●李 雷

早在2004年全國人大常委會法工委就設(shè)立了法規(guī)備案審查室，強(qiáng)化人員配置提升審查能力。近年來中央不斷強(qiáng)調(diào)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，“有錯(cuò)必糾”表明不合憲、不合法的規(guī)范性文件必須得到糾正，由此引發(fā)了新的思考，“有錯(cuò)必糾”是備案審查的最終環(huán)節(jié)嗎？如果認(rèn)為審查結(jié)論存疑，是否還應(yīng)該構(gòu)建必要的糾錯(cuò)機(jī)制?，F(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于備案審查工作的自我糾錯(cuò)機(jī)制尚不完善，無法對備案審查機(jī)關(guān)作出的存有疑義或爭議的審查意見提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道?！?〕參見朱寧寧：《完善糾錯(cuò)機(jī)制做實(shí)做強(qiáng)備案審查》，載《法治日報(bào)》2021年4月13日，第6版。當(dāng)前人大、黨委、政府、軍隊(duì)在各自職權(quán)范圍內(nèi)開展備案審查，每個(gè)系統(tǒng)的審查結(jié)論都可能存疑，人大備案審查的覆蓋面最廣，有主導(dǎo)備案審查的趨勢，故本文焦點(diǎn)集中于人大。

一、實(shí)踐中備案審查結(jié)論引發(fā)的爭議

自2017年12月全國人大常委會法工委首次向全國人大常委會作備案審查工作情況的報(bào)告以來，備案審查逐漸顯現(xiàn)在公眾視野，各項(xiàng)審查環(huán)節(jié)日益公開透明。如2018年6月“深圳鸚鵡案”的代理律師斯偉江收到了全國人大常委會法工委出具的“法工備函〔2018〕19號”答復(fù)函。〔2〕參見《“鸚鵡案”律師申請審查司法解釋收到全國人大復(fù)函》，載鳳凰網(wǎng)，https://news.ifeng.com/c/7fZaWYqRGY0，2021年10月3日訪問。該答復(fù)函還不是嚴(yán)格意義上的審查結(jié)論，法工委將審查建議轉(zhuǎn)交予最高人民法院，由后者啟動新的野生動植物資源犯罪司法解釋制定工作。該答復(fù)函在當(dāng)時(shí)引起了巨大的社會反響，激發(fā)了公眾參與備案審查、提交審查建議的濃厚興趣。當(dāng)前各級人大收到的備案審查建議總體上呈遞增趨勢，經(jīng)過審查判斷之后，審查結(jié)論如果與公眾預(yù)期相距較大，則會增加結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。

存疑并不意味著審查結(jié)論一定錯(cuò)誤，而是指存在爭議或疑問，還未達(dá)成完全一致的共識。2020年備案審查工作的一大亮點(diǎn)是積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問題，然而報(bào)告文本提及的三項(xiàng)典型案例，只簡單闡述了審查結(jié)論，說理論證部分過于簡略，諸多關(guān)鍵問題尚未完全厘清，難以消解社會公眾的困惑，后續(xù)引發(fā)了學(xué)界的思考和疑慮。比如“征收民航發(fā)展基金”是否合憲合法的案例，征收民航發(fā)展基金直接關(guān)系公民的私有財(cái)產(chǎn)，涉及出行方式的選擇。法工委經(jīng)過審查，認(rèn)為該行為不屬于《憲法》第13條第3款規(guī)定的征收或者征用私有財(cái)產(chǎn)，最終認(rèn)定征收民航發(fā)展基金不與憲法相抵觸。〔3〕參見沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d 03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，2021年10月28日訪問。既然該行為既不是征收、征用，又不屬于稅收，到底是何種性質(zhì)？法工委沒有給予明示。按照常規(guī)的說理論證邏輯，首先只有明確民航發(fā)展基金的屬性，后續(xù)才能開展論證說理，因此，法工委給出的論證理由似乎還不夠充分，說理過程和審查結(jié)論引發(fā)了社會熱議，導(dǎo)致該案例的關(guān)注度始終居高不下，這是審查結(jié)論存疑的表現(xiàn)。

又如人身損害賠償“同命不同價(jià)”案件，審查機(jī)關(guān)最終認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。審查機(jī)關(guān)在解釋說理階段只開展事實(shí)性描述，簡要介紹城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平縮小的客觀實(shí)際，推導(dǎo)出城鄉(xiāng)居民人身損害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的差異也應(yīng)當(dāng)隨之取消，說理闡釋環(huán)節(jié)并未呈現(xiàn)出有深度的法理論證，亦沒有指明依據(jù)哪一部上位法得出此結(jié)論。備案審查是技術(shù)性較強(qiáng)的工作，針對疑難復(fù)雜的法律問題，倘若缺乏專業(yè)化解析，審查結(jié)論的權(quán)威將受到質(zhì)疑。該案件的審查結(jié)論應(yīng)該是符合社會期待的，然而說理論證過程較為含糊，反倒使該結(jié)論的說服力不強(qiáng)?！败S升為憲法案件通常不會是簡單案件，復(fù)雜案件難免觀點(diǎn)多元，三個(gè)涉憲案件就是2020年年報(bào)事例中存疑最多的案例?！薄?〕鄭磊、王翔：《2020年備案審查工作報(bào)告述評》，載《中國法律評論》2021年第4期，第177頁。其他諸多案例，如“民族學(xué)校使用民族語言文字授課案”“授權(quán)交警查閱、復(fù)制通訊記錄案”等，也存在相同問題，囿于篇幅限制，不再贅述。

當(dāng)前申請人建議審查的理由不公開，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)答復(fù)理由不公開，審查過程未能充分說明理由等，導(dǎo)致審查結(jié)論的說服力不夠，使申請人陷入迷茫。結(jié)合斯偉江律師公布的答復(fù)函以及其他公開案例可知，審查機(jī)關(guān)一般籠統(tǒng)予以概括式回應(yīng)，而非詳盡地闡述理由?？斩吹难赞o以及概括式回應(yīng)方式，造成了審查機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)與申請人之間缺乏互動，申請人無從知曉審查結(jié)論是如何形成的，客觀上加劇了申請人和社會公眾的存疑判斷。當(dāng)然，也不排除極少數(shù)情況下審查結(jié)論與社會公眾的普遍認(rèn)知存在出入，難以贏得大多數(shù)公民的認(rèn)可。當(dāng)下應(yīng)該特別關(guān)注說理論證的重要性，強(qiáng)化說理論證與審查結(jié)論之間的邏輯關(guān)聯(lián)。審查結(jié)論存疑是中性概念，不宜否認(rèn)或抵觸存疑的客觀事實(shí)，只有勇于承認(rèn)問題，才能為后續(xù)構(gòu)建優(yōu)化機(jī)制奠定基礎(chǔ)，從而提升審查制度的科學(xué)性，形成邏輯閉環(huán)。

二、備案審查結(jié)論存疑的原因解析

理論上無論怎樣設(shè)計(jì)備案審查制度，都無法保證每個(gè)審查結(jié)論必然正確，只能不斷提升技術(shù)手段，優(yōu)化配套制度，使審查結(jié)論趨近精準(zhǔn)。今后難以規(guī)避審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)，只是存疑對象和程度略有差別而已。引發(fā)存疑的因素，既有說理不足的直接原因，又有制度設(shè)計(jì)深層次的問題，以下逐步解析。

（一）備案審查說理機(jī)制的缺憾

說理論證環(huán)節(jié)被淡化處置，說理性不強(qiáng)的背后，隱藏著審查人員“不能說理”的困境，當(dāng)前的審查環(huán)境給審查人員充分說理帶來了較大挑戰(zhàn)。

1.說理論證的動力不足。備案審查關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)，稍有不慎會引發(fā)法律甚至政治風(fēng)險(xiǎn)。審查人員為了規(guī)避爭議，防止引發(fā)糾紛，大多按部就班概括出審查結(jié)論，在某種意義上耗費(fèi)大量精力去追求充分說理，反而會承擔(dān)無法預(yù)測的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。“不求有功，但求無過”成為審查人員的普遍心態(tài)，隱藏說理論證的動力追求，反而忽視了審查說理中法律思維、邏輯、技術(shù)的專業(yè)價(jià)值。未來應(yīng)該鼓勵(lì)審查人員充分說理，尊重審查人員的專業(yè)判斷，通過配套制度予以保障實(shí)施，使審查說理獲得源源不斷的內(nèi)在動力。

2.“案多人少”的客觀現(xiàn)狀。當(dāng)前審查機(jī)關(guān)正逐步落實(shí)“有件必備，有備必審”的理念，短期內(nèi)審查工作量驟然增加。全國人大常委會法工委備案審查室的工作人員只有15人左右，2020年共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中屬于全國人大常委會審查范圍的有3378件?！?〕同前注〔3〕，沈春耀文。審查供給與審查需求之間嚴(yán)重不平衡，“案多人少”的矛盾在各層級備案審查機(jī)關(guān)均普遍存在，倘若展開充分的說理論證，一來，需要花費(fèi)大量時(shí)間推理思考撰寫審查結(jié)論，額外增加工作量；二來，有可能讓申請人、社會公眾從說理依據(jù)、審查結(jié)論中發(fā)現(xiàn)不合時(shí)宜的論述，言多必失加大了出錯(cuò)概率，使審查說理陷入出力不討好的境地?！?〕參見李擁軍、周芳芳：《我國判決說理激勵(lì)機(jī)制適用問題之探討》，載《法制與社會發(fā)展》2018年第3期，第61頁。

3.社會輿論的過度關(guān)注。當(dāng)前備案審查是法工委各項(xiàng)工作的亮點(diǎn)和特色，贏得了公眾的廣泛贊譽(yù)，同時(shí)也受到輿論的高度關(guān)注。備案審查年度工作報(bào)告總能激發(fā)社會公眾的熱情，成為理論研究的重要載體，是蘊(yùn)含豐富素材的富礦。輿論關(guān)注度高是一把雙刃劍，既能夠激勵(lì)審查人員的斗志，提升工作積極性，有利于做出公正精準(zhǔn)的審查結(jié)論；也有可能干擾審查人員的正常工作，增添額外的精神壓力，擔(dān)憂審查說理暴露在聚光燈下，被社會公眾逐字逐句解讀，會放大審查結(jié)論的瑕疵錯(cuò)誤。這導(dǎo)致審查人員如履薄冰，遇到大小問題，均積極請示匯報(bào)，削弱了主觀能動性的發(fā)揮，減少了說理論證的空間。

（二）審查制度規(guī)劃設(shè)計(jì)的不足

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，審查制度建設(shè)仍然落后于審查實(shí)踐的高速發(fā)展，離社會公眾的期待還有一定距離。

1.剛性處理機(jī)制不彰。2018年9月栗戰(zhàn)書委員長在第24次全國地方立法工作座談會上強(qiáng)調(diào)：“要著力增強(qiáng)備案審查制度剛性，對審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯栴}，該報(bào)告的報(bào)告，該督促的督促，該通報(bào)的通報(bào)，該糾正的糾正。”〔7〕全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第1頁。備案審查甚少啟用剛性機(jī)制，一定程度是因?yàn)閷彶闄C(jī)關(guān)的顧慮，難以發(fā)揮剛性機(jī)制的威懾力，即審查“碰硬”的實(shí)力不夠。實(shí)踐中，人大的立法能力在某些方面不占優(yōu)勢，有些地方性法規(guī)由政府部門率先提出，行政機(jī)關(guān)具有信息優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢，甚至人才優(yōu)勢，人大審查面臨底氣不足的尷尬。試以2020年3月《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的廢止為例，原行政法規(guī)即使存在一定的合法性、適當(dāng)性問題，審查結(jié)論也會弱化爭議，并通過柔性機(jī)制化解，最終由國務(wù)院自行廢止了該辦法。

2.書面審查的局限性。當(dāng)前備案審查工作量較大，審查機(jī)關(guān)只有通過書面審查的方式，才能集中有限的資源完成審查工作。鑒于此，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）第11條第1款詳細(xì)列舉了報(bào)送備案的書面材料，如備案報(bào)告、批準(zhǔn)決定、法規(guī)文本、修改情況報(bào)告等。書面審查在提升效率的同時(shí)，亦削弱了審查的客觀性、真實(shí)性，所呈現(xiàn)的事實(shí)與客觀實(shí)際恐難以完全對應(yīng)。由此，制定主體所描述的事實(shí)跟審查事實(shí)以及客觀事實(shí)不一定相符，還會誘發(fā)主觀解讀導(dǎo)致的認(rèn)知偏差，增加書面審查引發(fā)爭議的概率。

3.反饋公開不夠透明。當(dāng)前審查結(jié)論的反饋對象具有一定的封閉性，僅面向申請人，還未能完全向社會公開。另外，法工委提交的年度工作報(bào)告主要總結(jié)上一年度的工作，簡要闡述若干典型案例，以及展望未來的工作重點(diǎn)。長期關(guān)注備案審查的專業(yè)人士理解起來可能并無障礙，卻會引發(fā)沒有受過專業(yè)法律培訓(xùn)的社會公眾的疑惑，此時(shí)審查結(jié)論存疑的概率將大幅提升。

（三）多重備案審查機(jī)制的弊端

備案范圍的交叉重疊，審查主體的復(fù)雜多樣，不僅降低審查效率，還會給審查結(jié)論帶來新挑戰(zhàn)。立法體系的多樣性使審查主體呈現(xiàn)多元多層次色彩，同一規(guī)范性文件被不同系統(tǒng)不同層級的主體開展審查，加大了審查結(jié)論互相沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

1.不同系統(tǒng)審查基準(zhǔn)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。不同審查主體的立法模式、職能責(zé)任并不相同，審查重點(diǎn)有所區(qū)別。如人大注重民主公開，強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障；軍隊(duì)在國家政治生活中自成一體，軍事立法敏感封閉。2021年7月《征兵工作條例》面向社會征求修改意見，該條例由國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒發(fā)，需要同時(shí)報(bào)全國人大常委會和中央軍委備案，客觀上會加大審查結(jié)論沖突存疑的風(fēng)險(xiǎn)。另外，當(dāng)前黨政合署辦公的趨勢不斷增強(qiáng)，越來越多的規(guī)范性文件以黨委和政府的名義聯(lián)合下發(fā)，人大和黨委都是審查主體，黨委偏重政治審查，如此一來，審查結(jié)論又會面臨與《征兵工作條例》相似的困境。“實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文存在法律性質(zhì)不易界定、備案審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、備案審查主體不明、備案審查能力不足等問題?！薄?〕徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》，載《理論與改革》2020年第3期，第87頁。

2.同一系統(tǒng)不同層級引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《立法法》第98條，設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章，需要報(bào)本級人大常委會、省級政府、省級人大常委會和國務(wù)院備案，跨越人大和政府兩個(gè)系統(tǒng)，同時(shí)包含設(shè)區(qū)的市、省、國務(wù)院三個(gè)層級。雖然一直在探討建立備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，但面對跨系統(tǒng)跨層級的審查工作，銜接聯(lián)動機(jī)制將面臨諸多未知的困難，難以發(fā)揮理想效果。審查跨越三個(gè)層級，還會產(chǎn)生地方與中央審查結(jié)論的沖突。根據(jù)《憲法》第3條第4款，我國既要遵循單一制國家法制統(tǒng)一的原則，又要考慮地方的積極性、主動性。橫向?qū)彶榛蛟S符合法治原則，在縱向?qū)彶闀r(shí)，如何既考慮統(tǒng)一性又兼顧特殊性則成為難題，甚至誘發(fā)結(jié)構(gòu)性的緊張關(guān)系。“地方立法與法律、行政法規(guī)不同，它更加具有地方特色和本土化色彩?！薄?〕鄧翔宇：《省級人大常委會合憲性審查的制度空間和機(jī)制構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法治研究》2020年第4期，第59頁。如設(shè)區(qū)的市和省級人大常委會力求符合地方實(shí)際，或許不完全排除地方保護(hù)因素，而國務(wù)院則注重立法的統(tǒng)一高效，貫徹“全國一盤棋”的理念，偏重地方服從中央，此時(shí)審查結(jié)論沖突存疑的風(fēng)險(xiǎn)難免繼續(xù)存在。

三、預(yù)防糾錯(cuò)二分的理論依據(jù)

備案審查是過程性行為，審查到底推進(jìn)到哪一環(huán)節(jié)，既有賴于審查機(jī)關(guān)提出的糾正處理措施，又取決于制定機(jī)關(guān)接受審查處理意見的態(tài)度。當(dāng)前不同層級的人大常委會均能開展備案審查工作，因此，需要厘清理論本源，考慮采用分層分級的思路來構(gòu)建審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制，或許能夠借鑒德國行政法的“雙階理論”。雖然該理論是私法和公法二元對立背景下，為解決私法形式的公權(quán)力受公法約束，實(shí)質(zhì)則是將整體縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范?！?0〕參見嚴(yán)益州：《德國行政法上的雙階理論》，載《環(huán)球法律評論》2015年第1期，第88頁。雙階理論契合備案審查多階段的屬性，具有較高的參考價(jià)值，根據(jù)審查進(jìn)展階段不同，選擇不同的優(yōu)化機(jī)制，以便增強(qiáng)匹配度。故可以采取預(yù)防糾錯(cuò)二分的方式，分別構(gòu)建預(yù)防機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，并按照分步判斷，逐級加深的模式，樹立預(yù)防為主體，糾錯(cuò)為補(bǔ)充的理念。

（一）預(yù)防機(jī)制是優(yōu)化備案審查結(jié)論存疑的主體

任何權(quán)力如果不受監(jiān)督制約，都將游離在正常的法律秩序之外，備案審查權(quán)亦概莫能外，預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制本質(zhì)是監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，能夠防止審查機(jī)關(guān)恣意行使權(quán)力。備案審查分為依職權(quán)審查和依申請審查，前者強(qiáng)調(diào)審查機(jī)關(guān)主動作為，后者則依靠公民提出審查建議。有些規(guī)范性文件從表面來看可能合法，只有在動態(tài)實(shí)施中才能發(fā)現(xiàn)隱藏的問題。權(quán)利保障應(yīng)該設(shè)定必要的限制，不能陷入無止境的循環(huán)往復(fù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主體，即是為了避免陷入上述惡性循環(huán)。如前所述，審查結(jié)論存疑是因?yàn)閷彶闄C(jī)制不夠健全，或者源于說理論證不充分引發(fā)的爭議，如果預(yù)防機(jī)制舉措得當(dāng)，大概率能夠緩解乃至消弭此類存疑現(xiàn)象。各級人大常委會都應(yīng)該防微杜漸，秉持預(yù)防為主的理念，在實(shí)際審查過程中謹(jǐn)小慎微、細(xì)致縝密得出審查結(jié)論。再者，備案審查采取循序漸進(jìn)、逐步深入的方式，從溝通協(xié)商、提出書面審查意見，到督促糾正、撤銷廢止等，作出審查結(jié)論的過程并非一蹴而就。審查過程中能夠以柔性機(jī)制化解爭議的，則不必啟動剛性機(jī)制，這亦符合我國各個(gè)國家機(jī)關(guān)之間的工作現(xiàn)狀。實(shí)踐中，制定機(jī)關(guān)基本尊重審查機(jī)關(guān)提出的意見，大多自行糾正完善規(guī)范性文件，以剛性機(jī)制撤銷廢止的情形較為罕見。預(yù)防機(jī)制相比糾錯(cuò)機(jī)制能夠妥善維護(hù)審查機(jī)關(guān)的權(quán)威，前者在某種意義上屬于柔性機(jī)制，后者則具有剛性機(jī)制的影子，這也解釋了為何將預(yù)防機(jī)制作為優(yōu)化方案的主體。另外，還需要明晰說理機(jī)制和預(yù)防機(jī)制的關(guān)系，從廣義層面來講，說理機(jī)制應(yīng)該成為預(yù)防機(jī)制的組成部分，二者均為防止審查結(jié)論存疑，目標(biāo)具有一致性。因此，本部分按照預(yù)防糾錯(cuò)二分來闡述優(yōu)化機(jī)制，并未采取三分法，將說理、預(yù)防和糾錯(cuò)并列?？紤]到當(dāng)前大多數(shù)審查結(jié)論存疑均是說理不足引發(fā)的，在后文的制度完善環(huán)節(jié)，為了凸顯說理機(jī)制的重要性和專業(yè)性，則將其從預(yù)防機(jī)制中剝離開來，成為單獨(dú)的說理機(jī)制。此時(shí)，可以將說理機(jī)制視為近期目標(biāo)是治標(biāo)之策，立時(shí)緩解審查結(jié)論存疑的現(xiàn)實(shí)困境，預(yù)防機(jī)制則是遠(yuǎn)景目標(biāo)是治本之策，有助于從根源上化解審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)防機(jī)制的適用范圍較為廣泛，不僅包括依職權(quán)審查，還涵蓋依申請審查。不同層級人大常委會在我國憲制框架中的地位有明顯差異，考慮到作出審查結(jié)論的主體地位不同，故應(yīng)該采取分步判斷逐級加深的模式，凸顯預(yù)防在各層級備案審查中全程參與。眾所周知，全國人大常委會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，倘若審查結(jié)論由其作出，基于上述憲制安排，則難以展開糾錯(cuò)，預(yù)防成為唯一可行的措施，正如我國合憲性審查將法律排除在外，緣于實(shí)踐中無法找到適宜的審查機(jī)關(guān)，往往陷入自我審查的窠臼，后文將詳細(xì)分析。

（二）糾錯(cuò)機(jī)制是優(yōu)化備案審查結(jié)論存疑的補(bǔ)充

參考雙階理論的核心要旨，應(yīng)該分別設(shè)立預(yù)防與糾錯(cuò)機(jī)制，并將糾錯(cuò)機(jī)制作為補(bǔ)充手段。前文列舉的若干存疑案例占備案審查案件總數(shù)的比例非常小，況且上述案例只是存疑狀態(tài)，尚無法證明審查結(jié)論一定錯(cuò)誤，可見，糾錯(cuò)機(jī)制出場概率微乎其微。那么構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制是否屬于資源浪費(fèi)，最終淪為擺設(shè)呢？答案自然是否定的。在全國人大常委會層面，囿于社會關(guān)注度較高，審查能力較強(qiáng)，審查結(jié)論存疑出錯(cuò)的概率較低。然而地方人大的審查實(shí)踐，受到諸多因素限制，存疑出錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)則難以避免。故構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制仍然十分必要，如此方能提升制度的完整性。糾錯(cuò)并非最終目的，主要起警醒作用、威懾作用，督促審查機(jī)關(guān)依法審查，防止審查人員因態(tài)度消極、玩忽職守等原因降低審查質(zhì)量。糾錯(cuò)機(jī)制類似于備案審查中督促糾正、撤銷廢止等剛性措施，能夠直面問題，當(dāng)然也容易使雙方陷入對立狀態(tài)。糾錯(cuò)機(jī)制的適用范圍比預(yù)防機(jī)制狹窄，大多針對依申請審查，糾錯(cuò)機(jī)制適宜作為補(bǔ)充手段，發(fā)揮備而不用的效果，一旦成為常規(guī)操作，則意味著審查制度出現(xiàn)了重大紕漏。

“有錯(cuò)必糾”不僅針對規(guī)范性文件，亦同樣適用于審查結(jié)論存疑，這是確保審查結(jié)論最終正確的重要方式。當(dāng)前有些審查意見由地方人大常委會的工作機(jī)構(gòu)作出，存疑出錯(cuò)的概率必然加大。“目前缺乏科學(xué)的審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、沒有強(qiáng)硬的考核約束機(jī)制，導(dǎo)致這項(xiàng)工作長期停滯不前?！薄?1〕屈婭妮：《基層人大規(guī)范性文件備案審查的問題及對策》，載《人大研究》2021年第9期，第40頁。糾錯(cuò)機(jī)制的理論基礎(chǔ)是上級人大對下級人大的監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)督法》第29條和30條對此作出了詳細(xì)規(guī)定?！稇椃ā返?7條第8款明確了全國人大常委會能夠撤銷省級人大同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的決議；《監(jiān)督法》第29條也規(guī)定縣級以上地方人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。由此可知，無論從地方人大常委會的功能定位，還是其工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限看，倘若審查結(jié)論出現(xiàn)錯(cuò)誤，則必須糾錯(cuò)，焦點(diǎn)在于如何構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制?，F(xiàn)有備案審查框架內(nèi)難以存在設(shè)置糾錯(cuò)程序的空間，需要跳出現(xiàn)有制度的桎梏，站在全局視野來審視糾錯(cuò)機(jī)制，借鑒體外監(jiān)督的原則來規(guī)劃糾錯(cuò)方案。另外，本文主要從理論視角談?wù)摷m錯(cuò)，實(shí)踐中還沒有出現(xiàn)糾錯(cuò)的典型案例，研究樣本供給不足，因此在制度層面本文著重關(guān)注預(yù)防機(jī)制的完善。

綜上所述，預(yù)防是事前監(jiān)督機(jī)制，糾錯(cuò)是事后救濟(jì)機(jī)制。預(yù)防與糾錯(cuò)二分具有必要性，預(yù)防是主體，強(qiáng)調(diào)盡量避免審查結(jié)論出現(xiàn)爭議，糾錯(cuò)是補(bǔ)充，在審查結(jié)論已經(jīng)存疑出錯(cuò)的情況下采取補(bǔ)救措施。預(yù)防體現(xiàn)在備案審查的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)過程性和連續(xù)性，糾錯(cuò)則注重處分性和補(bǔ)救性。二者并非涇渭分明、決然對立，實(shí)則一體兩面，預(yù)防愈完善，則糾錯(cuò)愈透明，共同致力于作出精確的備案審查結(jié)論。

四、預(yù)防糾錯(cuò)二分的對象基礎(chǔ)

為了削減審查結(jié)論存疑帶來的不利影響，結(jié)合人大備案審查的具體運(yùn)行程序，基于不同機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的差異較大，以各個(gè)機(jī)關(guān)在備案審查中扮演不同角色為切入點(diǎn)，厘清預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制的對象基礎(chǔ)，為后續(xù)優(yōu)化埋下伏筆。

（一）全國人大常委會的預(yù)防機(jī)制

《立法法》《工作辦法》等均將全國人大常委會視為備案審查的主體，由其作出的審查結(jié)論，應(yīng)該是終局決定，不宜提出異議?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯膶ｉT委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)對外提出糾錯(cuò)意見的權(quán)能，沒有淤塞全國人大常委會最終審查的空間。”〔12〕程能：《備案審查中建議自糾機(jī)制的合理性基礎(chǔ)、運(yùn)行狀況與優(yōu)化建議》，載《法治社會》2021年第1期，第25頁。因此，最合理的方式是建立有效的預(yù)防和阻卻機(jī)制，而非設(shè)立糾錯(cuò)機(jī)制。

1.全國人大常委會屬于民意代表機(jī)關(guān)。根據(jù)《憲法》《選舉法》《代表法》等，縣鄉(xiāng)一級的人大代表由直選產(chǎn)生，設(shè)區(qū)的市以上的人大代表通過間接選舉產(chǎn)生，從人大代表的產(chǎn)生機(jī)制可知，人大事實(shí)上發(fā)揮著民意代表機(jī)關(guān)的功能。在代議制理論下，選民選舉民意代表行使權(quán)力，民意代表機(jī)關(guān)具有政治機(jī)關(guān)的某些特點(diǎn)，以廣泛民意為支撐，代議機(jī)關(guān)作出的政治決斷一般不受挑戰(zhàn)，故全國人大常委會作出的審查結(jié)論，不應(yīng)該受到質(zhì)疑。

2.全國人大常委會是備案審查的主體。在合憲性審查制度設(shè)計(jì)中，憲法和法律委員會是審查輔助機(jī)關(guān)，最終的審查主體是全國人大常委會，備案審查同樣如此。如前所述，如果救濟(jì)程序不加限制，則申請人始終可以向更具權(quán)威的主體尋求救濟(jì)，如此一來，不僅破壞了法律關(guān)系的穩(wěn)定，還將造成審查資源的浪費(fèi)。從法的安定性視角分析，備案審查的決定、判斷必須滿足終局性和可預(yù)期性，不能陷入頻繁的矯正、質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，全國人大常委會作為終局裁判者是符合國情的理性選擇。

3.已有立法并未規(guī)定全國人大常委會備案審查結(jié)論存疑的撤銷權(quán)。根據(jù)《憲法》第67條，全國人大常委會享有廣泛權(quán)力，在全國人民代表大會閉會期間，可以代行全國人大的部分職權(quán)。理論上只有全國人大才能改變或者撤銷全國人大常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q定，然而全國人大每年召開一次會議，討論國家政治生活的重大事項(xiàng)，希冀全國人大撤銷全國人大常委會作出的存疑審查結(jié)論，從既往經(jīng)驗(yàn)來看并不樂觀，這也是《監(jiān)督法》第29條將審查撤銷權(quán)授予上級人大常委會的原因所在。結(jié)合《立法法》第97條，再根據(jù)《工作辦法》第2條關(guān)于備案審查范圍的界定以及處理機(jī)制。當(dāng)前法律并未被納入審查范圍，全國人大常委會所作的審查結(jié)論主要針對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等，這意味著從已有立法的字面意思來判斷，還沒有明確規(guī)定全國人大常委會備案審查結(jié)論存疑的改變或撤銷機(jī)制。

（二）全國人大常委會法工委的糾錯(cuò)機(jī)制

備案審查的處理措施采取逐步深入的方式，這為其他機(jī)關(guān)發(fā)揮作用留下了較大空間。事實(shí)上絕大多數(shù)案件都是全國人大專門委員會、法工委與制定機(jī)關(guān)通過柔性方式予以化解，審查程序隨之終結(jié)，全國人大常委會法工委承擔(dān)了大量具體審查工作。明晰法工委的性質(zhì)，才能判斷應(yīng)該構(gòu)建預(yù)防機(jī)制，還是糾錯(cuò)機(jī)制，故必須追問能否向法工委作出的審查意見提出挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為是可以的。

1.法工委僅是全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)。關(guān)于法工委的定位，理論界雖然有不同觀點(diǎn)，但普遍認(rèn)為法工委是輔助全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，其地位不如專門委員會高，后者是全國人大的組成部分，有6個(gè)專門委員會是《憲法》規(guī)定的憲定機(jī)構(gòu)?！皩ｉT委員會受全國人大領(lǐng)導(dǎo)，對全國人大負(fù)責(zé)，其成員由全國人大從全國人大代表中產(chǎn)生?！薄?3〕胡錦光：《論我國合憲性審查機(jī)制中不同主體的職能定位》，載《法學(xué)家》2020年第5期，第76頁。法工委亦非民意代表機(jī)關(guān)，法工委的絕大多數(shù)工作人員不具有人大代表的身份，法工委主任一般兼任憲法和法律委員會的副主任委員。法工委的職能定位以及工作人員的身份屬性，決定了該機(jī)構(gòu)只能承擔(dān)輔助職責(zé)，不宜享有最終的決定權(quán)。雖然法工委具備一定的審查權(quán)，并非完全附屬性機(jī)構(gòu)，可以作出具有一定獨(dú)立性的審查意見，但該審查意見在法律效力、權(quán)威性和執(zhí)行力方面與全國人大常委會的審查結(jié)論仍然有較大差距。

2.法工委作出的審查意見不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。法工委只能做出柔性處理措施，威懾力度不足，即使制定機(jī)關(guān)沒有遵循法工委提出的研究意見，法工委亦無法單獨(dú)采取進(jìn)一步的懲戒措施，只能向委員長會議提出予以撤銷的建議，并由委員長會議提請常委會審議決定。雖然制定機(jī)關(guān)可以自己決定是否接受并執(zhí)行法工委的審查研究意見，但是制定機(jī)關(guān)不執(zhí)行法工委的審查研究意見只是極少數(shù)情況。實(shí)踐中，被審查機(jī)關(guān)一般都會尊重法工委的意見，無形之中賦予了審查意見一定的督促效果，故以法工委的審查意見為代表的柔性處理措施是可以被挑戰(zhàn)的。

（三）地方人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)的糾錯(cuò)機(jī)制

“受制于立法能力和現(xiàn)有審查體制不足等因素的影響，未來地方性法規(guī)所引發(fā)的合憲性爭議可能是法規(guī)范合憲性審查中最多的一個(gè)場域?！薄?4〕姜述弢：《地方性法規(guī)的合憲性審查：規(guī)范、場域與制度設(shè)想》，載《學(xué)術(shù)交流》2021年第4期，第48頁?？梢灶A(yù)見，糾錯(cuò)機(jī)制的主戰(zhàn)場應(yīng)該定位在地方人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)。

1.地方人大及其常委會僅是地方權(quán)力機(jī)關(guān)。地方人大及其常委會并非最高民意代表機(jī)關(guān)，不宜享有不容挑戰(zhàn)的政治權(quán)威。地方應(yīng)該遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，備案審查也概莫能外，備案審查不是地方性制度，建立伊始就涵蓋從中央到地方各個(gè)層級。法規(guī)備案審查是依托單一制國家結(jié)構(gòu)形式而形成的一項(xiàng)特殊制度，也可以說是單一制國家結(jié)構(gòu)形式的一個(gè)重要組成部分?！?5〕參見胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第22頁。地方人大的備案審查不一定具有終局性，如果審查處理存疑，那么尋求監(jiān)督糾錯(cuò)并無不妥。

2.地方人大常委會的工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量審查任務(wù)。隨著全覆蓋的逐步延伸，審查對象會深入基層，將具有普遍約束力并反復(fù)適用的規(guī)范性文件均囊括在內(nèi)。根據(jù)《工作辦法》第55條，結(jié)合實(shí)踐中各個(gè)地方專門制定的備案審查工作辦法，地方人大常委會的工作機(jī)構(gòu)開展了大量審查工作，承擔(dān)的審查任務(wù)甚至超過常委會本身。地方人大常委會工作機(jī)構(gòu)的地位明顯不如全國人大常委會法工委，后者作出的審查意見都需要接受糾錯(cuò)機(jī)制考驗(yàn)，更遑論前者。

3.現(xiàn)有立法為地方人大糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)定提供了參考依據(jù)。備案審查結(jié)論存疑或者出錯(cuò)，某種意義上類似于作出了不適當(dāng)?shù)臎Q議決定，上一級人大常委會可以考慮行使撤銷權(quán)實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)目的。例如，設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章需要報(bào)送本級人大常委會備案，如果本級人大常委會因各種因素干擾，作出了不適當(dāng)?shù)膶彶闆Q定，借鑒《監(jiān)督法》第29條的糾錯(cuò)方式，省級人大常委會可以審查撤銷之。另外，還應(yīng)該特別關(guān)注如何糾正地方人大常委會工作機(jī)構(gòu)作出的審查意見，單純參考《監(jiān)督法》第29條的字面意思，上級人大常委會似乎無法撤銷下級人大常委會的工作機(jī)構(gòu)作出的不適當(dāng)?shù)膶彶橐庖?。此時(shí)應(yīng)該通過體系解釋、目的解釋等方法綜合理解《監(jiān)督法》第29條，適當(dāng)擴(kuò)大解釋，認(rèn)可上級人大常委會行使撤銷權(quán)的對象，包含下級人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)，本質(zhì)還是上級機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定。如同《憲法》第67條第1款將憲法解釋權(quán)授予全國人大常委會，但理論界幾乎一致認(rèn)為全國人大當(dāng)然也享有憲法解釋權(quán)。

五、優(yōu)化審查說理機(jī)制的路徑探究

備案審查結(jié)論存疑很大程度是因?yàn)檎撟C過程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，說理闡釋較為單薄，依據(jù)理由籠統(tǒng)抽象，引發(fā)了社會疑慮。針對審查說理不強(qiáng)的現(xiàn)狀，今后應(yīng)該著重從意識、技術(shù)、對象和配套制度出發(fā)，構(gòu)建完善的備案審查說理機(jī)制，增強(qiáng)審查結(jié)論的說服力，贏得社會公眾的認(rèn)可。

（一）強(qiáng)化說理意識

備案審查之所以不太重視說理機(jī)制，與我國長久以來“重實(shí)體輕程序”的觀念不無關(guān)系，較為注重審查結(jié)論公平公正，而忽視了說理論證等程序價(jià)值。在司法審判中裁判說理是必不可少的環(huán)節(jié)，備案審查亦應(yīng)該借鑒此種方式，明確審查說理是程序正義的直接體現(xiàn)。強(qiáng)化備案審查說理意識，既要注重細(xì)節(jié)層面，從審查人員個(gè)體入手，也應(yīng)強(qiáng)化全局思維，從審查機(jī)關(guān)整體切入。

1.增強(qiáng)審查人員的說理意識。通過分析審查說理不足與審查結(jié)論存疑的關(guān)聯(lián)性，促使審查人員清晰地意識到，說理論證不強(qiáng)會極大降低審查結(jié)論的質(zhì)量，最終損害備案審查制度的公信力。審查人員應(yīng)該從內(nèi)心深處認(rèn)可說理機(jī)制的重要性，明確審查說理的核心是針對事實(shí)認(rèn)定和法律適用的若干爭議焦點(diǎn)展開論證。充分發(fā)揮說理特性，將案件爭議、事實(shí)與法律規(guī)則之間的關(guān)聯(lián)及其相互影響進(jìn)行精確的分析和闡釋?！?6〕參見楊翔、奉鑫庭：《中國民事裁判說理：路徑選擇與實(shí)現(xiàn)方式》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第5期，第83頁。凸顯論證與審查結(jié)論之間的邏輯性，并結(jié)合合憲性、合法性、政治性、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)展開詳細(xì)說理。

2.提高審查機(jī)關(guān)的說理意識。強(qiáng)化說理意識既取決于審查人員個(gè)人說理意識的覺醒，又依托審查機(jī)關(guān)對審查說理的重視程度。備案審查屬于牽一發(fā)而動全身的重要法律制度，審查機(jī)關(guān)大多較為謹(jǐn)慎，普遍擔(dān)憂審查步伐邁得太大會引發(fā)預(yù)料之外的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下審查工作從“鴨子鳧水”暗中使勁的狀態(tài)，逐漸走向公開透明，審查機(jī)關(guān)的說理意識也應(yīng)該隨之加強(qiáng)。個(gè)人力量相對集體而言較為弱小，只有各級審查機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化說理機(jī)制的重要性，明晰說理是審查機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)，并采取有力的制度保障，才能從整體上提高審查說理的強(qiáng)度。

（二）提升說理技術(shù)

審查結(jié)論是審查機(jī)關(guān)向申請人及社會公眾表達(dá)專業(yè)意見的最終載體，說理論證是審查結(jié)論的靈魂，要讓申請人充分理解并信任審查機(jī)關(guān)，其重要性不言而喻。當(dāng)前說理能力普遍較為欠缺，因此提升說理技術(shù)，培養(yǎng)一大批極具說理綜合能力的審查人員，無疑有助于緩解該難題。今后應(yīng)該增強(qiáng)對審查人員法律知識的熏陶，通過說理論證培訓(xùn)、參加專題研討、加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流、細(xì)化案例剖析等靈活多樣的方式，逐步提升審查隊(duì)伍的說理水平。

同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)說理文書撰寫的技能訓(xùn)練，明確說理文書包含的必備要素，確保說理論證環(huán)節(jié)邏輯縝密環(huán)環(huán)相扣。審查機(jī)關(guān)還可以定期公布熱點(diǎn)案件的審查結(jié)論，如具有較大爭議的代表性案件，充分接受社會公眾的監(jiān)督審視，有利于反向提高說理技術(shù)能力。除此之外，備案審查工作的專業(yè)性較強(qiáng)，需要深入理解法言法語的隱含意義，法條文字意象背后還隱含著立法精神和法律原則，漢語作為表述法律規(guī)范的語言，具有抽象性和模糊性，容易引發(fā)理解歧義?！?7〕參見任亦秋、王賢祥：《論規(guī)章及規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)——以浙江省〈規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查指引（試行）〉為例》，載《地方立法研究》2021年第2期，第66頁。站在法條適用角度，還應(yīng)提升以下說理技術(shù)：當(dāng)存在兩個(gè)以上法條均可以作為審查依據(jù)時(shí)，需要從法釋義學(xué)的角度說理闡明為何選擇某個(gè)法條而舍棄其他法條；政治性標(biāo)準(zhǔn)是備案審查的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，在說理論證過程中如何妥當(dāng)把黨中央的重大方針政策、決策部署轉(zhuǎn)化為審查依據(jù)；如果既可以作出合憲合法判斷，又能夠作出違憲違法判斷時(shí)，在說理論證過程中，如何準(zhǔn)確采用合憲性合法性推定的方法等。

（三）厘清說理對象

審查說理既要取信他人，又要說服自己。當(dāng)前審查說理似乎僅限于說服審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)，只做淺嘗輒止的陳述，還未觸及爭議的實(shí)質(zhì)，某種意義上說理對象出現(xiàn)了定位偏差。最重要的說理對象應(yīng)該是申請人，申請人是與審查結(jié)論關(guān)聯(lián)最密切的主體，一般而言審查說理只有讓申請人信服，才能達(dá)到充分說理的程度。另外，應(yīng)兼顧社會公眾的普遍認(rèn)知和常識判斷。最后，還要考慮理論界的監(jiān)督研究，如果審查說理能夠說服專家學(xué)者，那么審查結(jié)論的可信度和說服力自然毋庸置疑。

說理對象不同使得說理目標(biāo)呈現(xiàn)差異，說服申請人，是為了從根本上保護(hù)公民合法權(quán)益，明晰審查說理全過程，維護(hù)程序正義；說服社會公眾，是為了提升審查公信力，強(qiáng)化社會監(jiān)督，激發(fā)公眾關(guān)注備案審查的熱情；說服專家學(xué)者，是為理論研究提供素材，優(yōu)化專家學(xué)者對審查工作的監(jiān)督；說服制定機(jī)關(guān)，是為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一，督促制定機(jī)關(guān)提高立法水平；說服審查機(jī)關(guān)，是為了實(shí)現(xiàn)自我約束，推動審查說理規(guī)范化，促進(jìn)審查說理權(quán)威精準(zhǔn)。盡管任何審查結(jié)論都要接受上述各類主體的審視，但不同說理對象的說理導(dǎo)向強(qiáng)弱有別、輕重有度。具體如表1所示。

表1 說理分類

（四）完善說理配套制度

1.明確說理標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，說理論證存在充分說理和最低限度說理的差異。最低限度說理應(yīng)保證從論證到結(jié)論的邏輯連貫性，形式上滿足推理過程的基本要求。充分說理需考慮與說理對象、說理目標(biāo)的匹配度，對象和目標(biāo)不同則充分說理的尺度亦不相同?！笆欠駥?shí)現(xiàn)了充分說理，這一問題需要客觀化、功能化?！薄?8〕孫海龍：《“充分說理”如何得以實(shí)現(xiàn)——以行政裁判文書說理為考察對象》，載《法律適用》2018年第21期，第45頁。例如，當(dāng)審查說理能夠獲得申請人認(rèn)可，充分厘清爭議焦點(diǎn)，適用法律精準(zhǔn)無誤，則已然實(shí)現(xiàn)充分說理。今后應(yīng)該明確說理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化推導(dǎo)論證過程，綜合分析各方意見，重點(diǎn)闡述事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)等。

2.優(yōu)化說理聽證制度。為了提升審查說理的質(zhì)量，《工作辦法》第30條規(guī)定了眾多優(yōu)化措施，最為典型的即召開座談會、聽證會、論證會等。通過上述方式釋放善意，將不同意見公開呈現(xiàn)集體討論，能夠讓各方感受到尊重，有助于參與主體換位思考。毋庸諱言，各參與主體的認(rèn)知和立場均有差異，對說理論證、審查結(jié)論的態(tài)度不同，今后在審查說理中如何有效落實(shí)聽證制度依然是難點(diǎn)，前提是配置較為充裕的審查資源。

3.健全典型案例制度。法工委應(yīng)該進(jìn)一步將發(fā)布典型案例規(guī)范化、制度化，通過細(xì)致縝密的分析推理，增強(qiáng)公眾的接受度，形成說理論證的典范?！笆状螌⑷珖舜蟪Ｎ瘯偷胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯?，備案審查工作中的典型案例結(jié)集出版。”〔19〕梁鷹：《2020年備案審查工作情況報(bào)告述評》，載《中國法律評論》2021年第2期，第178頁。典型案例可以為事實(shí)認(rèn)定、證明標(biāo)準(zhǔn)和審查依據(jù)等提供類型化指導(dǎo)，具有重要的參考價(jià)值，能夠有效減輕同類型案件審查人員的說理壓力。如法工委主任沈春耀表示：“2016年以來，法工委收到公民提出的近千件針對第24條規(guī)定的審查建議?！薄?0〕《婚姻法司法解釋二第24條修正背后》，載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/218147021_617374，2021年11月6日訪問。《婚姻法司法解釋（二）》第24條“夫妻共同債務(wù)”引發(fā)了社會廣泛關(guān)注，人大代表、政協(xié)委員和社會公眾紛紛向法工委建言審查該條文。當(dāng)確定典型案例的指導(dǎo)作用后，針對該條文提出的近千條審查建議都可以輕松化解，極大降低了審查機(jī)關(guān)說理論證的工作量。

六、完善預(yù)防機(jī)制降低存疑風(fēng)險(xiǎn)

從制度運(yùn)行趨勢來看，積極回應(yīng)審查結(jié)論存疑，及時(shí)構(gòu)建預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制顯得日益急迫。預(yù)防貫穿于審查程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，本著先預(yù)防后糾錯(cuò)的理念，本文著重論述預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建。

（一）明晰預(yù)防機(jī)制的重要作用

備案審查制度承擔(dān)著保護(hù)公民合法權(quán)益的歷史使命，在預(yù)防機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)該始終秉持人民利益至上的理念，確保審查結(jié)論符合人民的期待。從十八大以來黨中央歷次全會公報(bào)的內(nèi)容可洞察備案審查的核心要義，當(dāng)前理論界重點(diǎn)關(guān)注擴(kuò)大審查范圍、優(yōu)化審查程序、提升審查能力等，幾乎默認(rèn)審查結(jié)論不會存在爭議，大多忽視了結(jié)論存疑的預(yù)防機(jī)制構(gòu)建。備案審查并非解決單純的個(gè)案正義，而是審視整個(gè)規(guī)范性文件的合法性適當(dāng)性問題，這些規(guī)范性文件是反復(fù)適用的社會準(zhǔn)則。我國存在規(guī)范性文件效力與執(zhí)行倒掛的現(xiàn)象，法律位階不高的規(guī)范性文件，反而在日常生活中發(fā)揮極其重要的作用，成為執(zhí)法機(jī)關(guān)首先參考的依據(jù)。

審查結(jié)論存疑甚至出錯(cuò)，如果無法得到糾正，可能誘發(fā)眾多不利后果。（1）損害備案審查機(jī)關(guān)的權(quán)威，削弱憲法監(jiān)督的實(shí)效，給法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)帶來負(fù)面影響。（2）妨礙社會主義法制統(tǒng)一，難以在林林總總具有不同效力位階的法律、法規(guī)、決定和決議之間保持和諧統(tǒng)一，法律位階的平衡會被打破。（3）引發(fā)社會爭議，畢竟，審查結(jié)論與不特定公民的切身利益息息相關(guān)。比如超生即辭退、車輛檢驗(yàn)與交通違章捆綁、交通事故中查閱手機(jī)通訊記錄等，都應(yīng)該謹(jǐn)慎地開展審查?！凹訌?qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”是黨中央提出的工作要求，內(nèi)在隱含了未來急需構(gòu)建預(yù)防機(jī)制。預(yù)防機(jī)制在當(dāng)下具有重要的時(shí)代意義，是化解審查結(jié)論存疑的必要方式，非一朝一夕可見功效，無論何時(shí)都不應(yīng)輕視該問題。

（二）適時(shí)制定《備案審查法》

《工作辦法》于2019年12月由委員長會議審議通過并頒布實(shí)施，是十多年來備案審查工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，總體來說契合審查現(xiàn)狀?！霸撧k法回應(yīng)了學(xué)術(shù)界多年來對于備案審查制度的討論，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、正視不足、主動變革?！薄?1〕劉達(dá)昌：《完善規(guī)范性文件備案審查制度若干問題探討》，載《人大研究》2021年第5期，第16頁?！豆ぷ鬓k法》有許多較為新穎的制度設(shè)計(jì)，不僅規(guī)范了全國人大常委會的備案審查，還有力地指導(dǎo)地方人大開展審查工作。審查機(jī)關(guān)如果嚴(yán)格遵循《工作辦法》的規(guī)范流程，那么審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)必然降低，事實(shí)上起到了預(yù)防作用。當(dāng)然《工作辦法》還未臻于至善，亦有缺憾不足。一則，《工作辦法》的法律位階還不清晰。從制定主體來看，委員長會議并非嚴(yán)格意義上的立法主體，故《工作辦法》的位階低于法律，某種意義上還不足以匹配備案審查的重要性。再則，《工作辦法》未設(shè)定審查結(jié)論存疑的糾錯(cuò)機(jī)制?！豆ぷ鬓k法》的審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、處理機(jī)制等，可以理解為廣義的預(yù)防機(jī)制，卻未考慮到審查結(jié)論存疑后該如何糾錯(cuò)。當(dāng)然《工作辦法》主要針對全國人大常委會的備案審查工作，或許默認(rèn)為終局審查，審查結(jié)論不應(yīng)受到質(zhì)疑。然而大多數(shù)地方制定的備案審查工作辦法亦沒有明確糾錯(cuò)機(jī)制，顯然是立法設(shè)計(jì)的缺憾。

當(dāng)前涉及備案審查的法律法規(guī)較為豐富，如《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等，在人大備案審查立法之外，還包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《軍事立法工作條例》等?！俺恕读⒎ǚā泛汀侗O(jiān)督法》的一些零星規(guī)定外，人大的備案審查程序主要以內(nèi)部規(guī)程的形式存在?！薄?2〕王鍇：《合憲性審查與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人大研究》2020年第7期，第19頁。這些法律法規(guī)側(cè)重點(diǎn)不同，較為零散，使備案審查難以發(fā)揮合力，削弱了預(yù)期的功能效用。當(dāng)下備案審查經(jīng)驗(yàn)越來越充裕，全國人大常委會出臺制定《備案審查法》的時(shí)機(jī)逐漸成熟，該法應(yīng)該以專門的章節(jié)來規(guī)定預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制。在處理人大與黨委、政府、軍隊(duì)之間備案審查關(guān)系時(shí)，《備案審查法》是適宜的法律依據(jù)，如此方能真正健全備案審查的立法體系，發(fā)揮核心法律規(guī)范的引領(lǐng)作用。

（三）提升備案審查公開透明度

陽光是最好的防腐劑，這句司法領(lǐng)域的至理名言在備案審查中依然適用。內(nèi)部封閉與公開透明的環(huán)境相比，哪種審查結(jié)論更具有說服力？顯然是后者。“工作任務(wù)越明確、工作內(nèi)容越透明，社會對其認(rèn)可度信任度越高。”〔23〕李雷：《論憲法和法律委員會開展合憲性審查：審查原則與職能分析》，載《地方立法研究》2021年第2期，第79頁。雖然公開透明的環(huán)境不能完全規(guī)避存疑風(fēng)險(xiǎn)，但接受公眾監(jiān)督必然能夠提升審查結(jié)論的公正性，起到預(yù)防效果。

1.擴(kuò)大審查結(jié)論的反饋范圍。當(dāng)前僅限于向提出審查要求或者審查建議的主體反饋審查結(jié)論，如果審查過程未涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者公民隱私，未來應(yīng)該考慮向全社會公開。規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性，直接關(guān)系不特定公民的切身利益，影響范圍不限于提起審查的主體。因此備案審查具備一定的公益屬性，審查結(jié)果向社會公開理應(yīng)順理成章，也與公眾的廣泛關(guān)注相契合。

2.優(yōu)化審查結(jié)論的表決機(jī)制。站在公益視角來理解，可以嘗試公開審查結(jié)論的表決機(jī)制。如果是法工委作出的審查意見，在說理論證時(shí)可以考慮加入法工委主任、副主任或者備案審查室領(lǐng)導(dǎo)同志的意見。如果是全國人大常委會作出的審查結(jié)論，遵循少數(shù)服從多數(shù)的表決原則，應(yīng)該在說理時(shí)闡釋多數(shù)意見和少數(shù)意見分別基于何種理由，甚至公布得票情況。

3.適時(shí)建立備案審查評估制度。評估制度實(shí)質(zhì)是為了檢驗(yàn)備案審查的實(shí)施效果，強(qiáng)化監(jiān)督約束?；仡檪浒笇彶榈某删徒?jīng)驗(yàn)，總結(jié)教訓(xùn)不足，將有益的經(jīng)驗(yàn)固化、上升、推廣，設(shè)立正式的備案審查評估制度。明確測評的依據(jù)、方案、指標(biāo)體系等，并廣泛吸收專家學(xué)者參與評估，以增強(qiáng)評估的專業(yè)性和獨(dú)立性。

（四）強(qiáng)化備案審查人力資源建設(shè)

審查人員的素質(zhì)能力與審查結(jié)論息息相關(guān)，強(qiáng)化審查人員的配置，推動審查理論研究，有助于消解備案審查結(jié)論引發(fā)的爭議。重點(diǎn)從以下方面著手。

1.增強(qiáng)審查隊(duì)伍能力建設(shè)。各級人大常委會應(yīng)該始終加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，配齊專職審查人員。全國人大常委會和法工委要發(fā)揮指導(dǎo)示范作用，利用專業(yè)優(yōu)勢，出版指導(dǎo)書籍，鼓勵(lì)審查人員積極開展理論研究，以便化解審查實(shí)踐的難題。當(dāng)前有些高校已經(jīng)設(shè)立了備案審查的研究基地，還有些則開設(shè)了備案審查的課程。今后需要努力調(diào)動專家學(xué)者的主動性，大力推進(jìn)實(shí)務(wù)部門和高等院校、科研機(jī)構(gòu)的交流互動，嘗試借助外力外腦推動備案審查建設(shè)，同時(shí)加大宣傳，積極提升社會影響，促使備案審查獲得更廣泛的認(rèn)知。

2.建立備案審查專家委員會。2020年9月司法部成立了法規(guī)規(guī)章備案審查專家委員會，聘任19位立法工作者、高級法官、專家學(xué)者和知名律師擔(dān)任第一屆委員，希望發(fā)揮專業(yè)特長，扎實(shí)推進(jìn)工作創(chuàng)新。人大亦可以借鑒此種模式，籌備建立專家委員會，定位為咨詢機(jī)構(gòu)。備案審查工作具有很強(qiáng)的政治性、專業(yè)性，專職審查人員盡管學(xué)識較高、經(jīng)驗(yàn)豐富以及能力較強(qiáng)，但人數(shù)、時(shí)間和精力有限，在知識不斷更新?lián)Q代的背景下，單憑某一個(gè)機(jī)構(gòu)或某一類人員難以解決所有疑難問題?！斑@些規(guī)范性文件向同級人大報(bào)備時(shí)，人大部門能從中發(fā)現(xiàn)其存在‘不合法’或‘不適當(dāng)’的情況并不多。”〔24〕潘建國：《區(qū)（縣）人大常委會在規(guī)范性文件備案審查中應(yīng)當(dāng)處理好六種關(guān)系》，載《人大研究》2020年第8期，第30頁。向?qū)＜椅瘑T會咨詢請教，集思廣益、取長補(bǔ)短，有助于增強(qiáng)審查結(jié)論的科學(xué)性。

七、結(jié)語

近年來備案審查取得了良好的實(shí)施效果，受到社會各界的廣泛好評?！豆ぷ鬓k法》為人大開展備案審查工作提供了指引，然而預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制的欠缺使備案審查難以形成完整閉環(huán)，長此以往，會削弱其功能價(jià)值。行百里者半九十，預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制理應(yīng)受到重視，倘若諱疾忌醫(yī)，不敢明言，則有違初衷。備案審查制度希望實(shí)現(xiàn)的藍(lán)圖十分宏大，倘若因?yàn)閷彶榻Y(jié)論存在疑問出現(xiàn)錯(cuò)誤而無法糾正，則可能中途夭折，難以體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢。從備案審查實(shí)施狀況來看，還有許多亟待完善之處，構(gòu)建預(yù)防糾錯(cuò)機(jī)制絕非一日之功，需要理論界和實(shí)務(wù)界共同推動，保持研究熱情，唯有深入摸索敢于創(chuàng)新，才能探尋出適宜的道路。