□ 張可云 王洋志 孫三百

內(nèi)容提要 本文將行政級別納入到城市創(chuàng)新系統(tǒng)的研究中，基于2009～2016年地級市面板數(shù)據(jù)，運用中介效應模型考察了行政級別對于城市創(chuàng)新能力的直接促進作用，明晰了政府財政支持對城市創(chuàng)新能力的間接效應。研究發(fā)現(xiàn)：（1） 行政級別越高的城市其創(chuàng)新能力也越強；（2）行政級別主要通過財政支持對城市創(chuàng)新產(chǎn)生影響；（3）行政級別每提高一個層級，對于城市創(chuàng)新能力的促進作用也會更強；（4）不同區(qū)域戰(zhàn)略地區(qū)城市行政級別對創(chuàng)新的促進作用存在差異。提升城市的創(chuàng)新能力，需要地方政府積極干預，并根據(jù)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展基礎制定針對性的政策措施。

一、引言

行政級別是中國城市的特有屬性，按照行政級別由高到低排序，中國的城市可劃分為直轄市、副省級城市、準副省級城市和普通地級市。一般而言，城市的行政級別越高，其經(jīng)濟管理權(quán)限越大。為城市賦予更高的行政級別，目的在于通過提升城市管理權(quán)限來破除制約城市發(fā)展的障礙，提高經(jīng)濟發(fā)展效率。

行政級別的變更屬于行政區(qū)劃調(diào)整的范疇（張可云和李晨，2021），這一實踐的典型例子是計劃單列市的設立。改革開放初期，部分省份出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展相對較快的城市。但在省內(nèi)綜合平衡的要求下，此類城市的經(jīng)濟快速發(fā)展受到了一定的限制，進行體制上的改革就成為破除發(fā)展障礙的關鍵。此外，適當放寬具有先發(fā)優(yōu)勢的城市管理權(quán)限并將其財政與中央掛鉤，既能激勵地方發(fā)展，又能減緩中央財政壓力。因此，在中央和地方共同推動下，計劃單列市得以設立（史宇鵬和周黎安，2007）。1994年，出于平衡地方政治和維護省政府權(quán)威的考慮，原有的14 個計劃單列市和濟南、杭州被調(diào)整為副省級城市，但財政仍與中央掛鉤，相較普通城市而言有著更大的經(jīng)濟管理權(quán)力。行政級別不同也成為此類城市與普通地級市最顯著的差異。

就結(jié)果而言，行政級別得到提升的城市的確實現(xiàn)了經(jīng)濟效率的提升。若要進一步提升效率，邁向高質(zhì)量發(fā)展，還需實現(xiàn)創(chuàng)新能力的突破。2017年，習近平總書記在十九大報告中提出加快建設創(chuàng)新型國家，如何提升創(chuàng)新能力成為各地政府急需解決的問題。作為一種重要資源，行政級別對城市創(chuàng)新能力是否會產(chǎn)生影響？遺憾的是，目前關于行政級別和創(chuàng)新之間關系的考察仍然較少?？赡艿脑蛴卸菏紫?，由于國外的城市系統(tǒng)與中國的城市系統(tǒng)有差異，國外學者較少關注行政級別及其影響；其次，關于行政級別的研究大都關注其對于城市經(jīng)濟效率、全要素生產(chǎn)率以及資源集聚能力的影響，尚未聚焦到創(chuàng)新層面。

本文認為，將行政級別納入城市創(chuàng)新系統(tǒng)的研究中，對于全面認識中國城市創(chuàng)新以及行政級別差異化設置的效應具有重要意義。此外，作為發(fā)展中的大國，中國的發(fā)展模式和發(fā)展目標與發(fā)達國家和發(fā)展中小國具有差異，將中國城市特有的行政級別屬性納入到創(chuàng)新范疇的研究中，能一定程度上糾正由于忽視地區(qū)之間創(chuàng)新系統(tǒng)差異所帶來的偏誤。

二、文獻綜述

與本文相關的文獻可分為兩類，一類是關于創(chuàng)新的研究，另一類是關于行政級別的研究。

學術界對于創(chuàng)新的研究涉及國家、區(qū)域以及企業(yè)等多個層面，并且在創(chuàng)新能力的衡量、創(chuàng)新績效的測算和創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成等方面取得了豐碩的成果，其中又以對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的研究居多（白俊紅等，2009；白俊紅和蔣伏心，2015）。這類研究的主要方法是通過因子分析和計量模型確定對于區(qū)域創(chuàng)新能力具有顯著影響的因素（倪鵬飛等，2011），然后將其納入?yún)^(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)之中。這方面的研究既包括對于某個特定因素單獨進行估計以判斷其在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用（魯桐和黨印，2014；溫軍和馮根福，2018），也包括同時將多個因素綜合在一起進行研究（鞠曉生等，2013;周開國等，2017）。與前者相比，后者的優(yōu)點在于可以明晰區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)各組成要素之間的相互聯(lián)系對于區(qū)域創(chuàng)新的作用?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，各因素之間的相互聯(lián)系對于提高區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出具有正向促進作用 （Buesa et al.，2010）。此外，部分研究考察了區(qū)域間創(chuàng)新系統(tǒng)的差異。對于轉(zhuǎn)型中的大國或地區(qū)來說，其創(chuàng)新系統(tǒng)往往是雙重的：一個是高層次的創(chuàng)新系統(tǒng)，旨在通過進行高精尖創(chuàng)新縮小與發(fā)達國家的技術差距；另一個則是根植于本土產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟發(fā)展十分重要的較低層次的創(chuàng)新系統(tǒng)（Tylecote，2006），而發(fā)達國家的創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于維持行業(yè)領先地位和打造比較優(yōu)勢（Li，2009）。

與本文相關的另一類文獻是關于中國城市行政級別的考察。此類文獻集中在行政級別與經(jīng)濟效率、資源集聚能力和全要素生產(chǎn)率等之間的關系上（賈春梅和葛揚，2015；王垚等，2015）。史宇鵬和周黎安（2007）以計劃單列市為例，研究了整體性放權(quán)對經(jīng)濟效率的影響，從地方放權(quán)的角度說明為何高行政級別城市有著更高的經(jīng)濟效率。謝小平等（2017）考察了城市行政級別與企業(yè)生產(chǎn)率之間的關系，發(fā)現(xiàn)行政級別會對企業(yè)選址產(chǎn)生影響。為了獲取更多的政治資源，企業(yè)傾向于入駐行政級別更高的城市。江艇等（2018）從行政級別的角度考察了城市的生產(chǎn)率水平和資源配置效率，發(fā)現(xiàn)城市行政級別越高，當?shù)仄髽I(yè)的全要素生產(chǎn)率也就越高。曾鵬和秦艷輝（2017）考察了行政級別、產(chǎn)業(yè)集聚和外商直接投資的影響，發(fā)現(xiàn)行政級別對于外商直接投資有直接正向影響，政府在吸引外商直接投資的過程中發(fā)揮了積極作用。

若將創(chuàng)新活動視作投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程（Fritsch & Slavtchev，2011），或可發(fā)現(xiàn)行政級別和創(chuàng)新能力之間的關系。更多的創(chuàng)新資源，諸如高素質(zhì)人才、資金支持等，往往意味著更為頻繁的創(chuàng)新活動和更多的創(chuàng)新產(chǎn)出。在創(chuàng)新活動所需的諸多資源中，資金的重要性不言而喻。就企業(yè)而言，進行創(chuàng)新活動所需要的資金或來自自身積累，或來自政府補貼，科研機構(gòu)的研發(fā)資金則大部分來自于財政的投入。一個共識是政府對于企業(yè)進行研發(fā)活動所提供的資金支持會降低企業(yè)研發(fā)的風險和不確定性，推動企業(yè)在研發(fā)上擴大投入。Szczygielski et al.（2017）發(fā)現(xiàn)政府補貼對于企業(yè)創(chuàng)新活動具有推動作用，可以提高企業(yè)的創(chuàng)新水平。劉斌和辛偉濤（2021）發(fā)現(xiàn)研發(fā)補貼可以提高企業(yè)出口價格，培育企業(yè)出口競爭新優(yōu)勢。行政級別高的城市政府所擁有的更大財權(quán)可以支撐其在科技活動方面投入更多的資金。這部分資金一部分以津貼的形式被企業(yè)接受，另一部分則流向科研機構(gòu)和高等院校（Faber & Hesen，2004），這種財政支持的力度和規(guī)?？赡苓h高于普通地級市。此外，行政級別越高的城市越能吸引其他創(chuàng)新所需要的資源。在全國樣本和東中西部地區(qū)樣本中，城市行政級別越高，吸引的外商直接投資也就越多（曾鵬和秦艷輝，2017），而外商直接投資會使當?shù)仄髽I(yè)在與國外的交流中吸收先進知識與技術進而轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新成果。

盡管關于創(chuàng)新的研究已經(jīng)較為成熟，但行政級別對于城市創(chuàng)新的影響仍未明晰。因此，本文從中國實際出發(fā)，研究行政級別對城市創(chuàng)新能力的促進作用，并探討城市行政級別通過地方政府財政支持行為影響創(chuàng)新的作用渠道，這是本文的邊際貢獻之一。本文的另一個邊際貢獻是將關于創(chuàng)新的研究細化到了地級市層面。由于中國的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)不能用一個單一的模式進行概括（Chen& Guan，2012），縮小研究尺度可使結(jié)論更加具體（Faber & Hesen，2004）。

三、理論框架

創(chuàng)新主體是創(chuàng)新活動的始發(fā)者與推動者，主要包括個人、企業(yè)和科研機構(gòu)等。政府對于創(chuàng)新活動的支持主要體現(xiàn)在對創(chuàng)新主體的支持與激勵上，對于創(chuàng)新的支持力度可用對創(chuàng)新活動提供支持的資金規(guī)模來衡量。由于財政權(quán)力在不同行政級別城市間存在巨大差異，因此地方政府對于創(chuàng)新的支持力度也會不一致。

對個人創(chuàng)新主體而言，最典型的創(chuàng)新活動是發(fā)明創(chuàng)造。基礎科學信息與知識的普及對于個人進行創(chuàng)新活動來說具有啟發(fā)和促進作用。地方政府往往在信息與知識的輸送方面給予支持，包括提供學習機會、建立公共圖書館等。相應的創(chuàng)新激勵一般是對獲得專利認證的發(fā)明者給予獎金獎勵①。對于企業(yè)而言，政府的支持方式則包括稅收優(yōu)惠、提供科技研發(fā)補貼等（郭玥，2018；葉祥松和劉敬，2018）。此外，政府所提供的制度環(huán)境與基礎設施環(huán)境對創(chuàng)新活動也會產(chǎn)生影響，完善的基礎設施與高效的行政體系都可能帶來更多的創(chuàng)新產(chǎn)出。

地方政府激勵創(chuàng)新的各項措施都需要資金支撐，因此與財政資源直接相關的行政級別十分重要。直觀上來看，高行政級別的城市往往是某一地區(qū)的經(jīng)濟或政治中心，經(jīng)濟發(fā)展水平通常較高，人口規(guī)模較大，集中的資源較多。相對普通地級市而言，副省級城市有更充足的財政資金進行基礎設施建設，也可以依托發(fā)達的公共服務吸引更多的人才落戶（江艇等，2018）。而基礎設施和人才儲備都是進行創(chuàng)新活動不可缺少的資源。高行政級別城市完善的法律環(huán)境以及對于創(chuàng)新成果的保護力度也使得創(chuàng)新主體有著更強的創(chuàng)新動力（夏后學等，2019）。此外，更高的文化包容性和對外開放度有利于新事物的傳播與發(fā)展，為創(chuàng)新主體提供廣闊的市場。

高行政級別也可能對創(chuàng)新活動產(chǎn)生負面影響。一般來說，城市越發(fā)達其進駐的企業(yè)數(shù)目也會越多，企業(yè)面臨的市場競爭也更加激烈。激烈的市場競爭可能壓縮企業(yè)的利潤空間，從而擠壓企業(yè)在研發(fā)上的投入。從這個角度看來，高行政級別對于創(chuàng)新的影響是負面的。此外，高行政級別可能意味著更加復雜繁冗的行政系統(tǒng)，這可能提高企業(yè)的運營成本，從而抑制創(chuàng)新活動的進行（王永進和馮笑，2018）。

綜上所述，高行政級別對于創(chuàng)新的影響有正有負，但本文認為高行政級別所帶來的制度環(huán)境、基礎設施環(huán)境和資源環(huán)境優(yōu)勢對于創(chuàng)新活動的正向促進作用遠大于競爭和制度成本帶來的負面作用，行政級別的提高會帶來城市創(chuàng)新能力的提高。城市的行政級別越高，地方政府的資源配置權(quán)力和對創(chuàng)新的支持力度越大，因此城市的創(chuàng)新能力也會越強。

中國四大板塊內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展水平相對協(xié)調(diào)，板塊之間的發(fā)展差距較大。針對不同板塊提出的發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略可概括為東部率先、中部崛起、東北振興和西部開發(fā)。區(qū)域戰(zhàn)略側(cè)重點的不同是服務構(gòu)建新發(fā)展格局的需要 （孫久文和張皓，2021）。東部地區(qū)要瞄準國際產(chǎn)業(yè)前沿，培育國際競爭力。中部地區(qū)則是積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展經(jīng)濟避免出現(xiàn)“中部塌陷”。東北地區(qū)則應大力度推進改革，奮力實現(xiàn)全面振興。西部地區(qū)則是提高經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，縮小內(nèi)部的南北差距（張可云等，2021），形成新時代西部大開發(fā)新格局。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和目標的差異，是否會改變行政級別對創(chuàng)新的影響呢？

行政級別的本質(zhì)是一種資源配置權(quán)限，任何資源配置方式的最終目的都是實現(xiàn)利益最大化。事實上，地方政府面臨著在社會發(fā)展不同方面分配有限資源的權(quán)衡。在這種情況下，與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標密切相關的項目通常獲得更多的政策支持。正如前文所述，創(chuàng)新在各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中的優(yōu)先級是不同的，各地政府對于創(chuàng)新的重視程度也存在差距，這可以理解為有著不同的創(chuàng)新偏好（李政和楊思瑩，2018）。以蘭州和鄭州為例，2016年蘭州市財政支出中科學支出占比為1.06%，而鄭州為1.64%，二者在創(chuàng)新支持方面的差異與所處地區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的不同是有密切關系的。因此，區(qū)域戰(zhàn)略可能會影響行政級別對創(chuàng)新的促進作用。由于地方政府的發(fā)展目標不同，在資源分配方面存在著不同的偏好，因此城市行政級別對提升創(chuàng)新能力的促進作用也會不同。

四、模型設定與變量說明

（一）模型設定

為了考察行政級別對城市創(chuàng)新能力的影響，本文設定如下估計方程式：

式（1）中下標i、j、t 分別表示城市、省份和年份，Yijt為被解釋變量，本文構(gòu)建了兩個被解釋變量以適應不同的研究目的，一是中國各地級市的創(chuàng)新能力指數(shù)，二是地級市專利授權(quán)量。rankij是本文的核心解釋變量行政級別。Cijt是城市層面與創(chuàng)新相關的隨時間變化的控制變量。Pjt是省份層面隨時間變化的控制變量。

為了檢驗理論框架中的作用機制，本文參照李政和楊思瑩（2018）的做法構(gòu)造中介效應模型進行逐步回歸。第一步以城市財政科學技術支出代表地方政府對創(chuàng)新活動的財政支持作為被解釋變量，城市行政級別為核心解釋變量，考察城市行政級別對財政支持的影響。第二步以城市創(chuàng)新能力為被解釋變量，以財政支持為核心解釋變量，考察其對創(chuàng)新的促進作用。具體模型為：

式（2）、（3）中，除C'ijt外，Yijt以及控制變量均與式（1）相同，Govijt是城市在某年的人均財政科學技術支出，用以表示財政支持，采取人均形式是為了消除城市規(guī)模的影響，C'ijt由Cijt去除就業(yè)密度和大專以上學歷人口所占比并加入財政分權(quán)變量而得。當β1和β2均顯著且β1*β2與β 同號時，可說明城市行政級別會通過財政支持間接影響城市的創(chuàng)新能力。為了考察城市行政級別對于促進創(chuàng)新能力的直接作用，此處將城市行政級別與財政支持同時放在方程右側(cè)，構(gòu)造式（4）。

若β3與β4的估計值均顯著為正，則說明財政支持為不完全中介變量，城市行政級別對提升城市創(chuàng)新能力的間接效應為β1*β4。若β3不顯著而β4顯著為正，說明財政支持為完全中介變量。

（二）變量說明

創(chuàng)新能力： 本文使用復旦大學第一財經(jīng)研究院《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報告2017》（寇宗來和劉學悅，2017）發(fā)布的城市創(chuàng)新能力指數(shù)來衡量城市的創(chuàng)新能力，在估計時以對數(shù)形式引入。在穩(wěn)健性檢驗中，本文使用各城市專利授權(quán)量來衡量城市的創(chuàng)新能力。

行政級別：參照江艇等（2018）的做法，普通地級市取值為1，非副省級省會城市取值為2，副省級城市取值為3，副省級省會城市取值為4。鑒于直轄市等同于省級行政單位，故未納入本文的考察范圍之內(nèi)。

財政支持：本文所用中介變量，以各城市人均財政科學技術支出衡量，反映地方政府對城市創(chuàng)新的支持力度。

城市層面控制變量： 城市層面控制變量包括人均GDP、市轄區(qū)就業(yè)密度、6 歲以上人口中擁有大專以上學歷人口所占比例、互聯(lián)網(wǎng)接入戶數(shù)、固定資產(chǎn)投資、房地產(chǎn)開發(fā)投資、當年實際利用外商直接投資額、規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和財政積極性。人力資本質(zhì)量對于創(chuàng)新有著重要影響（賴德勝和紀雯雯，2015），參照孫三百（2016）的做法，使用城市市轄區(qū)就業(yè)密度以及6 歲以上人口中擁有大專以上學歷人口所占比重來衡量城市的人力資本水平②。人均GDP、互聯(lián)網(wǎng)接入戶數(shù)分別用以衡量市場規(guī)模和信息通達性?？紤]到資本市場的要素扭曲可能導致創(chuàng)新產(chǎn)出效率下降（白俊紅和卞元超，2016），本文加入房地產(chǎn)開發(fā)投資額與GDP 之比這一變量以控制要素扭曲對于創(chuàng)新產(chǎn)出的影響?？紤]到產(chǎn)業(yè)集聚對創(chuàng)新的影響（陳長石等，2019），加入各地級市規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量以反映集聚程度。財政積極性以地方政府財政支出占GDP 的比重衡量。

省份層面控制變量： 省份層面的控制變量主要包括高技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和王小魯?shù)龋?017）測算的各省份市場化指數(shù)③。本文使用高技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來衡量該省份的高新技術實力和氛圍，選用市場化指數(shù)反映地區(qū)經(jīng)濟自由度。區(qū)域（城市）創(chuàng)新系統(tǒng)不僅取決于自身條件，而且受到更高一級系統(tǒng)的影響（Buesa et al.，2010），因此在研究中加入反映省級創(chuàng)新系統(tǒng)的變量是合理并且必要的。

表1 給出了各變量的含義及描述性統(tǒng)計，在進行估計時除專利數(shù)量和行政級別外的變量均取對數(shù)形式引入，一方面可以剔除極端值的影響，另一方面估計系數(shù)具有彈性意義（Li，2006）。

表1 變量說明與描述性統(tǒng)計

（三）數(shù)據(jù)來源

基于數(shù)據(jù)的可得性本文選擇中國270 個地級市作為研究樣本，研究區(qū)間為2009～2016年④。其中城市專利授權(quán)量數(shù)據(jù)來自中國研究數(shù)據(jù)服務平臺（CNRDS），城市創(chuàng)新能力指數(shù)來自復旦大學第一財經(jīng)研究院發(fā)布的《中國城市與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報告2017》，分省份市場化指數(shù)來自王小魯?shù)龋?017）發(fā)布的中國分省份市場化指數(shù)。其余經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)主要來自相應年份的中國城市統(tǒng)計年鑒、各地級市統(tǒng)計年鑒、各地級市統(tǒng)計公報、EPS全球統(tǒng)計數(shù)據(jù)平臺、CEIC 經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫。

五、實證結(jié)果

（一）行政級別與創(chuàng)新能力

表2 給出了式（1）的估計結(jié)果，考慮到創(chuàng)新產(chǎn)出與創(chuàng)新活動之間存在一定的時滯（Guan&Chen，2010），在基準模型估計時將除行政級別之外的變量滯后一期處理，估計結(jié)果見列（1）-（3）。同時，鑒于創(chuàng)新系統(tǒng)建設與創(chuàng)新能力之間存在一定的雙向因果關系，為了消除由此產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，將行政級別之外的變量滯后兩期，估計結(jié)果見列（4）-（5）。

表2 的估計結(jié)果顯示，城市的行政級別越高，其創(chuàng)新能力也越強。具體來看，行政級別每提高一個層級，城市創(chuàng)新能力可提高近35%⑤?？刂瓶赡艿碾p向因果關系后，行政級別每提高一個層級，城市創(chuàng)新能力仍可提高32%⑥。這一結(jié)果與現(xiàn)實情況基本吻合，高行政級別的城市往往是地區(qū)的經(jīng)濟中心或行政中心，相對普通城市集聚了更多的要素和資源，創(chuàng)新活動也更加頻繁，從而表現(xiàn)出更高的創(chuàng)新能力。

表2 行政級別與城市創(chuàng)新能力

（二）財政支持與創(chuàng)新能力

行政級別對創(chuàng)新的影響需要通過其所反映的資源配置權(quán)力發(fā)揮作用，資源配置權(quán)限不同，對創(chuàng)新活動的支持力度也會不同。財政支持是地方政府能夠進行最直接的干預。為了檢驗城市行政級別通過政府財政支持影響城市創(chuàng)新能力的間接效應，本文首先考察財政支持對于創(chuàng)新能力的影響，然后考察行政級別是否會影響地方政府的財政支持力度，實證結(jié)果見表3 與表4。

表3 財政支持與城市創(chuàng)新能力

表3 的回歸結(jié)果表明，財政支持與城市創(chuàng)新能力高度正相關，且在加入城市層面和省級層面的控制變量后這一結(jié)果仍然顯著。這說明政府在對于創(chuàng)新的支持方面越主動越積極，城市的創(chuàng)新能力就越強。從區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建來看，該結(jié)果具有合理性。區(qū)域創(chuàng)新能力提高需要創(chuàng)新主體的積極作用，個體、企業(yè)和地方政府之間的良性互動是發(fā)揮好創(chuàng)新主體作用的關鍵。一般而言，地方政府的主體性表現(xiàn)在對區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的建設中，即本節(jié)所考慮的創(chuàng)新支持。支持的力度越大，創(chuàng)新系統(tǒng)的效率越高，創(chuàng)新能力也會越強。

表4 的結(jié)果表明，行政級別越高，地方政府對創(chuàng)新的財政支持力度越大，且β1*β2的符號與β 的符號均為正。這說明行政級別可以通過財政支持影響城市的創(chuàng)新能力。這一結(jié)果符合預期，一方面高行政級別城市有著更高的創(chuàng)新需求，地方政府有提高財政支持的動力。另一方面高行政級別城市有著更多的財政資源，地方政府有著提高財政支持的能力。

表4 行政級別與財政支持

為了探究行政級別對創(chuàng)新能力是否有直接促進效應，現(xiàn)就式（4）進行OLS 估計，實證結(jié)果見表5。在模型（1）中加入財政支持變量后，行政級別和財政支持的系數(shù)估計值均顯著，這說明財政支持是不完全中介變量，存在遮掩效應⑦。這與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的影響因素有關。區(qū)域創(chuàng)新表現(xiàn)或績效受到多種因素的共同作用，而由財政支持所帶來的資金、信息和環(huán)境等方面的改變只能覆蓋區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的部分影響因素。

表5 行政級別、財政支持與城市創(chuàng)新能力

行政級別每提高一個層級，對創(chuàng)新的促進作用可能并不是固定的。針對這一問題本文以普通地級市為基準，設立省會城市、副省級城市、副省級省會城市三個虛擬變量代替模型（4）中的rank，得到模型（5）以探究行政級別的影響力度差異，回歸結(jié)果見表6。

表6 各級行政級別與創(chuàng)新能力

表6 顯示，以普通地級市為基準，省會城市、副省級城市以及副省級省會城市的創(chuàng)新能力均顯著較高，且普通地級市與上述三類城市之間的行政級別相差越大，二者之間的創(chuàng)新能力差距也越大。上述結(jié)果表明行政級別每提高一個層級，所帶來的創(chuàng)新促進作用不是固定的。具體而言，行政層級越高，所帶來的創(chuàng)新促進作用越明顯。考慮到普通城市與省會城市和副省級城市間財政權(quán)限的差異是逐級遞增的，上述結(jié)果具有合理性。

（三）四大板塊異質(zhì)性分析

為了考察不同區(qū)域戰(zhàn)略下城市行政級別對創(chuàng)新促進作用的影響，此處將總樣本按照四大戰(zhàn)略板塊劃分成四個子樣本，進行分組估計，結(jié)果見表7。

表7 分地區(qū)基準回歸結(jié)果

表7 顯示，行政級別對創(chuàng)新的正向直接效應在東部和中部地區(qū)子樣本回歸結(jié)果中仍然保持顯著，而在東北地區(qū)子樣本回歸中僅在滯后期為一期時具有顯著性，西部地區(qū)行政級別對于創(chuàng)新的正向直接效應在兩個滯后期的回歸中均不顯著。本文研究區(qū)間內(nèi)，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高，中部次之，東北再次，西部地區(qū)處于落后地位⑧，而回歸結(jié)果顯示行政級別對于創(chuàng)新的正向直接效應也大致上隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的下降而逐漸衰減。財政支持在東部地區(qū)和東北地區(qū)的子樣本回歸結(jié)果中不再顯著，且東北地區(qū)財政支持的系數(shù)估計值為負。東部地區(qū)市場化程度較高，政府干預的重點在于對市場失靈進行調(diào)節(jié)而不是大幅度干預，因此政府資源對于創(chuàng)新活動的影響相對較弱。作為中國的老工業(yè)基地，東北地區(qū)存在一定的路徑依賴現(xiàn)象，內(nèi)部“缺新”（張可云，2017），政府的支持難以體現(xiàn)效果。此外，行政級別在國有企業(yè)層面引起了資源錯配，導致生產(chǎn)率下降（江艇等，2018）。東北地區(qū)國有企業(yè)眾多，財政支持可能更多流向國有企業(yè)，資源錯配導致財政支持對城市總體的創(chuàng)新能力表現(xiàn)為負向作用。西部地區(qū)的回歸結(jié)果中行政級別對創(chuàng)新的直接效應不顯著，而財政支持的促進效果仍然顯著。可能的原因在于西部地區(qū)的高等級城市對于創(chuàng)新要素的吸引能力相對不足。此外，由于西部地區(qū)整體發(fā)展水平相對落后，但其幾個核心城市例如西安、成都等發(fā)展水平卻很高。在有限的財政資源約束下，西部地區(qū)的發(fā)達或高等級城市需要發(fā)揮擴散作用，對于創(chuàng)新的偏好不如其他地區(qū)突出。

綜上所述，由于區(qū)域戰(zhàn)略不同，各地區(qū)的發(fā)展目標也不同，各地政府在資源配置方面會呈現(xiàn)不同的傾向，進而導致城市行政級別對于創(chuàng)新的促進作用存在區(qū)域異質(zhì)性。

（四）穩(wěn)健性檢驗

行政級別和城市規(guī)模間正相關關系的存在，使得行政級別對于創(chuàng)新的促進作用很可能反映的是城市規(guī)模的影響（江艇等，2018）。此外，一個地區(qū)的人口規(guī)模越大，其市場潛力也越大，對于創(chuàng)新主體來說意味著有更多的目標客戶，因此也有更大的動力去進行創(chuàng)新活動。為了排除上述問題的影響，首先將模型（1）中的核心解釋變量行政級別替換為城市常住人口規(guī)模得到模型（6），以人口規(guī)模代表城市規(guī)模進行回歸，考察城市規(guī)模對于創(chuàng)新能力的影響。接著，在模型（4）中加入城市規(guī)模得到模型（7）。若模型（6）中城市規(guī)模的系數(shù)估計值不顯著或為負，模型（7）中行政級別系數(shù)估計值仍顯著為正，則可排除城市規(guī)模帶來的干擾。模型（6）、（7）的估計結(jié)果見表8、9。

表8 城市規(guī)模與創(chuàng)新能力

表8 顯示，在加入控制變量后，城市規(guī)模的系數(shù)估計值不再顯著，這說明城市規(guī)模越大，城市的創(chuàng)新能力不一定越強。而表9 顯示，盡管在模型（7）中城市規(guī)模系數(shù)估計值顯著為正，但行政級別的系數(shù)估計值仍顯著為正，且系數(shù)絕對值與模型（4）的結(jié)果基本一致。上述結(jié)果表明，盡管行政級別在一定程度上可能反映城市規(guī)模，但行政級別對于創(chuàng)新的促進作用并不來自城市規(guī)模的效應。

表9 行政級別、城市規(guī)模與創(chuàng)新能力

城市創(chuàng)新能力指數(shù)的構(gòu)建涉及多個指標，當某些指標與模型（4）中的控制變量存在相關關系時，原有估計結(jié)果可能存在偏誤。此處將被解釋變量替換為各市所獲得的三種專利授權(quán)數(shù)之和進行穩(wěn)健性檢驗。表10 報告了穩(wěn)健性檢驗的結(jié)果，在以專利數(shù)衡量創(chuàng)新能力時，行政級別對于提升城市創(chuàng)新能力的促進作用仍然顯著，表明前文所得結(jié)論具有足夠的穩(wěn)健性。

表10 行政級別、財政支持與專利授權(quán)量

六、結(jié)論與啟示

本文將行政級別納入到城市創(chuàng)新體系的研究中，基于2009～2016年地級市面板數(shù)據(jù)，運用逐步回歸方法考察行政級別與城市創(chuàng)新能力之間的關系以及財政支持對創(chuàng)新能力的間接效應。研究發(fā)現(xiàn)，行政級別對于城市創(chuàng)新能力的提升具有正向直接效應。在基準回歸模型中，行政級別每提高一個等級，城市創(chuàng)新能力可提高35%左右。進一步研究發(fā)現(xiàn)，行政級別每提高一個層級，所帶來的創(chuàng)新促進作用不是固定的。具體而言，行政層級越高，所帶來的創(chuàng)新促進作用越明顯。地方政府的財政支持對于創(chuàng)新的間接效應在實證檢驗中也呈現(xiàn)統(tǒng)計上的顯著性。

此外，本文還考察了不同區(qū)域戰(zhàn)略下行政級別與創(chuàng)新能力之間的關系。研究發(fā)現(xiàn)，在不同發(fā)展戰(zhàn)略目標的影響下，行政級別對于創(chuàng)新的直接效應和間接效應都會存在差異。這體現(xiàn)在行政級別對于提升創(chuàng)新能力的促進作用不同。具體來說東部和中部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，其創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于高精尖創(chuàng)新，培育國際競爭力，在回歸中行政級別的系數(shù)估計值均顯著為正。但東部地區(qū)財政支持行為的系數(shù)估計結(jié)果不再顯著，原因可能在于東部地區(qū)市場機制較為完善，政府干預僅作為市場機制的補充手段。東北地區(qū)發(fā)展目標主要是走出蕭條的泥潭，相對來說創(chuàng)新激勵不如東部和中部，在回歸結(jié)果中核心解釋變量城市行政級別的系數(shù)較后兩者更小，且在滯后兩期的回歸結(jié)果中不顯著。西部地區(qū)的創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于夯實基礎產(chǎn)業(yè)，所面臨的創(chuàng)新激勵最小，回歸結(jié)果也最為不顯著。

本文所得結(jié)論具有以下啟發(fā)意義。第一，對于城市的創(chuàng)新建設來說，政府的主動性有著重要影響，除了為創(chuàng)新活動提供必要的基礎設施支持，如發(fā)達的通信系統(tǒng)，政府還可以直接在財政上提供專項資金支援創(chuàng)新主體進行創(chuàng)新活動，提高創(chuàng)新主體的活躍性。就全國層面來看，地方政府的財政支持能有效提升城市創(chuàng)新能力。第二，行政級別高低對于城市的影響在于行政權(quán)力大小的影響。行政級別的提升會帶來財權(quán)和事權(quán)的增加，政府在進行資源配置時也有著更大的權(quán)力和空間，對于創(chuàng)新活動或者經(jīng)濟活動也有著更大的影響。作為與市場相對應的一種資源配置手段，政府何時進行干預、進行多大程度的干預需要科學的判斷。在市場機制已經(jīng)相當成熟的地區(qū)，應更多地讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，政府干預予以一定補充。對于市場機制相對不完善的地區(qū)，政府進行干預是有必要的。第三，創(chuàng)新需要社會多方面共同作用，但由于發(fā)展基礎以及發(fā)展階段不同，不同地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新目標等多方面存在差異，在進行創(chuàng)新型城市建設時應該明確本地的發(fā)展條件，制定切實可行發(fā)展目標，不可急于求成追求跨越發(fā)展，亦不可照搬其他地區(qū)的發(fā)展模式。

注釋：

①如南通市2015年出臺了 《南通市專利獎獎勵辦法》，對發(fā)明創(chuàng)造的個人進行獎勵，激勵自主創(chuàng)新。青島市頒布《青島市專利專項資金管理暫行辦法》對個人或團體申請專利提供資金資助。

②由于僅有2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)，針對研究區(qū)間中除去2010年外的數(shù)據(jù)缺失問題，本文計算了各城市本指標在五普至六普期間的年平均增長率，并以此增長率計算數(shù)據(jù)缺失年份的指標值。

③王小魯?shù)龋?017）所測算的各省份市場化指數(shù)所涵蓋區(qū)間為2008～2014年，2015年和2016年的數(shù)值由前期數(shù)據(jù)外推而得。

④研究區(qū)間的選擇基于以下考慮：第一，在相對較早的時期諸如2002年2003年，中國的地級市層面存在著頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整，導致樣本數(shù)據(jù)非常不穩(wěn)定；第二，2008年的金融危機所帶來的沖擊會造成樣本數(shù)據(jù)的較大波動性，而之后的數(shù)據(jù)則相對平穩(wěn)；第三，本文被解釋變量城市創(chuàng)新能力指數(shù)目前只更新到2016年。

⑤exp（0.299）-1≈0.348。

⑥exp（0.28）-1≈0.323。

⑦本文使用了SOBEL 方法對上述中介效應進行了檢驗，SOBEL 統(tǒng)計量值為1.821，在10%的顯著性水平上可以拒絕零假設，證明了中介效應的存在。

⑧以2016年各板塊內(nèi)部省份平均地區(qū)生產(chǎn)總值衡量。