□韋楊春，王 勇

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541000）

1 研究背景

土壤污染具有隱蔽性，在污染前期人們很難直觀地發(fā)現(xiàn)。待污染累積到一定程度后，才能從土壤種植的作物或其他異?，F(xiàn)象中察覺。配合數(shù)值測量分析，才能最終判斷該片土壤的受污染程度以及對作物的危害程度。實踐中，因為這種隱蔽性，發(fā)現(xiàn)土壤污染時，大多數(shù)情況下該片土壤已經(jīng)受到較重的污染。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)取得了巨大進步，隨之而來的是大量有毒、有害廢物堆放，再加上農(nóng)業(yè)過肥、過藥等，農(nóng)用地土壤污染不斷加重。

我國《土地管理法》中對農(nóng)用地的范圍作了明確規(guī)定，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。2014 年，原環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的調(diào)查公報表明，我國土壤環(huán)境情況不容樂觀，尤其是耕地質(zhì)量較差，土壤點位超標率達到了19.4%，林地、草地的點位超標率達到或超過10%[1]。2015 年，中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的耕地調(diào)查報告指出，我國耕地重金屬中重度污染或超標的面積約232 萬hm2，輕微、輕度污染或超標的面積約526.6 萬hm2[2]。這表明，我國現(xiàn)階段的農(nóng)用地土壤污染防治工作仍然面臨嚴峻考驗。

土壤是人類生存發(fā)展所依靠的根本性物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是農(nóng)用地關(guān)系著糧食安全問題，是關(guān)乎生存的大事。因此需要強化預(yù)防與治理，加快制定和完善相關(guān)法律制度，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理耕種，并且對污染物、污染源進行妥善處置。

2 廣西農(nóng)用地土壤污染現(xiàn)狀

廣西農(nóng)用地面積占全區(qū)土地總面積的75.31%[3]，其中耕地面積占全區(qū)面積的1/5，擁有大量豐富、適宜栽種的土壤資源。廣西雖然擁有廣闊的農(nóng)用土地，但是質(zhì)量等別并不高，有一些更是受到了嚴重污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜等使用不當(dāng)和工廠生產(chǎn)超標排污等，都是廣西農(nóng)用地受污染的原因。

此外，受到地貌、地質(zhì)的影響，一些地區(qū)農(nóng)用地土壤重金屬基礎(chǔ)數(shù)值本就較高，再加上農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)物品的不合理使用，附近工廠生產(chǎn)排污污染，固體廢棄物堆積污染等，引發(fā)了較高比例的土壤重金屬超標。

廣西除了嚴格執(zhí)行國家頒布的《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等法律法規(guī)外，也結(jié)合自身實際情況頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)。2016 年修訂的《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》第二十一條第三款明確了縣以上農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)對耕地土壤環(huán)境進行監(jiān)測；對于輕度污染的地區(qū)采用農(nóng)業(yè)技術(shù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理與修復(fù)等措施；對于污染嚴重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)依法將其劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域。同年修訂的《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》第八條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門須負責(zé)農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)測，同時對一些會對農(nóng)用地土壤造成污染的農(nóng)用化學(xué)用品進行了一定限制或禁止；第十六條規(guī)定，嚴禁在農(nóng)田傾倒、堆放固體廢棄物。

3 廣西農(nóng)用地土壤污染防治存在的不足

3.1 相關(guān)立法欠缺

目前，廣西乃至全國關(guān)于防治農(nóng)用地土壤污染的法律法規(guī)仍不健全，沒有達到實踐的要求?！锻寥牢廴痉乐畏ā?018 年才頒布，《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例（草案）》（下稱《草案》）在2020 年才征集公眾意見，存在長時間的立法空白。廣西相關(guān)法律法規(guī)多為原則性的概括性條款，未能得到足夠細化，也并未建成統(tǒng)一健全的體系。

而且，《草案》中對農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)定大多是對上位法的復(fù)述，結(jié)合廣西特殊情況作出的限制或禁止規(guī)定較少，在實踐中較難就解決廣西復(fù)雜農(nóng)用地土壤污染問題給出明確指導(dǎo)，可操作性不強。只是單純重復(fù)上位法，并沒有針對解決特定地區(qū)的農(nóng)用地土壤污染，可能會出現(xiàn)效率低下、資源浪費等問題，不符合環(huán)保理念，有時甚至適得其反。

另外，現(xiàn)行規(guī)定關(guān)于農(nóng)用地土壤污染預(yù)防和控制管理體系、監(jiān)測預(yù)警制度、修復(fù)治理制度、責(zé)任承擔(dān)等方面的內(nèi)容涉及較少，有待完善。

3.2 監(jiān)管力度不夠

生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等均在不同時期對土壤環(huán)境進行過詳查工作，但是由于各自重點不同，所用的標準亦存在一定差異。同時，有些數(shù)據(jù)可能涉密，溝通交流存在障礙，部門間信息更新共享不足，導(dǎo)致難以實現(xiàn)對農(nóng)用地土壤狀況形成聯(lián)合統(tǒng)一、高效的監(jiān)管。

目前，廣西部分市縣的環(huán)保部門并沒有成立農(nóng)用地土壤環(huán)境管理機構(gòu)，缺乏掌握相關(guān)知識的專業(yè)人員。即使有能力配備了較為先進的監(jiān)測設(shè)備，但缺少監(jiān)測操作人員，阻礙了防治措施的有效實施。

此外，由于土壤污染的隱蔽性，對造成污染者的責(zé)任追究往往存在困難，在發(fā)現(xiàn)遭受污染時極有可能難以確定行為人。農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法往往依靠項目推動，不具備連續(xù)性與長期性，導(dǎo)致監(jiān)管不足、不到位，也使得責(zé)任追究更是困難重重。在責(zé)任主體不明時，污染治理最終落到政府承擔(dān)。這不僅較大程度地增加了政府的負擔(dān)，而且無法讓污染者承擔(dān)其應(yīng)負的法律責(zé)任，可能會出現(xiàn)污染者污染—政府治理—污染者再污染的情況發(fā)生，造成農(nóng)用地土壤污染的惡性循環(huán)。

3.3 制度銜接不緊密

農(nóng)用地土壤污染防治并不是依靠單個部門或單一方式就能夠完成的工作，需要多部門聯(lián)合統(tǒng)一開展工作，才能保障制度得到落實、有實效。但是現(xiàn)在廣西在這方面的相應(yīng)配套制度并不完善，可操作性不強，沒有統(tǒng)一的標準與行動作為基礎(chǔ)，沒有相應(yīng)的人才與資金技術(shù)作為支撐。

一方面，創(chuàng)立健全專門的農(nóng)用地污染防治解決機制必不可少；另一方面，相應(yīng)配套制度也應(yīng)當(dāng)同時跟進，如資金、技術(shù)和管控制度等。現(xiàn)階段農(nóng)用地土壤修復(fù)、治理技術(shù)存在科技短板，缺乏成熟的技術(shù)，資金方面缺口也較大。而且由于治理周期長、收益不匹配等原因，大多數(shù)人都抱著“搭便車”的僥幸心態(tài)，不愿意將資金投入該領(lǐng)域促進社會資金流入以緩解財政壓力的任務(wù)較難實現(xiàn)。

4 國外經(jīng)驗借鑒

4.1 美國

20 世紀30 年代橫掃北美大陸的沙塵暴“黑色風(fēng)暴事件”之后，美國逐漸開展針對土壤的立法保護。美國1935 年出臺了《土壤保護法》，1981 年出臺了《農(nóng)地保護政策法》對農(nóng)用地土壤進行專門保護[4]?！掇r(nóng)地保護政策法》明確了由美國農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行農(nóng)地保護政策，并有權(quán)運用必要資源以保證國家農(nóng)地保護政策施行。美國實行大農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管模式，其農(nóng)用地土壤污染防治職能由農(nóng)業(yè)部和各州農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)。該制度有利于形成從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前到產(chǎn)后的全面監(jiān)管，其中“產(chǎn)前”階段就包括了農(nóng)用地土壤污染防治。

此外，美國農(nóng)業(yè)部可以靈活運用財政、稅收等多種調(diào)整手段，為防治農(nóng)用地污染提供了便利，這種高度一致的監(jiān)管體制設(shè)置模式也極大地保證了監(jiān)管效率的提升。為了監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性與連貫性，在美國農(nóng)業(yè)部內(nèi)形成了一整套標準，用于特定地區(qū)土壤侵蝕管理、灌溉水管理、生產(chǎn)廢物管理等。美國還制定了一些規(guī)則或技術(shù)規(guī)則，保障了制度的銜接與監(jiān)管機制的有效運行。責(zé)任方面，1980 年出臺的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》，確定了法律上的連帶嚴格無限責(zé)任。后又制定了相關(guān)地區(qū)的評估標準，明確了污染責(zé)任人與非責(zé)任人之間的界限。美國日益繁榮的土壤修復(fù)市場，說明了其對土壤污染防治工作的重視與在該領(lǐng)域取得的成功。

4.2 日本

立法已經(jīng)成為日本農(nóng)用地土壤污染治理的重要方式之一。日本將《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》（下稱《污染防治法》）進行了細化，并輔以較為完善銜接制度的模式值得思考、借鑒。

日本面臨的土壤污染問題相比其他國家更為嚴重，影響最為深遠的是農(nóng)用地受鎘污染而引發(fā)的“痛痛病”和城市土地“六價鉻”公害問題。日本以此為契機，于1970 年制定了《污染防治法》，明確了治理和修復(fù)方面的相關(guān)法律規(guī)定，主要內(nèi)容包括農(nóng)用地土壤污染對策地區(qū)指定制度、對策計劃確定制度、特別地區(qū)指定制度、土地利用限制制度、調(diào)查監(jiān)測制度等。

需要特別強調(diào)日本建立的調(diào)查和登記制度，這一制度明確規(guī)定了污染調(diào)查的主體、對象以及調(diào)查結(jié)果的處理和污染責(zé)任的承擔(dān)方式，并在調(diào)查結(jié)束后需要根據(jù)“臺賬”制度的規(guī)定在登記簿上對所調(diào)查土地的實際情況進行分類登記。明晰的調(diào)查程序和科學(xué)的登記制度對保障農(nóng)用地土壤污染修復(fù)和治理具有關(guān)鍵的作用。

日本為了保障《污染防治法》充分落實，出臺了一系列配套指令和標準，如《土壤污染環(huán)境標準》《關(guān)于制定農(nóng)用地土壤污染對策地域指定要件銅量的檢定方法的省令》《制定農(nóng)用地土地污染對策計劃內(nèi)容的省令》等，以指導(dǎo)各地執(zhí)法工作[5]。

此外，一些法律也對土壤污染進行了補充性的規(guī)定，比如《肥料取締法》《農(nóng)藥取締法》等[6]。隨著法律法規(guī)不斷制定和修正，如今日本具備了較為完善、健全的土壤污染防治法律體系。圍繞《環(huán)境基本法》的總體性規(guī)定，核心內(nèi)容包括農(nóng)用地土壤污染和城市土地污染的預(yù)防和治理，以及土壤污染環(huán)境標準的制定等[7]。

土地擁有“自我修復(fù)”能力，但經(jīng)濟發(fā)展制造了過量的污染元素，遠超土地的承載上限，使居民的生命安全遭受嚴重威脅。應(yīng)認識到國外“先污染后修復(fù)”的道路是行不通的，土壤污染需要提前預(yù)防和長期監(jiān)測，更需要完善的法律制度來保障。通過對美國、日本相關(guān)制度的研究，可以參考先進的立法經(jīng)驗并運用到廣西實踐中。

5 廣西農(nóng)用地土壤污染防治法律制度完善建議

5.1 加快相關(guān)立法

2015 年，習(xí)近平總書記提出，耕地是最為寶貴的資源，需要實行最為嚴格的保護制度[8]。但是就目前情況來看，我國農(nóng)用地土壤污染仍較為嚴重，中央和地方政府沒有正式出臺專門的法律制度對此進行調(diào)整管控，急需予以足夠的重視，并設(shè)置專章進行規(guī)定。為了達到《土壤污染防治法》中保護和治理的目的，廣西政府應(yīng)從區(qū)內(nèi)農(nóng)用地土壤污染的實際情況出發(fā)，制定具有針對性的實施細則，加快出臺《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治實施條例》，并在此基礎(chǔ)上需要再進一步細化，制訂出重要制度的實施方案，比如《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染環(huán)境標準》《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染調(diào)查實施辦法》《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染登記條例》等。盡可能將地方條例的內(nèi)容具體化，這樣才能在實施時有明確的指導(dǎo)與標準，提高實用性與效率。這樣的立法層次和范圍能夠加強廣西下轄各級政府部門執(zhí)法的可操作性，充分發(fā)揮法律的實際效用。

5.2 完善監(jiān)管制度

調(diào)查和登記是科學(xué)有效監(jiān)管的前提。廣西在制定本區(qū)農(nóng)業(yè)用地土壤污染監(jiān)管制度時，應(yīng)重點研究制定農(nóng)用地土壤污染調(diào)查制度和分類登記制度。除此之外，還需要明確監(jiān)督管理的主體，以及各主體的等級和分工。廣西農(nóng)用地土壤污染的防治工作應(yīng)在生態(tài)環(huán)境廳的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，各級環(huán)保部門作為主要的監(jiān)管主體，其他有關(guān)部門如農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)和草原局等應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)積極配合主體部門開展土壤污染防治工作[9-12]。

加強農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測，不僅要基于土壤環(huán)境監(jiān)測的規(guī)律，同時要考慮保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)借鑒食品安全的監(jiān)測規(guī)定，改變通過項目帶動監(jiān)測的模式，探索建立日常監(jiān)測制度。及時監(jiān)測、分析數(shù)據(jù)，有助于適時調(diào)整防治措施[13-14]。

此外，加強監(jiān)督管理，有助于及時發(fā)現(xiàn)污染、找到污染者，使行為人承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。而且可以考慮適當(dāng)加大懲罰力度，從而從源頭上遏制土壤污染行為[15-16]。

5.3 健全銜接制度

銜接制度作為基本制度的一種補充，可以幫助保障農(nóng)用地土壤污染防治工作的有效落實。主要的銜接制度包括標準體系、基金管理、技術(shù)支持等[17-18]。建立一個含有區(qū)內(nèi)地域分布土壤分類、針對不同地區(qū)土壤利用方式的標準體系，盡可能涵蓋各類重金屬元素、苯系物等污染物指標，為農(nóng)用地土壤污染治理工作開展提供基礎(chǔ)，這也有利于統(tǒng)籌各相關(guān)職能部門實施防治措施。

農(nóng)用地土壤污染治理難度大、資金消耗大，需要廣西加快制定《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染基金管理辦法》，開拓多樣化、多方位的資金渠道來支持地方開展土壤修復(fù)和治理，比如推動成立更多的環(huán)境公益團體，鼓勵土地使用者加強對土壤的保護等。在實踐中，土壤污染的監(jiān)測需要專業(yè)的機構(gòu)操作，對已污染且有修復(fù)價值的農(nóng)用地修復(fù)過程中也需要專業(yè)的設(shè)備。這些都需要政府給予相應(yīng)的技術(shù)支持。