán)益。二是政府“缺位”。在多數(shù)地區(qū)，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)和個人違規(guī)后的約束和處罰力度相較于“業(yè)務(wù)利益”(1)指農(nóng)險業(yè)務(wù)為機構(gòu)、個人及地方政府政績帶來的“私利”。較小，也未建立違規(guī)機構(gòu)負面清單，結(jié)果是當(dāng)事人僅被罰款卻未受到任何從業(yè)禁止類處罰，涉事農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)也未被清退出市場。三是歸屬“有別”。陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司歸屬銀保監(jiān)會監(jiān)管，而漁業(yè)互保協(xié)會、中國農(nóng)機化協(xié)會安全互保工作委員會歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和民政部管理，專業(yè)性不強導(dǎo)致監(jiān)管的有效性較差[18]。

除了邊界不清楚以外，由于信息共享的技術(shù)手段尚不成熟，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)較難處理數(shù)據(jù)失真問題、監(jiān)管機構(gòu)較難獲得實時業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、職能部門較難建立起對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的信任，這種不通暢的涉農(nóng)信息開放和傳輸渠道阻礙了政府與農(nóng)業(yè)保險市場的信息共享。

(三)更富特色的產(chǎn)品管理制度提供了服務(wù)性基礎(chǔ)

我國政府更加重視農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新及推廣，使農(nóng)業(yè)保險服務(wù)范圍及能力逐步提高。針對重要大宗農(nóng)產(chǎn)品的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，已逐步形成“全面推廣、主要補貼”的中央財政支持的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品管理制度。隨著土地有序流轉(zhuǎn)，新形態(tài)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越多，顯現(xiàn)出更加具體化、特殊化的新型風(fēng)險保障需求。在綜合實際情況與保險業(yè)實踐的基礎(chǔ)上，我國創(chuàng)新了具有“中國特色”的指數(shù)保險、大棚保險、農(nóng)民(漁民)意外傷害保險、信用保證保險(涉農(nóng)方向)等一系列涉農(nóng)保險，以及“保險+融資+擔(dān)保”金融支農(nóng)產(chǎn)品與服務(wù)，進一步滿足了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多種實際需求，此種創(chuàng)新在世界范圍內(nèi)亦處于領(lǐng)先水平[19]。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的推進，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增添了產(chǎn)業(yè)扶貧的信心，增強了發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的動力。具有“地標性”社會意義的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品多數(shù)是所在地經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的牛羊肉、海南省的橡膠等，優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險可為其提供風(fēng)險保障，有效促進各地優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。目前，農(nóng)牧大省(自治區(qū))均已關(guān)注到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險和市場風(fēng)險的化解需求，鼓勵農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險新險種并給予獎補政策支持，制定了多樣的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險產(chǎn)品管理制度。

部分地區(qū)在中央“脫貧不脫政策”的要求下，利用新型涉農(nóng)保險實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)保險扶貧”服務(wù)。以甘肅省保險扶貧試點為例，不僅利用政策性農(nóng)業(yè)保險構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性風(fēng)險的“防風(fēng)墻”，而且進一步利用涉農(nóng)貸款保證保險化解融資風(fēng)險，破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難，融資貴”問題。在新冠肺炎疫情防控期間，農(nóng)業(yè)保險在線宣傳、咨詢、承保、理賠、融資技術(shù)的運用，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖戶和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營，加大了對春耕春種的金融支持，使農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平得到逐步改善，助力減災(zāi)止損維穩(wěn)[20]。

目前，在農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品種類及服務(wù)的管理中還存在諸多共性和個性問題。首先，多數(shù)省份的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件還未達到氣象指數(shù)保險的硬件標準，易導(dǎo)致基差風(fēng)險，適用性有待提高[21]；其次，部分省份生搬硬套其他省份的制度，沒有真正了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險保障新需求；再次，“一刀切”的保險費率不符合不同市縣的實際情況，沒有形成“本地化”的、科學(xué)的保險費率擬訂和動態(tài)調(diào)整機制，部分政府官員甚至將風(fēng)險區(qū)劃責(zé)任完全推卸給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)，忽視了農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；最后，個別省份的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保證保險試點“有名無實”，缺乏配套的管理辦法[22]。以上四個方面問題，從長遠計，不利于更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求，減緩了農(nóng)業(yè)保險密度擴大的進程，阻礙了農(nóng)業(yè)保險農(nóng)民得實惠格局的建立，可見目前的服務(wù)性基礎(chǔ)距離高質(zhì)量發(fā)展目標的達成還有一定距離。

四、我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的未來路徑

從上文對我國農(nóng)業(yè)保險政策與制度的回顧式研究可以看出，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段開啟以來已形成較為堅實的保障性、經(jīng)營性、服務(wù)性基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保費負擔(dān)更輕、受惠面更廣，農(nóng)業(yè)保險市場風(fēng)氣更加清朗、更加合規(guī)，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)更加注重特殊需求?，F(xiàn)有政策與制度試錯實踐中的經(jīng)驗，清晰地反映出目前農(nóng)業(yè)保險與高質(zhì)量發(fā)展目標間的差距，必須認清不足、正視距離、秉要執(zhí)本、守正創(chuàng)新，從以下路徑推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

(一)以“多險種+多層次”保障提高農(nóng)業(yè)保險深度和密度

在農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段，中央財政補貼標的種類應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐漸覆蓋民生基本需求的經(jīng)濟作物、畜禽、水產(chǎn)等，推動農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)借助財政補貼的杠桿撬動作用獨立開發(fā)優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險，從而賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更多險種選擇空間并提高其投保主動性，以達到提高農(nóng)業(yè)保險深度目的。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系過程中，應(yīng)以財政補貼基本險為基礎(chǔ)，降低此類產(chǎn)品的農(nóng)戶自繳保費比例甚至免繳；以增加附加險或商業(yè)險供給的方式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自繳保費比例來對等提高保障額度，滿足不同需求主體的高保額投保意愿，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險密度的進一步擴大。基層政府可將多層次農(nóng)業(yè)保險嵌入當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興工作計劃，不僅為農(nóng)產(chǎn)品提供基礎(chǔ)的成本保障，而且為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供一攬子綜合險、融資工具等，從而逐步達到“一戶多保”的風(fēng)險控制預(yù)期。

(二)以“地區(qū)間+品類間”差異化補貼政策實現(xiàn)保費補貼相對公平

在農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段，中央財政應(yīng)在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)減免保費補貼試點的基礎(chǔ)上，考慮逐漸承擔(dān)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和深度貧困地區(qū)的保費補貼，減輕當(dāng)?shù)刎斦毫?，以縮小省級政府間農(nóng)業(yè)保險保費補貼負擔(dān)差距。政府應(yīng)考慮到不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投保險種品類不同、面臨的風(fēng)險水平不同，對其提供差異的保費補貼。為小農(nóng)戶投保提供更高比例的補貼，相當(dāng)于提供幾近免費的低保障“基本險”；為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投保提供正常比例的補貼，但通過以獎代補政策鼓勵農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)符合政策導(dǎo)向的、適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的各類保險業(yè)務(wù)，相當(dāng)于為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供更全面的、較高保障水平的“附加險”，進而實現(xiàn)保費補貼在品類間的相對公平。

(三)以明晰的政府權(quán)責(zé)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場結(jié)構(gòu)

在農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段，政府只需當(dāng)好“裁判員”，并做好保費補貼、大災(zāi)賠付、數(shù)據(jù)支持、監(jiān)管檢查、違規(guī)處罰等非經(jīng)營工作，避免干預(yù)過多而影響市場的正常適度競爭。中央和地方層面的農(nóng)業(yè)保險工作小組應(yīng)劃分政府各部門間的工作權(quán)限，督促各部門協(xié)調(diào)合作，在政府與銀保監(jiān)會的協(xié)同上盡量做到專業(yè)專職專管。利用國內(nèi)、國外有利形勢構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)再保險體系，在大災(zāi)之年，在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)不起或超出責(zé)任范圍不予承擔(dān)的情況下，多方分擔(dān)、共同賠付，構(gòu)建包含政府、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)、農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)(2)2020年8月，銀保監(jiān)會批準籌建中國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司，此前農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)為中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體。在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散結(jié)構(gòu)。最重要的是政府應(yīng)繼續(xù)堅持和完善專項檢查與績效考評，提倡適度競爭并建立負面清單，加大對違規(guī)機構(gòu)和個人的處罰力度，最終形成規(guī)范、良性發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險市場結(jié)構(gòu)。

(四)以“向內(nèi)監(jiān)察”和“向外公開”方式加強監(jiān)管合規(guī)和社會監(jiān)督

在農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段，可在現(xiàn)有中國銀保信農(nóng)險平臺基礎(chǔ)上引入農(nóng)業(yè)保險信息區(qū)塊鏈，通過傳感器等設(shè)備實時上傳共享標的的種植、養(yǎng)殖數(shù)據(jù)，破解農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)失真難題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管控和精準賠付。向內(nèi)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)利用區(qū)塊鏈簡化和加速公開承保、查勘、賠付等一系列辦理流程；銀保監(jiān)會應(yīng)利用區(qū)塊鏈中的真實業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)提高對違規(guī)行為處理效率，消解農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)謊報瞞報的可能性；氣象和水利等職能部門應(yīng)向信息區(qū)塊鏈提供自然條件數(shù)據(jù)，助力農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)有效識別風(fēng)險。向外，政府應(yīng)監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)做到“五公開”“兩到戶”，提高查勘定損理賠效率，讓公眾了解和監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險市場建設(shè)情況。

(五)以動態(tài)費率的制定和實施補齊農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施短板

在農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展階段，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，主動補齊農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施短板，通過“請專家”“進田間”“搞測算”完成農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險區(qū)劃，使其更具適用性和實用性。基層農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)正視自身的展業(yè)難易程度、精準確定運營管理費用，并向上級機構(gòu)如實匯報，從而為厘定保險費率提供參考標準。農(nóng)業(yè)保險工作小組應(yīng)該在此項工作中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，督促政府和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)共同探索一省之內(nèi)、一市之內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險序列，加速制定科學(xué)動態(tài)的農(nóng)業(yè)保險費率機制，為豐富當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品種類、提供農(nóng)民急需的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)打好基礎(chǔ)。