●王宇歡

習(xí)近平總書記在2021年10月13—14日中央人大工作會議上發(fā)表重要講話中強(qiáng)調(diào)：“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督?！薄?〕《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，載《人民日報》2021年10月15日，第1版。為了輔助監(jiān)督職權(quán)的行使，保證公民的知情權(quán)，人大必要時可以啟用特定問題調(diào)查的方式。人大特定問題調(diào)查的正當(dāng)性基礎(chǔ)，首先在于對客觀事實(shí)的尊重，因而人大有必要采取各種不同的調(diào)查方法來發(fā)掘事實(shí)真相，進(jìn)而給出客觀理性的調(diào)查結(jié)論。在此，本文將人大行使調(diào)查權(quán)發(fā)掘事實(shí)真相的各種具體方法，簡單概括為“調(diào)查方法”。因此，若調(diào)查方法的行使成為瓶頸，則人大難以獲取充分、完整的事實(shí)，彰顯特定問題調(diào)查的價值目的；若調(diào)查方法行使不當(dāng)，也會造成不良后果，對行政、司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法核心職權(quán)，乃至公民的基本權(quán)益帶來挑戰(zhàn)。

盡管國家層面的特定問題調(diào)查程序一直以來難以啟動，但地方層面的豐富實(shí)踐為推動國家制度的實(shí)施提供了重要的參考經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)并反思地方在實(shí)踐探索中遇到的具體癥結(jié)點(diǎn)，尋求化解方案，方能推動調(diào)查方法規(guī)范化、法治化發(fā)展，同時也為我國正在醞釀的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）修改提出一些建設(shè)性意見。

一、地方人大常委會在特定問題調(diào)查方法方面有探索但仍存在較大不足

（一）靜態(tài)的規(guī)范續(xù)造

我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定了特定問題調(diào)查委員會在履職時可以采取的幾類調(diào)查方法。〔2〕法律關(guān)于人大特定問題調(diào)查方法的規(guī)定主要見于《監(jiān)督法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》之中，它們主要規(guī)定了調(diào)查委員會有權(quán)獲取必要的材料，以及對材料的保密義務(wù)。它們雖然作出了部分列舉，但規(guī)范表意整體上較為抽象概括。地方人大為了使調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中更具可操作性，針對調(diào)查方法進(jìn)行了法規(guī)范上的續(xù)造。例如，自2006年《監(jiān)督法》實(shí)施以來，共有18個省級地方人大常委會，〔3〕這18個省一級地方包括：河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肅省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、吉林省、陜西省、遼寧省、黑龍江省、重慶市、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。以及河北省清河縣等區(qū)縣人大常委會制定了《監(jiān)督法的實(shí)施意見（辦法）》，也有西安、?？诘鹊厥校约吧綎|省郯城縣、山東省寧陽縣、河南省虞城縣、武漢市漢陽區(qū)等區(qū)縣人大常委會制定了專門的《特定問題調(diào)查暫行辦法》，對上位法作以闡釋性或者創(chuàng)制性的規(guī)定。如表1所示，通過類型化整理，我們發(fā)現(xiàn)，除了吉林與黑龍江兩省以外，大部分地方針對調(diào)查方法作出了較為相似的列舉式規(guī)定。調(diào)查委員會具體可以采取調(diào)閱有關(guān)卷宗和材料、聽取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人匯報、詢問有關(guān)人員、組織聽證論證、技術(shù)鑒定、專項審計等方法展開調(diào)查。此外，為了確保調(diào)查的深入展開，還有部分地方特別規(guī)定調(diào)查委員會可以請求有權(quán)機(jī)關(guān)予以協(xié)助，憑借他們的強(qiáng)制力保證調(diào)查實(shí)施的“準(zhǔn)強(qiáng)制性”。例如，《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第75條規(guī)定：“特定問題調(diào)查委員會在調(diào)查中，遇到阻力或者受到干擾時，有權(quán)要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以排除?！薄?〕參見重慶人大網(wǎng)：https://www.cqrd.gov.cn/article?id=251176，2021年11月10日訪問。西安市、山東省郯城縣、武漢市漢陽區(qū)也作出了類似規(guī)定。又如，《河南省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第65條規(guī)定：“調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作；也可以責(zé)成有關(guān)國家機(jī)關(guān)按照法定職責(zé)就有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查，并向其報告調(diào)查結(jié)果。”〔5〕參見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/dfrd/henan/2009-12/31/content_1533919.htm，2021年11月10日訪問。而《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第70條則表述為：“特定問題調(diào)查委員會根據(jù)調(diào)查工作的需要，在提請主任會議同意后，可以要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)參與調(diào)查工作。”〔6〕參見遼寧人大網(wǎng)：http://www.lnrd.gov.cn/contents/307/48879.html，2021年11月10日訪問。吉林省、黑龍江省也作出了類似規(guī)定。

表1 地方人大常委會關(guān)于調(diào)查方法的規(guī)范續(xù)造〔7〕該表格收集并整理了縣級以上地方人大常委會在《監(jiān)督法的實(shí)施意見（辦法）》與《特定問題調(diào)查暫行辦法》兩類規(guī)范文件中針對“調(diào)查方法”作出的具體規(guī)定，收錄的地方具體包括河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肅省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、湖北省、吉林省、陜西省、遼寧省、黑龍江省、重慶市、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、陜西省西安市、河北省清河縣、山東省郯城縣、山東省寧陽縣、湖北省武漢市漢陽區(qū)。

縱向維度上，地方人大對于特定問題調(diào)查方法進(jìn)行了不同程度的規(guī)范續(xù)造，針對《監(jiān)督法》第42條第1款所規(guī)定的“調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料”作以下位法闡釋，并創(chuàng)制了諸如聽取單位負(fù)責(zé)人和有關(guān)個人意見、組織聽證論證、技術(shù)鑒定、專項審計、要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)排除干擾、協(xié)助或者參與調(diào)查等幾類新型調(diào)查方法，為地方實(shí)踐提供了更具操作性的規(guī)范指南。但橫向維度上，地方之間的規(guī)范表達(dá)呈現(xiàn)出較為明顯的“趨同化”傾向，盡管各地在具體表述上各有取舍，但差異并不突顯。

（二）動態(tài)的實(shí)踐探索

地方人大正式啟動特定問題調(diào)查程序的事例也不鮮見，因此同樣值得觀照?！侗O(jiān)督法》實(shí)施以來（2007—2020年），共有江西省，湖南省永州市、岳陽市云溪區(qū)，四川省廣安市、自貢市，浙江省嘉興市、嘉興市南湖區(qū)、海寧市、慈溪市、云和縣、桐廬縣、寧波市奉化區(qū)、寧波市鄞州區(qū)，安徽省和縣等地區(qū)圍繞國有資產(chǎn)、大氣與水污染、人口出生性別比例、瀟湘平湖“得月舫”郵輪、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販、農(nóng)戶剛需建房、醫(yī)保扶貧等特定問題展開調(diào)查。

通過進(jìn)一步的實(shí)踐檢視可以發(fā)現(xiàn)，地方人大在正式啟動特定問題調(diào)查程序后，對于調(diào)查方法的現(xiàn)實(shí)需求更為務(wù)實(shí)與多元。在既有的規(guī)范表述的基礎(chǔ)上，調(diào)查方法在實(shí)踐運(yùn)作中獲以進(jìn)一步續(xù)造，樣貌也更為豐富。申言之，當(dāng)規(guī)范供給不能滿足現(xiàn)實(shí)需求時，地方人大通常會以調(diào)查主題為導(dǎo)向選擇創(chuàng)制新的調(diào)查方法。當(dāng)然，為了彌合與規(guī)范之間的罅隙，消解權(quán)力運(yùn)行的隨意性，部分地方針對即將啟動的特定問題調(diào)查事項制定了專門的實(shí)施工作方案?！?〕例如，江西省人大常委會針對“食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販特定問題調(diào)查”制定《食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販特定問題調(diào)查實(shí)施工作方案》；四川省自貢市人大常委會針對“大氣污染防治工作情況特定問題調(diào)查”制定《自貢市大氣污染防治工作情況特定問題調(diào)查工作方案》；河南省焦作市人大常委會針對“市中小學(xué)校校外午托部管理情況特定問題調(diào)查”制定《焦作市人大常委會關(guān)于對我市中小學(xué)校校外午托部管理情況開展特定問題調(diào)查的實(shí)施方案》；浙江省慈溪市人大常委會針對“政府資產(chǎn)特定問題調(diào)查”制定《慈溪市人大常委會關(guān)于政府資產(chǎn)特定問題調(diào)查的工作方案》；湖南省岳陽市云溪區(qū)人大常委會針對“國有資產(chǎn)管理特定問題調(diào)查”制定《岳陽市云溪區(qū)國有資產(chǎn)管理特定問題調(diào)查實(shí)施方案》等。其中，江西省人大常委會針對小作坊、小餐飲、小食雜店和小攤販（以下簡稱“四小”）食品安全問題的調(diào)查就是一個典型的觀察樣本。2016年江西省人大常委會就“四小”問題開展特定問題調(diào)查，這是《監(jiān)督法》實(shí)施以來省級人大常委會首次使用特定問題調(diào)查。調(diào)查委員會除了采取傳統(tǒng)的聽取匯報、調(diào)閱資料、召開座談會、實(shí)地察看等調(diào)查方式外，還采取了隨機(jī)抽查、體驗(yàn)式暗訪、抽樣檢測、調(diào)查問卷等新舉措，了解各方面對“四小”食品安全及監(jiān)管方面的建議，取得了良好效果?！?〕參見孫文燕：《調(diào)查新舉措 工作新成效——特調(diào)委第三組赴吉安、撫州市開展特定問題調(diào)查活動紀(jì)實(shí)》，載《時代主人》2016年第9期，第20頁；方頡林、王柱國、夏侯丁：《地方人大常委會特定問題調(diào)查制度研究（下）——以江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查為例》，載《人大研究》2017年第2期，第48頁。盡管江西省首次啟動特定問題調(diào)查后取得了良好反響，但在調(diào)查過程中，仍有調(diào)查委員反映了一個關(guān)鍵性問題：在獲取材料的過程中，調(diào)查委員會能否直接享有并行使司法性強(qiáng)制權(quán)？若被調(diào)查人拒絕提供相關(guān)材料或提供虛假材料，調(diào)查委員會應(yīng)如何處理？〔10〕同上注，方頡林、王柱國、夏侯丁文，第48頁。這一問題對特定問題調(diào)查的開展極為關(guān)鍵，它同時也啟發(fā)人們思考，為何調(diào)查對象會拒絕配合調(diào)查？是完全不存在正當(dāng)理由的拒不配合，抑或因?yàn)檎{(diào)查權(quán)的行使超過了必要的限度？

（三）地方實(shí)踐存在的困境

通過雙重檢視不難發(fā)現(xiàn)，特定問題調(diào)查方法在地方層面的展開相當(dāng)程度上依賴地方人大的抽象規(guī)范續(xù)造與具體實(shí)踐探索。與此同時，地方人大的探索也真實(shí)反映出特定問題調(diào)查方法在實(shí)施過程中所面臨的兩大困境，值得加以總結(jié)與反思。

1.現(xiàn)有類型供給不足之處，主要表現(xiàn)為缺少必要的強(qiáng)制性調(diào)查方法作為保障。江西省人大常委會在針對“四小”問題展開的調(diào)查中就曾經(jīng)表達(dá)過這樣的擔(dān)憂：調(diào)查委員會能否直接享有并行使司法性強(qiáng)制權(quán)？這一問題極為關(guān)鍵，因?yàn)槿绻鄙俦匾膹?qiáng)制措施，特定問題調(diào)查在某些情況下可能只會流于形式?？偟膩砜?，地方人大的規(guī)范續(xù)造為調(diào)查方法的實(shí)施提供了基本的類型供給，在規(guī)范不能滿足實(shí)踐需求的條件下，調(diào)查委員會仍可圍繞調(diào)查主題在實(shí)踐中創(chuàng)制新的調(diào)查方法以供實(shí)施。但對于強(qiáng)制性措施而言，因?yàn)樗ǔＪ且韵拗迫松碡敭a(chǎn)或自由的方式施行，因此只能仰賴法律加以規(guī)定，不得由地方創(chuàng)制實(shí)施。所以我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管部分地方嘗試通過賦予調(diào)查委員會請求有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)助的“準(zhǔn)強(qiáng)制性”調(diào)查方法，使其能夠憑借有關(guān)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制力來保證調(diào)查的深入展開，但對于調(diào)查委員會能否自行實(shí)施強(qiáng)制力的問題，仍有待法律加以明確。

2.調(diào)查方法的行使缺少必要的限度規(guī)定。誠如上文的實(shí)踐梳理，江西省人大常委會針對“四小”問題的調(diào)查中，有調(diào)查委員就曾提出過這樣的質(zhì)疑：如果調(diào)查對象拒絕配合調(diào)查或者故意提供虛假材料，調(diào)查委員會應(yīng)如何處理？在這里，我們首先有必要探討下調(diào)查對象拒絕配合的可能理由：完全不存在正當(dāng)理由的拒不配合。在這種情況下，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)制性調(diào)查手段來保障實(shí)施，若是因?yàn)檎{(diào)查委員會的權(quán)力行使超過了必要的限度呢？任何一項國家權(quán)力都有其邊界，否則將會產(chǎn)生權(quán)力濫用或干涉其他權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而造成權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。因此，基于人權(quán)保障與權(quán)力分工原則，調(diào)查方法在行使過程中不應(yīng)延伸至其他公權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部與公民的基本權(quán)利，它應(yīng)當(dāng)受到諸如調(diào)查目的、調(diào)查對象等內(nèi)容的制約，并進(jìn)一步通過法律加以廓清。

二、人大調(diào)查權(quán)的邏輯起點(diǎn)

人大特定問題調(diào)查方法是以人大調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性為基礎(chǔ)要素。故而，對人大調(diào)查權(quán)的應(yīng)然屬性與獨(dú)立價值的厘清，便是探究人大特定問題調(diào)查方法基本規(guī)律和特有規(guī)則的邏輯起點(diǎn)。

（一）輔助人大監(jiān)督權(quán)

濫觴于日本的“輔助權(quán)能說”與“獨(dú)立權(quán)能說”可以作為分析其權(quán)力屬性的兩種理論淵源?！蔼?dú)立權(quán)能說”認(rèn)為，調(diào)查權(quán)是“為滿足國民知的權(quán)利之手段”，以收集國政資訊與事實(shí)認(rèn)定為主要任務(wù)，因此是與立法權(quán)等憲法上賦予議院的權(quán)限有別的獨(dú)立權(quán)能；“輔助權(quán)能說”則認(rèn)為，此國政調(diào)查權(quán)系為有實(shí)效地行使憲法賦予代議機(jī)關(guān)的權(quán)限，而被承認(rèn)的輔助性功能。通說將代議機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)理解為輔助性權(quán)能?！?1〕參見［日］阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典編：《憲法（上）——總論篇、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)篇》，周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第277頁。我國學(xué)理受到日本學(xué)說的影響，對人大特定問題調(diào)查權(quán)性質(zhì)的見解，主要存在以下四種解讀：輔助監(jiān)督權(quán)〔12〕該觀點(diǎn)主張，特定問題調(diào)查權(quán)是憲法和法律賦予縣級以上各級人大及其常委會的一項重要的法定監(jiān)督職權(quán)，是作為監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的一種重要的監(jiān)督方式。我國大部分學(xué)者持此主張。參見袁兵喜、李秋高：《全國人大調(diào)查權(quán)能研究》，載《政治與法律》2010年第6期，第54頁；溫澤彬：《人大特定問題調(diào)查制度之改革》，載《法學(xué)》2015年第1期，第44頁；戴激濤：《特定問題調(diào)查之“特定范圍”探析》，載《人大研究》2019年第10期，第30頁。、輔助立法權(quán)〔13〕例如，以我國臺灣學(xué)者許劍英為代表，強(qiáng)調(diào)國政調(diào)查權(quán)的主要功能在于輔助立法權(quán)的行使，為立法從事準(zhǔn)備工作。但由于立法權(quán)的對象極為廣泛，故在國政調(diào)查權(quán)運(yùn)作時，其范圍才可能會隨之?dāng)U大，而及于預(yù)算審議等事項的準(zhǔn)備工作。參見許劍英：《立法審查：理論與實(shí)務(wù)》，五南圖書出版公司2002年版，第98頁。、輔助代議機(jī)關(guān)〔14〕例如，以朱福惠教授為代表，他在肯認(rèn)調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)不能分離的同時，也認(rèn)為人大在履行立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大問題決定權(quán)等憲法職能時需要調(diào)查權(quán)的輔助。參見朱福惠：《全國人大調(diào)查權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期，第39-41頁。、輔助代議機(jī)關(guān)與調(diào)查重大公共事件〔15〕例如，以鄭賢君教授為代表，認(rèn)為人大調(diào)查權(quán)是一項獨(dú)立權(quán)力，因?yàn)閺恼{(diào)查權(quán)的規(guī)范淵源、歷史、人權(quán)保障、真相告知，以及中立的調(diào)查機(jī)構(gòu)與程序來看，無不彰顯該項權(quán)力的獨(dú)立性。參見鄭賢君：《國會調(diào)查權(quán)：一項獨(dú)立的準(zhǔn)司法權(quán)力》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期，第62-69頁；鄭賢君：《試論全國人大調(diào)查權(quán)與審判權(quán)的界限》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第3期，第48-49頁。。

就規(guī)范基礎(chǔ)而論，我國憲法關(guān)于人大特定問題調(diào)查的規(guī)范表達(dá)，一直以來都是單獨(dú)體現(xiàn)在某一特定的條款之中，而不是規(guī)定在全國人大及其常委會的職權(quán)條款部分。這樣表達(dá)的意蘊(yùn)何在？從憲法文本的體系化闡釋，我國憲法并未將調(diào)查權(quán)定位為人大及其常委會的一項獨(dú)立職權(quán)，而是將其視為一項輔助性權(quán)力，是一項與人大及其常委會的權(quán)限行使有合理關(guān)聯(lián)的權(quán)力。那進(jìn)一步來看，特定問題在我國到底指涉什么，是立法決策問題，重大決定問題，還是其他問題？相較之下，立法、重大決定都要體現(xiàn)人大的民主決策職能，在利益分化、階層多元的社會，其最后體現(xiàn)為在成本效益衡量之下的多數(shù)決斷；而監(jiān)督則需建立在厘清事實(shí)真相的基礎(chǔ)之上作出理性判斷，因此正是基于對客觀事實(shí)的尊重，監(jiān)督必然仰賴調(diào)查權(quán)的輔助方可實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，劉少奇在1954年《憲法》（草案）的報告中就已經(jīng)表達(dá)出“特定問題調(diào)查”的原初本相：“全國人民代表大會為調(diào)查特定問題組織的委員會，是全國人民代表大會為了監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的工作而組織的一種委員會。”〔16〕全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社2013年版，第130頁。因此，人大調(diào)查權(quán)在法律屬性上應(yīng)當(dāng)理解為附屬于人大監(jiān)督權(quán)的一個問題。

（二）“人大特定問題調(diào)查”的獨(dú)立價值

國家監(jiān)督制度承載了“以權(quán)力制約權(quán)力”的重要現(xiàn)代治理功能?？v觀我國60余年監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律，承擔(dān)國家監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)不僅有人大，還包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，除此之外，現(xiàn)實(shí)中普遍存在的黨政聯(lián)合調(diào)查也實(shí)現(xiàn)了國家的部分監(jiān)督職能。但基于人大的國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位，人大監(jiān)督的位階高于其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此在不考慮其他因素的前提下，人大特定問題調(diào)查的范圍無疑會與行政調(diào)查、刑事偵查、監(jiān)察調(diào)查、黨政聯(lián)合調(diào)查的范圍發(fā)生重疊?！?7〕參見秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第19頁。那么在我國憲法模式下，“人大特定問題調(diào)查”啟動的必要性與存在的價值空間又是如何？

1.與其他國家機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)相比，由人大啟動的特定問題調(diào)查具有更強(qiáng)的權(quán)威性與公信力。由國家權(quán)力機(jī)關(guān)展開調(diào)查，是在國家制度層面窮盡其他所有調(diào)查手段之后才會啟動的一種調(diào)查。作為一項國政調(diào)查，人大所調(diào)查的事項必然是區(qū)域政治生活領(lǐng)域中的重大事件，它可能涉及公民權(quán)利受到重大損害、重大腐敗和制度失靈、需要對重要公職人員政治問責(zé)事件、重大災(zāi)害致?lián)p追責(zé)事件等。在現(xiàn)實(shí)中我們也不難發(fā)現(xiàn)，每逢國有大事之時，總有人吁請啟動憲法上特定問題調(diào)查條款，〔18〕例如，2015年，北京市人大代表佟麗華呼吁全國人大針對天津爆炸事故展開特定問題調(diào)查；2017年，沈巋教授呼吁全國人大成立一個特定問題調(diào)查委員會推動霧霾治理。這正是由于由國家權(quán)力機(jī)關(guān)所展開的調(diào)查具有還原特定問題的事實(shí)真相，以及彰顯民主的重大意義。因此，為了及時回應(yīng)民意期待，實(shí)現(xiàn)人大調(diào)查的獨(dú)特價值功能，相關(guān)法規(guī)范有必要為人大調(diào)查權(quán)的行使匹配相應(yīng)的調(diào)查手段。相較而言，由行政、司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)，以及黨政聯(lián)合所啟動的調(diào)查程序中均存在具體的強(qiáng)制性方法作為保障。那么，對于機(jī)構(gòu)定位與調(diào)查事項相對更重要、更重大的人大特定問題調(diào)查而言，就更加需要必要的強(qiáng)制力來保證調(diào)查的實(shí)效性。

2.盡管人大特定問題調(diào)查的位階高于其他國家機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，但其權(quán)力行使的界限并不會因此而消泯。在國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)中，各級權(quán)力機(jī)關(guān)居于相對優(yōu)越的地位，這很容易導(dǎo)致由“優(yōu)越”到“無限”的概念溢出。在法律意義上，我國的最高權(quán)力仍然來自《憲法》，各級人大是民主集中制中的權(quán)力集中點(diǎn)，其他由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)行使憲法上的權(quán)力。同時，憲法上的民主集中制原則也否定任何特定國家機(jī)構(gòu)可集中行使其他機(jī)構(gòu)的憲定職權(quán)，由于不同類型、不同序列中的國家機(jī)關(guān)已經(jīng)依法被授予不同職權(quán)，各自須以特定的程序、方式履職，并依憲、依法與其他機(jī)關(guān)進(jìn)行互動。因此，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在扮演監(jiān)督者角色之時，其權(quán)力行使仍然存在邊界——它的界限在于，尊重其他國家機(jī)關(guān)以及被監(jiān)督機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、法律而享有的專門權(quán)力?！?9〕參見黃明濤：《“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，載《中國法學(xué)》2019年第1期，第108-111頁。

三、調(diào)查方法應(yīng)采取類型化的方式進(jìn)行建構(gòu)

《監(jiān)督法》制定之初，對于特定問題調(diào)查方法的議題設(shè)計較為粗糙，特別是對于強(qiáng)制性調(diào)查方法的規(guī)定有意留白，導(dǎo)致地方實(shí)踐遭遇瓶頸。究其原因，大體認(rèn)為是技術(shù)層面的問題，它的邏輯前提是立法者的有限理性和未來的不確定性，法律規(guī)定宜粗不宜細(xì)，因此選擇了以簡馭繁的立法策略。然而，立法過程不僅考量技術(shù)性問題，更牽涉價值判斷。調(diào)查方法規(guī)則設(shè)計的關(guān)鍵，實(shí)為利益博弈及在此基礎(chǔ)上的價值取舍，因此即便存在技術(shù)問題，也要服務(wù)于先定的價值判斷。〔20〕參見侯卓：《個人所得稅法的空筐結(jié)構(gòu)與規(guī)范續(xù)造》，載《法學(xué)家》2020年第3期，第91頁。此外，地方人大在規(guī)范表達(dá)中所呈現(xiàn)出的“趨同化”傾向，實(shí)際已經(jīng)反映出“特定問題調(diào)查方法”的地方個性并不突顯。它說明，“特定問題調(diào)查方法”屬于影響范圍波及全國且外部性程度較高的立法事項，因此無須太多考慮地方之間的獨(dú)特性和差異性，由中央立法統(tǒng)一規(guī)制更為科學(xué)合理?！?1〕參見封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實(shí)踐——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017年第6期，第30-31頁。最后，誠如前文的理論梳理，若肯認(rèn)人大調(diào)查具有還原特定問題的事實(shí)真相及彰顯民主的價值功能，也必須輔以強(qiáng)制性手段保障其有效適切地實(shí)施，因此法律有必要作以規(guī)范建構(gòu)。

以調(diào)查對象是否同意或者自愿配合為前提，特定問題調(diào)查方法可以區(qū)分為任意性調(diào)查方法與強(qiáng)制性調(diào)查方法兩種基本類型。〔22〕例如，大陸法系國家對于刑事偵查措施就存在任意性偵查措施與強(qiáng)制性偵查措施兩種理論界分；對于行政調(diào)查方法也存在任意性調(diào)查方法與強(qiáng)制性調(diào)查方法兩種類型。此外，強(qiáng)制性調(diào)查方法依其是否自行實(shí)施或者請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助實(shí)施（例如以刑罰或行政罰為擔(dān)保），又可進(jìn)一步細(xì)分為直接強(qiáng)制性調(diào)查方法與間接強(qiáng)制性調(diào)查方法。

（一）任意性調(diào)查方法

任意性調(diào)查方法進(jìn)一步細(xì)分，又可分為對物的調(diào)查和對人的調(diào)查。對物的調(diào)查有調(diào)閱文件及相關(guān)材料、進(jìn)行勘驗(yàn)鑒定等。例如，人大為進(jìn)行調(diào)查的需要，有不明了的情形時，有關(guān)機(jī)關(guān)或個人應(yīng)就調(diào)查所涉及的事項，提供必要的文件或者其他相關(guān)材料。我國《憲法》 《監(jiān)督法》中均作出了相應(yīng)規(guī)定?！?3〕參見《憲法》第71條第2款，《監(jiān)督法》第42條第1款。這里的文件及相關(guān)材料，具體應(yīng)包括文書、報告、記錄、賬簿、物品、統(tǒng)計數(shù)據(jù)及書面陳述等。若行政、司法或者監(jiān)察機(jī)關(guān)已先為調(diào)取原始材料的，調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)說明理由，并提供復(fù)印件；若無法提供復(fù)印件的，則應(yīng)當(dāng)提供已被其他機(jī)關(guān)調(diào)閱的證明，調(diào)閱材料的機(jī)關(guān)也應(yīng)指派專人將原始材料送達(dá)人大指定場所，以供查閱。調(diào)查委員會的材料搜集與調(diào)取，應(yīng)當(dāng)重視利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段推進(jìn)實(shí)施。此外，調(diào)查委員會對于搜集調(diào)取的材料有保管與保密的義務(wù)，并且材料僅限于該調(diào)查委員會的組成人員與相關(guān)人員進(jìn)行查閱。

人大為了解事實(shí)真相，除由調(diào)查對象提供資料外，亦得對調(diào)查對象提供的資料或者現(xiàn)場進(jìn)行勘驗(yàn)與鑒定。所謂勘驗(yàn)，指由人大直接對與待證事實(shí)有關(guān)的人、地、物等進(jìn)行現(xiàn)場勘查檢驗(yàn)。換言之，對于有關(guān)人身、標(biāo)的之狀況或事件，調(diào)查委員得以直接感官的方式去探知事實(shí)真相?？彬?yàn)的實(shí)施，可針對任何感官得以觸及的情形予以觀察，包括氣味、噪音、喧嘩、亮光等，以及其他可藉由感官而察覺的事實(shí)或事件，亦可就照片、影像、音頻等加以分析，以了解并掌握物品的存否、地點(diǎn)、事發(fā)經(jīng)過等與調(diào)查相關(guān)的事實(shí)與證據(jù)。在程序上，勘驗(yàn)的實(shí)施原則上應(yīng)通知當(dāng)事人到場，但若因?yàn)榍樾渭逼?、?dāng)事人所在不明或發(fā)現(xiàn)事實(shí)的必要等情形而無法通知時，則不在此限?！?4〕參見洪家殷：《行政調(diào)查與刑事偵查之界限》，載《東吳法律學(xué)報》2013年第1期，第7頁。此外，調(diào)查委員在進(jìn)行勘驗(yàn)時應(yīng)出示身份證明文件，勘驗(yàn)結(jié)果也應(yīng)制作記錄，必要時交由相對人閱覽并簽字。當(dāng)人大在從事調(diào)查活動時，遇有涉及專業(yè)知識的判斷，例如高科技、醫(yī)療技術(shù)、食品安全等領(lǐng)域，可以抽取樣品交付專業(yè)人員進(jìn)行鑒定，并于一定期限內(nèi)提出鑒定意見。對于鑒定人提交的鑒定結(jié)果，調(diào)查委員會仍有責(zé)任予以審查。

對人的調(diào)查，具體包括聽取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人匯報、詢問有關(guān)人員、組織聽證論證。例如，當(dāng)調(diào)查委員會所調(diào)取的材料無法解決其疑慮，或者為了給予相關(guān)人以口頭提供意見的機(jī)會時，委員會可以向相關(guān)的政府官員、專家學(xué)者、個人或者組織獲取言辭信息，作為委員會調(diào)查的依據(jù)或參考。調(diào)查委員會獲取言辭信息的方法，既可以在現(xiàn)場進(jìn)行詢問，也可以邀請?zhí)囟ㄖ黧w參與到人大討論中來?，F(xiàn)場詢問應(yīng)當(dāng)由兩名以上調(diào)查委員在場參加，詢問前應(yīng)首先出示證明文件，詢問時也應(yīng)制作相關(guān)的記錄；若邀請到人大討論，由于既有法規(guī)范缺乏明文的規(guī)定，地方在實(shí)踐中也尚未形成統(tǒng)一的方式，有以座談會的形式展開，亦有以論證會等方式召開。關(guān)于座談會、論證會抑或聽證會的適用，地方人大在實(shí)踐中時常發(fā)生混用，我國在立法上也曾將三者作為并列概念提出。例如，《立法法》規(guī)定關(guān)于法律案與行政法規(guī)的起草，應(yīng)當(dāng)以聽證會、座談會、論證會等多種形式聽取意見。〔25〕《立法法》第36條第1款：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第67條第1款：“……行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！睆墓δ苌峡矗@三個概念都帶有提供一個表達(dá)和聽取意見機(jī)會的價值追求；但從語義學(xué)角度來看，它們應(yīng)當(dāng)是存在區(qū)別的，否則立法者就沒有必要加以逐一列舉。相較而言，這三個概念中唯有聽證（hearing）是個舶來品。它源于英國普通法上古老的“自然正義原則”以及美國憲法上的“正當(dāng)程序”條款，原旨在于強(qiáng)調(diào)審判機(jī)關(guān)在對當(dāng)事人作出影響其權(quán)利的決定之前，應(yīng)該為當(dāng)事人提供一個申辯的機(jī)會。然而，座談與論證意在強(qiáng)調(diào)“決策的民主化”，而非“程序的正當(dāng)性”，它們旨在為公共決策提供正當(dāng)化的資源，防止政府壟斷和獨(dú)占性地行使公共決策權(quán)?？梢?，三者的主要區(qū)別即在于，相比于座談與論證的相對隨意性，聽證的適用在程序和規(guī)則上更為嚴(yán)格。〔26〕參見王錫鋅：《公共決策中的大眾、專家與政府——以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角》，載《中外法學(xué)》2006年第4期，第465頁。因此，為了確保調(diào)查對象、利害關(guān)系人與專家學(xué)者的意見被充分聽取，查清“事實(shí)性爭議”，還原特定問題的事實(shí)真相，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性提升柔性調(diào)查的剛性化程度，人大應(yīng)當(dāng)選擇適用“聽證會”的規(guī)則與程序來聽取意見。

聽證本身可以有多種形式：事先的，或者事后的；書面的，抑或口頭的；正式的，也可以是非正式的?！?7〕See Henry J. Friendly, “Some Kind of Hearing” volume 123, University of Pennsylvania Law Review （1973）, pp. 1277-1278.也有學(xué)者就政策、政治、程序、適用范圍的考慮，將其劃分為立法性、調(diào)查性、監(jiān)督性聽證三種?！?8〕參見羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，五南圖書出版公司1993年版，第181頁。對于人大而言，應(yīng)積極探索特定問題調(diào)查聽證制度，由于其調(diào)查聽證活動具有自身獨(dú)特性，因此不宜直接類比刑事訴訟程序上的“審判式”聽證。具體來看，由于調(diào)查對象沒有出席聽證會的固有權(quán)利，因此必須首先由主任委員向其發(fā)出正式邀請函，邀請函上應(yīng)注明聽證議題、聽證時間、聽證地點(diǎn)，以及聽證會的具體規(guī)則等基本信息，調(diào)查對象也可先行提交書面證詞；調(diào)查聽證原則上應(yīng)以公開的方式進(jìn)行，除非有保密義務(wù)的適用；聽證會應(yīng)當(dāng)由證人先作出陳述，再由委員提問，聽證時為求合理，出席聽證者也可互相盤詰，但調(diào)查對象不享有對抗權(quán)和獲得律師幫助的權(quán)利；此外，證人為了參加聽證會所產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由委員會來承擔(dān)等。〔29〕參見徐紅：《西方的調(diào)查聽證制度及其在我國的運(yùn)用》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2002年第1期，第81-82頁；See Christopher M.Davis, “House Committee Hearings: Arranging Witnesses”, in CRS Report for Congress 2007.

（二）強(qiáng)制性調(diào)查方法

特定問題調(diào)查采行職權(quán)主義，當(dāng)事人負(fù)有協(xié)助之義務(wù)。理想的情況是，當(dāng)事人自愿提供相關(guān)文件或證詞等信息資料，但僅依靠自愿的方式獲取此類信息可能是無效的，信息也有可能是不完整的，因此有必要承認(rèn)人大在行使調(diào)查權(quán)時擁有強(qiáng)制有關(guān)機(jī)關(guān)或個人提供證物與證言的權(quán)力。

強(qiáng)制性調(diào)查方法尚可區(qū)分為由主管機(jī)關(guān)自行實(shí)施的強(qiáng)制調(diào)查，以及請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助的強(qiáng)制調(diào)查。例如，部分地方在法規(guī)范續(xù)造中就規(guī)定“遇到阻力或者受到干擾時，調(diào)查委員會有權(quán)要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以排除”，〔30〕例如，河南省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、重慶市、陜西省西安市人大常委會制定的《實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》，以及山東省郯城縣與武漢市漢陽區(qū)人大常委會制定的《特定問題調(diào)查暫行辦法》均作出了類似規(guī)定。有學(xué)說也主張調(diào)查委員會可以委托行政或者司法機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查，憑借它們的強(qiáng)制力完成調(diào)查工作?！?1〕參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第35頁。然而，行政與司法機(jī)關(guān)本身可能就是被調(diào)查的對象，這樣一種制度設(shè)計有違“任何人均不得擔(dān)任自己案件的法官”的正當(dāng)程序原則。據(jù)此，若要保證人大調(diào)查權(quán)的獨(dú)立性，取得其執(zhí)行職務(wù)時認(rèn)為必要的資訊，則一定要承認(rèn)人大擁有自行實(shí)施的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)力。

進(jìn)一步來看，由人大自行實(shí)施的強(qiáng)制性調(diào)查，類似于刑事法上的“強(qiáng)制性偵查”，即無需以相對人的同意與配合為先決與必要條件，當(dāng)相對人不配合時，可以通過限制相對人財產(chǎn)權(quán)或人身自由的方式實(shí)施調(diào)查。例如，當(dāng)人大強(qiáng)制要求調(diào)查對象提供卷宗或者物證時，這些材料的取得就比較接近于刑事訴訟法上的扣押。鏡鑒域外經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，部分國家在相關(guān)規(guī)范表述中，明確代議機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查方法可以直接適用刑事法上的強(qiáng)制性偵查措施的相關(guān)規(guī)定?！?2〕強(qiáng)制性偵查措施與任意性偵查措施相對應(yīng)，源自于大陸法系國家對于刑事偵查措施的兩種理論界分。因此，本部分選取了德國、法國、日本三個大陸法系國家作為域外鏡鑒。例如，德國《基本法》第44條第2款規(guī)定，聯(lián)邦眾議院的調(diào)查取證可直接準(zhǔn)用刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定?！?3〕§ 44 II GG: Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafproze? sinngem?? Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.2001年，國會又制定出臺《德意志聯(lián)邦議院調(diào)查委員會法》（Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages，簡稱為Untersuchungsausschussgesetz）〔34〕《德意志聯(lián)邦議院調(diào)查委員會法》于2001年制定，最近一次修訂為2020年12月21日。，其中雖就調(diào)查方法展開不少論述，但仍有多處是直接準(zhǔn)用刑事訴訟法的規(guī)定。例如，該法第27條第3款規(guī)定，若無故拒絕作證，《刑事訴訟法》第70條第4款則相應(yīng)適用。〔35〕§ 27 III Untersuchungsausschussgesetz: § 70 Abs. 4 der Strafprozessordnung ist entsprechend anzuwenden.與德國相類似，法國在《國會職權(quán)行使法令》（Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires）〔36〕法令（Ordonnance）是法國第五共和國特有的一種法規(guī)范?！秶鴷殭?quán)行使法令》是法國于1958年11月17日制定的關(guān)于議會運(yùn)作的第58-1100號法令，其中該法令第6條的最近一次修訂為2017年8月10日。的部分條款中也規(guī)定，對于無正當(dāng)理由拒絕配合調(diào)查的追訴，可直接適用于刑法。例如，該法令第6條第3部分第4段中就規(guī)定，當(dāng)發(fā)生作偽證或者收買證人的情形時，則分別適用《刑法》第434條13、14、15論處?！?7〕Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires Art. 6 III Alinéa 4: En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables.然而在日本，盡管日本《議院證言法》第6條、第7條在憲法規(guī)定的證人出席、證言、提出記錄等調(diào)查方法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了證人不出席、拒絕證言、偽證、文件資料的拒絕提出等罰則，但對于法律規(guī)定以外的帶有強(qiáng)制性的調(diào)查方法（例如逮捕、收押等），判例基于國政調(diào)查不同于刑事司法活動，以及國政調(diào)查受國民的基本權(quán)所制約的理由，而采取消極見解?！?8〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第281頁?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是德國的《德意志聯(lián)邦議院調(diào)查委員會法》、法國的《國會職權(quán)行使法令》，還是日本的《議院證言法》，關(guān)于可否采行強(qiáng)制性調(diào)查方法實(shí)則并不存在爭議，有爭議的問題在于它能否直接適用刑訴法上關(guān)于強(qiáng)制性偵查措施的相關(guān)規(guī)定。很顯然，在這一問題上，日本與其他國家采取了不一樣的態(tài)度。

對于我國而言，為了保證人大自主獲取相關(guān)材料與言辭信息的權(quán)力，法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)人大在必要時可采用帶有強(qiáng)制性的調(diào)查方法。然而，人大調(diào)查不同于刑事司法活動，具有獨(dú)特的內(nèi)涵和價值功能，若直接適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定并不適宜，而應(yīng)當(dāng)針對人大調(diào)查的特殊性通過專門法律加以規(guī)范。人大強(qiáng)制性調(diào)查方法進(jìn)一步細(xì)分，也可分為對物的強(qiáng)制調(diào)查——例如要求提交證物，強(qiáng)制取樣或強(qiáng)制檢查、檢驗(yàn)，與對人的強(qiáng)制調(diào)查——例如傳喚調(diào)查對象到場，要求調(diào)查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見等。盡管強(qiáng)制性調(diào)查方法具有正當(dāng)性，但它是通過限制公民財產(chǎn)權(quán)或人身自由的方式實(shí)現(xiàn)的，因此必須通過全國人大或全國人大常委會制定的法律規(guī)定之。

強(qiáng)制性調(diào)查方法不僅應(yīng)當(dāng)在法定的條件下才被允許，也應(yīng)當(dāng)通過法定的程序來實(shí)施。申言之，強(qiáng)制性調(diào)查方法直接關(guān)涉公民或組織的合法權(quán)益，為了保證其正當(dāng)使用，我們同樣有必要對行使程序作以適當(dāng)限制。濫觴于普通法系國家的司法令狀制度可以作為一種思路借鑒。司法令狀主義原本是刑事程序法上的概念，它意在保障被依法刑事立案偵查的公民的權(quán)利，因?yàn)橄啾扔谄渌麌覚C(jī)關(guān)的調(diào)查活動，刑事偵查對公民權(quán)利的侵害最為嚴(yán)重。人大在實(shí)施強(qiáng)制性調(diào)查方法時，可以參考確立“準(zhǔn)令狀主義”原則，即依強(qiáng)制調(diào)查的不同類型，若單純對物的強(qiáng)制處分，即僅涉及公民或組織財產(chǎn)權(quán)限制的強(qiáng)制性調(diào)查方法，可由調(diào)查委員會自行決定后實(shí)施；但若對人的強(qiáng)制處分，即限制人身自由的強(qiáng)制性調(diào)查方法，應(yīng)當(dāng)首先獲得“令狀”，即獲得人大或其常委會同意決定后方可施行。

最后，若發(fā)生藐視人大權(quán)威的情形，例如無正當(dāng)理由不配合實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。具體來說，由人大任命的組成人員，可以通過彈劾程序進(jìn)行罷免；其他企事業(yè)組織或者個人，則可以考慮由人大根據(jù)具體情形，作出適用行政法或者刑法的決定，建議具有相應(yīng)處罰權(quán)的機(jī)關(guān)予以解決。〔39〕參見秦前紅、王宇歡：《特定問題調(diào)查制度研究》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第6期，第143頁。

四、優(yōu)化調(diào)查方法還應(yīng)正確處理與其他國家機(jī)關(guān)乃至公民權(quán)利之間的關(guān)系

人大特定問題調(diào)查的位階高于其他國家機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，但其權(quán)力行使仍然存在邊界。在地方實(shí)踐中，由于調(diào)查方法的行使缺少必要的限度規(guī)定，這很容易導(dǎo)致人大調(diào)查權(quán)由“優(yōu)越”到“無限”的范圍溢出。因此，優(yōu)化人大特定問題調(diào)查方法的另一核心問題，是如何正確處理與其他國家機(jī)關(guān)乃至公民權(quán)利之間的關(guān)系。

（一）正當(dāng)目的原則

正當(dāng)目的是判斷任何公權(quán)力運(yùn)行的基準(zhǔn)，人大調(diào)查權(quán)的行使亦不例外。因此，人大特定問題調(diào)查的展開必須在合法的目的與范圍內(nèi)進(jìn)行，它具體又包括實(shí)體與程序兩個層面的要求。在實(shí)體方面，誠如上文的理論溯源，人大特定問題調(diào)查必須是為了輔助人大監(jiān)督權(quán)的行使。在此基礎(chǔ)上，調(diào)查委員會在成立之時也須進(jìn)一步限定所從事調(diào)查任務(wù)的特定目的。我們在地方的動態(tài)實(shí)踐中便可真切感受到，每一次調(diào)查委員會的組建，首先就會針對即將啟動的調(diào)查事項制定一份專門的《實(shí)施工作方案》，用以明確特定的調(diào)查目的與具體的工作方案?？偟膩碚f，調(diào)查委員會的工作展開應(yīng)當(dāng)限于特定調(diào)查任務(wù)的范圍之內(nèi)，調(diào)查的范圍應(yīng)當(dāng)局限于與監(jiān)督目的有直接關(guān)聯(lián)的事實(shí)證據(jù)，以及搜集相關(guān)的必要資料，不得對與主題無合理關(guān)聯(lián)的其他事項展開調(diào)查。至于程序方面的要求，調(diào)查應(yīng)當(dāng)在人大授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，并且不得被憲法禁止或者超越憲法設(shè)立的權(quán)利保護(hù)界限。〔40〕參見鄭賢君：《論國會調(diào)查權(quán)的憲法界限》，載《法學(xué)評論》2014年第1期，第107-108頁。

（二）職權(quán)行使的功能優(yōu)化原則

基于人大特定問題調(diào)查的優(yōu)越地位，人大調(diào)查權(quán)可及于立法、行政、司法、監(jiān)察等相當(dāng)廣泛的國家重大事項領(lǐng)域。然而，憲法已根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的自身屬性配置權(quán)力，形成了既定的憲法秩序。因此，盡管人大調(diào)查權(quán)可及范圍廣泛，它也應(yīng)尊重其他國家機(jī)關(guān)，以及被監(jiān)督機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、法律而享有的專門權(quán)力，不得侵犯其他國家機(jī)關(guān)的“憲法核心職權(quán)”。

人大調(diào)查權(quán)不得侵犯行政機(jī)關(guān)自我核心領(lǐng)域，例如尚處在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部意志形成的提案、審議與處理的領(lǐng)域，以及公務(wù)人員對于職務(wù)上秘密的相關(guān)事項，或者涉及國家安全與重大利益（例如國防、外交機(jī)密等）的事項不接受人大調(diào)查。〔41〕同上注，第109頁；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第279頁。對于司法機(jī)關(guān)而言，盡管其內(nèi)部存在司法管理、司法監(jiān)督、司法行政等多項職權(quán)，但憲定核心職權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為審判權(quán)，即依法處理具體案件的權(quán)力?！皩彙笔侵甘聦?shí)認(rèn)定，“判”則指在認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上適用法律予以裁決，因此它要求人大調(diào)查不得介入司法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)與法律適用的具體辦案活動。申言之：（1）人大不得進(jìn)行批判判決的調(diào)查。對于正系屬于法院的訴訟案件，不得對指揮訴訟等法院活動加以調(diào)查或評論。（2）人大不得進(jìn)行有罪探索的調(diào)查。如果調(diào)查的唯一目的，系對違反法律加以起訴，法院如已判決，則其調(diào)查無效。（3）原則上人大不應(yīng)與法院就同一事實(shí)并行調(diào)查，但若基于不同目的，認(rèn)為由于調(diào)查的目的及性質(zhì)不同，并行調(diào)查并未侵害司法權(quán)的獨(dú)立，實(shí)際上并行調(diào)查亦經(jīng)常被為之。〔42〕同前注〔13〕，許劍英書，第101頁；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第279頁、第281頁。（4）由于我國另設(shè)有監(jiān)察機(jī)關(guān)，對于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪得進(jìn)行監(jiān)察。但若涉及重大公共事件，只有憑借代議機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論才能夠回應(yīng)民意期待的，人大若認(rèn)為必要時，仍可由其來展開特定問題調(diào)查。

（三）公民權(quán)利的保護(hù)

在圍繞特定問題展開調(diào)查的過程中，公民個人本身可能就是被調(diào)查的對象，或者因?yàn)閰f(xié)助調(diào)查而被引入調(diào)查程序，但無論哪一種情形，調(diào)查委員會在決定與實(shí)施任一調(diào)查方法時，均不得侵犯憲法所保障的公民的基本權(quán)利。

1.為求更完善地保障公民權(quán)利，刑事偵查程序上的沉默權(quán)原則能否并在多大程度上適用于人大特定問題調(diào)查，頗值得探討。濫觴于普通法系國家的沉默權(quán)原則，其合理化內(nèi)涵在于對人權(quán)保障的強(qiáng)烈需求，因?yàn)樾淌聜刹閷τ诠駲?quán)利的干預(yù)往往最為嚴(yán)重，因此有必要在刑事程序中建立相關(guān)規(guī)則以平衡控辯雙方。然而，相比于刑事偵查，由代議機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)有其特定目的的達(dá)成，且具有較強(qiáng)的公益屬性。此外，不同國家在本國法律上對于沉默權(quán)原則的適用尚有限制，因此人大調(diào)查也不宜全盤適用。如果公民有正當(dāng)理由，可以拒絕人大的調(diào)查。關(guān)于正當(dāng)理由的意涵，實(shí)則不易界定，但我們?nèi)钥蓢L試從以下兩種情形予以限定。（1）調(diào)查不得侵害基本人權(quán)。例如，強(qiáng)迫公民作出不利于己的供述，公民得以拒絕。（2）調(diào)查不得侵犯公民的隱私權(quán)。純粹有關(guān)私人領(lǐng)域的事項，例如，書信、郵政、通訊秘密等極端涉及個人隱私的材料，公民得以拒絕。此外，特定職業(yè)從業(yè)人員基于對他人隱私的保護(hù)，例如，醫(yī)生、律師、公證人因受業(yè)務(wù)處理的委托而知悉他人的事實(shí)，也得拒絕調(diào)查。然而，若個人事項關(guān)乎合法的人大調(diào)查時，則不屬于隱私。值得注意的是，當(dāng)所涉事項系屬公務(wù)人員的“職務(wù)上秘密”時——因?yàn)樽罱K行政機(jī)關(guān)將作出“會對國家重大利益造成不良影響”的聲明，公民原則上也可拒絕調(diào)查?！?3〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第282頁；同前注〔40〕，鄭賢君文，第115頁。

2.公民若認(rèn)為特定問題調(diào)查委員會在取證時所采取的調(diào)查方法違法，致使其權(quán)益遭到侵害時，也應(yīng)當(dāng)存在救濟(jì)途徑，允許公民向全國人大或全國人大常委會請求裁決。但若公民對調(diào)查結(jié)論不服時，則不存在救濟(jì)渠道。因?yàn)檎{(diào)查的結(jié)果并不會對任何人產(chǎn)生法律上的效果。然而，調(diào)查結(jié)果可能會對某些人的個人與社會地位產(chǎn)生事實(shí)上的影響，對于因最終報告的發(fā)布而可能致使權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害的人，在調(diào)查程序終結(jié)之前，針對調(diào)查報告草案中涉及他們的陳述部分，應(yīng)當(dāng)給予其表達(dá)意見的機(jī)會。若所陳述的部分已在調(diào)查聽證中與其討論過，則不在此限。〔44〕德國在《德意志聯(lián)邦議院調(diào)查委員會法》第32條第1款中就作出了相應(yīng)的規(guī)定。Vgl. § 32 I Untersuchungsausschussgesetz:Personen, die durch die Ver?あentlichung des Abschlussberichtes in ihren Rechten erheblich beeintr?chtigt werden k?nnen, ist vor Abschluss des Untersuchungsverfahrens Gelegenheit zu geben, zu den sie betreあenden Ausführungen im Entwurf des Abschlussberichtes innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen, soweit diese Ausführungen nicht mit ihnen in einer Sitzung zur Beweisaufnahme er?rtert worden sind.

五、《監(jiān)督法》中特定問題調(diào)查章節(jié)修改時可采取的方案

基于立法者的有限理性認(rèn)知，人大特定問題調(diào)查方法在法律上呈現(xiàn)出“概括抽象”的外觀結(jié)構(gòu)。但地方的豐富實(shí)踐，為形成統(tǒng)一的上位法并推動國家層面的制度實(shí)施提供了一種嶄新的認(rèn)知。誠如上文所述，人大特定問題調(diào)查是附屬于人大監(jiān)督權(quán)的一個問題，因此《監(jiān)督法》有必要對此作以富有彈性的規(guī)范構(gòu)建，進(jìn)而彰顯人大特定問題調(diào)查的獨(dú)特價值內(nèi)涵。當(dāng)下，《監(jiān)督法》的修改已經(jīng)納入2021年全國人大常委會預(yù)備審議立法項目?！?5〕參見《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c2460 69ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年11月10日訪問。為此，本文關(guān)于《監(jiān)督法》中“特定問題調(diào)查”章節(jié)提出一些修改建議，以供修法參考。

1.《監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)以類型化為基礎(chǔ)構(gòu)建人大行使調(diào)查權(quán)發(fā)掘事實(shí)真相的兩類基本方法：任意性調(diào)查方法與強(qiáng)制性調(diào)查方法。針對任意性調(diào)查方法，《監(jiān)督法》可進(jìn)一步規(guī)定調(diào)查委員會可以采取調(diào)閱有關(guān)案卷和材料，進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)，組織技術(shù)鑒定，聽取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人的匯報，詢問有關(guān)人員，必要時組織聽證會聽取意見等具體方法。有關(guān)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織、社會團(tuán)體和公民也應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查委員會的工作，如實(shí)提供相關(guān)情況和材料。當(dāng)提供材料的公民要求對材料來源保密時，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)依法予以保密。調(diào)查委員會在調(diào)查過程中也可不公布調(diào)查的情況和材料。此外，《監(jiān)督法》中應(yīng)當(dāng)增設(shè)有關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查方法的適用規(guī)范。當(dāng)調(diào)查委員會在調(diào)查過程中遇到阻力或者受到干擾時，應(yīng)當(dāng)可以直接采取強(qiáng)制取樣，強(qiáng)制檢查檢驗(yàn)，傳喚調(diào)查對象到場，或者要求調(diào)查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見。對于傳喚調(diào)查對象到場，要求調(diào)查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見等對人的強(qiáng)制性調(diào)查，建議經(jīng)過人大或人大常委會同意后方可實(shí)施。最后，若無正當(dāng)理由不配合實(shí)施者，由人大任命的組成人員，可以通過彈劾程序進(jìn)行罷免；其他企事業(yè)組織或者個人，由人大根據(jù)具體情形，建議具有相應(yīng)處罰權(quán)的機(jī)關(guān)處理。

2.《監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確人大在行使各種具體調(diào)查方法時，正確處理與其他國家機(jī)關(guān)乃至公民權(quán)利之間的關(guān)系，并對權(quán)力的合理配置劃定必要的嚴(yán)格邊界。首先，公務(wù)人員對于職務(wù)上涉密，或者涉及國家安全與重大利益的事項可拒絕接受人大調(diào)查，調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時也不得侵犯司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判權(quán)。其次，公民可以拒絕不利于己的陳述；對于僅涉及私人領(lǐng)域的事項，或者基于保護(hù)特定職業(yè)秘密的需要，或者所涉事項屬于公務(wù)人員的職務(wù)上的秘密時，公民也可以拒絕人大的調(diào)查。最后，公民若認(rèn)為特定問題調(diào)查委員會在取證時所采取的調(diào)查方法違法，致使其權(quán)益遭到侵害時，應(yīng)當(dāng)允許公民向全國人大或全國人大常委會請求裁決。