張英洪 王麗紅 劉 偉

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織一道，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)村莊最重要的組織架構(gòu)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從多方面重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值重構(gòu)、組織重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、功能重構(gòu)、治理重構(gòu)。

一、價(jià)值重構(gòu)

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要價(jià)值，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的價(jià)值地位。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是堅(jiān)持集體所有制的重要組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就必須堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷探索創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。一方面，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的振興，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織振興與農(nóng)村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農(nóng)民合作社發(fā)展相得益彰。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要基礎(chǔ)。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的重要依托。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民群眾在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)主義改造，推行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)全體農(nóng)民的共同富裕。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要堅(jiān)持不忘初心使命，全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織管理的民主權(quán)利，著力促進(jìn)共同富裕，使每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中切實(shí)增強(qiáng)獲得感、幸福感、安全感。

二、組織重構(gòu)

20世紀(jì)80年代在人民公社解體、政社分設(shè)中，由于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)比較模糊，農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)明顯滯后，許多地方?jīng)]有建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。據(jù)《2019年中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，截至2019年，全國(guó)583573個(gè)村中，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的413370個(gè)，占70.8%；村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村170203個(gè)，占29.2%。在全國(guó)4838482個(gè)村民小組中，建立組集體經(jīng)濟(jì)組織的759321個(gè)，僅占15.7%。在36082個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的就更少了，因?yàn)閿?shù)量過(guò)小而沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)表中。目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須高度重視并著力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織體系。

一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)積累了一定規(guī)模的集體資產(chǎn)。但在撤社建鄉(xiāng)以及歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，由于忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)長(zhǎng)時(shí)期的重大流失和農(nóng)民集體權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p失。應(yīng)當(dāng)總結(jié)北京、上海、廣東等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的基本經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)加快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上改變絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的狀況，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利。

二是建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系建設(shè)中，目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的成效相對(duì)較好。截至2019年，全國(guó)70.8%的村建有村集體經(jīng)濟(jì)組織，63.2%的村完成了村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但仍有29.2%的村由村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。尚未建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的村，應(yīng)當(dāng)加快建立村集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)于已建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全符合特別法人要求的治理結(jié)構(gòu)，依照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行。

三是建立健全組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村人民公社確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本制度，生產(chǎn)隊(duì)是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)改為村民小組，絕大部分組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始萎縮甚至消失，但仍有部分組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得到堅(jiān)持和發(fā)展。截至2019年底，全國(guó)組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的數(shù)量為75.9萬(wàn)多個(gè)，占村民小組總數(shù)的15.7%；以組為單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村民小組22.56萬(wàn)個(gè)，占村民小組總數(shù)的4.7%。在有條件但尚未建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組，應(yīng)加快建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織；在沒(méi)有必要建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，不必“一刀切”地建立組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，但必須加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，維護(hù)好村民小組成員的正當(dāng)權(quán)益。

三、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，就是要分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體的認(rèn)同感、歸屬感、自豪感。

重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的總體要求是，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，對(duì)集體公益設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建立健全運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)著力推進(jìn)確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革。具體而言，在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實(shí)農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”要求，同等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下承包土地的產(chǎn)權(quán)封閉性，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人和組織可以依法流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制的管控思維和習(xí)慣做法，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村宅基地資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的封閉性與開(kāi)放性的有機(jī)統(tǒng)一，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興開(kāi)辟利國(guó)利民的新道路；在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實(shí)新修訂的《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套制度體系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)展權(quán)，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)；在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實(shí)中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策規(guī)定，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，全面完成和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

四、功能重構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織，具有多重功能。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》以及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》都明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等職能。

一是管理集體資產(chǎn)。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)管理集體資產(chǎn)的主體責(zé)任。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，要堅(jiān)持民主和公開(kāi)原則，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，建立健全集體產(chǎn)權(quán)登記等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性制度。其次，各級(jí)黨委政府負(fù)有管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在工作上要將集體資產(chǎn)管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產(chǎn)管理納入法治建設(shè)軌道，在體制機(jī)制上不斷深化集體資產(chǎn)管理改革，創(chuàng)新管理機(jī)制。再次，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。重點(diǎn)是要推進(jìn)集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、公開(kāi)化、精細(xì)化、信息化等工作，指導(dǎo)、監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貫徹落實(shí)章程，維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。

二是開(kāi)發(fā)集體資源。農(nóng)村集體資源十分豐富，集體資源開(kāi)發(fā)利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，為人們提供鄉(xiāng)村體驗(yàn)。其次，合理開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村民宿，集體經(jīng)濟(jì)組織既可以單獨(dú)開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅，也可以與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅。再次，積極開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。

三是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要職能，也是各級(jí)黨委和政府應(yīng)該高度重視與大力推動(dòng)的重要工作。要像重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，像抓國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展那樣抓集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展。要改變長(zhǎng)期以來(lái)在思想觀念和政策制度安排上重國(guó)有、輕集體的傾向，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有企業(yè)同等重要、平等對(duì)待的政策制度體系，營(yíng)造有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的制度環(huán)境。一要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)封閉性與開(kāi)放性的有機(jī)統(tǒng)一。二要加快破除城鄉(xiāng)二元體制，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和平等交換，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。三要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主管理權(quán)和集體收益分配權(quán)，使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果由集體成員共享。

四是服務(wù)集體成員。為集體成員提供生產(chǎn)生活各方面的服務(wù)，是集體經(jīng)濟(jì)組織建立與發(fā)展的根本目的。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能，強(qiáng)化統(tǒng)一服務(wù)職能，重點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村樞紐型農(nóng)民服務(wù)中心。可以將有關(guān)部門(mén)分散提供的農(nóng)資、農(nóng)技、信息、金融、流通等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)整合到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)服務(wù)平臺(tái)向社員提供統(tǒng)一規(guī)劃整地、統(tǒng)一供應(yīng)農(nóng)資、統(tǒng)一開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一銷(xiāo)售等服務(wù)。鼓勵(lì)和規(guī)范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，承接農(nóng)村交通、水利、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、綠化環(huán)衛(wèi)管護(hù)等項(xiàng)目，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要組織力量。

五、治理重構(gòu)

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，必須實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的治理重構(gòu)，加快構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理體系，提升集體經(jīng)濟(jì)組織的治理能力和治理效能。一是加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)管理納入法治化體系。二是完善與落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理納入規(guī)范化軌道。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，形成集體經(jīng)濟(jì)組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主人翁地位。三是不斷深化改革擴(kuò)大開(kāi)放，營(yíng)造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織振興的體制環(huán)境。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同等享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的各項(xiàng)財(cái)政優(yōu)惠政策，減免集體股份分紅的個(gè)人所得稅等相關(guān)稅費(fèi)。建立健全有利于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的金融制度，滿足集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員多方面的金融服務(wù)需求。建立集體經(jīng)濟(jì)組織吸引外部人才的體制機(jī)制，加快建立健全職業(yè)經(jīng)理人聘任機(jī)制，形成科學(xué)合理的薪酬制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度接軌，促進(jìn)人力資源向集體經(jīng)濟(jì)組織合理流動(dòng)。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間，村集體經(jīng)濟(jì)組織與村黨支部、村委會(huì)之間的職能關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，剝離集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能，使農(nóng)村基層各類(lèi)組織依法依規(guī)各司其職，相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展。