晏 妮

2016年中央部署農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，各地陸續(xù)成立50多萬(wàn)個(gè)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。地方普遍反映，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)、成員權(quán)利、資產(chǎn)管理、運(yùn)行發(fā)展等迫切需要通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范。2018年9月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列為第三類立法項(xiàng)目，近年中央一號(hào)文件也對(duì)抓緊制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提出明確要求。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的必要性

（一）鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的迫切需要。習(xí)近平總書記指出，“把發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)作為基層黨組織一項(xiàng)重大而又緊迫的任務(wù)來(lái)抓，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，提高村級(jí)組織服務(wù)群眾的能力”。農(nóng)村問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安，在當(dāng)前公共財(cái)政無(wú)法全面覆蓋農(nóng)村的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為支持農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)的有益補(bǔ)充，對(duì)于加強(qiáng)政府與農(nóng)民的聯(lián)系，完成政府賦予的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)等具有重要作用。應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，為鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)主義公有制，促進(jìn)共同富裕提供制度保障。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的迫切需要。2016年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求從2017年開始，力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成股份合作制改革。目前全國(guó)已建立53萬(wàn)個(gè)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門領(lǐng)取《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》，賦予18位全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，初步具備市場(chǎng)主體地位。目前公司、專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體都有專門法律，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)范，其運(yùn)行過(guò)程中有很多問(wèn)題亟需解決。

（三）引導(dǎo)新型集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的迫切需要。發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用，盤活利用集體資產(chǎn)資源，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體，管好用好6.5萬(wàn)億集體賬面資產(chǎn)和65.5億畝土地資源責(zé)任重大。從各地實(shí)踐看，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的領(lǐng)域主要是物業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源出租，而在工商業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，其競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。為引導(dǎo)基層積極穩(wěn)妥發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，迫切需要通過(guò)立法明確其經(jīng)營(yíng)范圍，并對(duì)如何有效防范風(fēng)險(xiǎn)作出規(guī)定。

（四）維護(hù)億萬(wàn)農(nóng)民集體成員權(quán)益的迫切需要。目前全國(guó)已確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，必須維護(hù)好他們的合法權(quán)益。通過(guò)立法明確擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等民主權(quán)利的前提。完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)。目前由于沒有具體法律條文規(guī)范，集體成員股份有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能還沒有完全得到實(shí)現(xiàn)。

二、加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程的可行性

（一）近年中央文件為集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了政策基礎(chǔ)。《意見》明確提出，抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律。2017年至2019年的中央一號(hào)文件也對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提出了明確要求。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同中國(guó)人民銀行、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作，確保其正常開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，為集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行提供了重要依據(jù)。這些重大政策為立法奠定了較好的政策基礎(chǔ)。

（二）地方立法的積極探索為集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。2014年以來(lái)，上海、江蘇、浙江、廣東等省市先后出臺(tái)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例、經(jīng)濟(jì)合作社條例，對(duì)集體資產(chǎn)的范圍、權(quán)屬、經(jīng)營(yíng)管理等作出規(guī)定。2020年黑龍江省出臺(tái)《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》；今年四川省出臺(tái)了《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》。這些地方探索為制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提供了必要的立法實(shí)踐。

（三）《憲法》《民法典》為集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了基本依據(jù)?！稇椃ā访鞔_，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度?！睹穹ǖ洹访鞔_農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一類特別法人，依法取得法人資格。這兩部上位法已經(jīng)明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地等資產(chǎn)和資源行使集體所有權(quán)的權(quán)利，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了基本的法律遵循。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法亟需規(guī)范的主要內(nèi)容

現(xiàn)階段開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，不可能一次性解決所有問(wèn)題，應(yīng)聚焦實(shí)踐需要，有針對(duì)性地對(duì)若干重大問(wèn)題作出規(guī)范。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人屬性。主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整范圍、法人財(cái)產(chǎn)、對(duì)外承擔(dān)責(zé)任方式、成立變更等方面的獨(dú)有特征。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)范圍。主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開展方式等。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度。主要包括規(guī)范成員身份取得、喪失的基本條件、一般程序，以及明確成員的權(quán)利、義務(wù)等。四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。主要包括規(guī)范成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)及議事規(guī)則，明確集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化方式、集體資產(chǎn)管理和收益分配機(jī)制等。五是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扶持政策。主要包括制定支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融、土地、人才等方面的措施。六是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。主要包括明確各級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管等方面要求。