鄒萌

關(guān)鍵詞：請(qǐng)示報(bào)告制度;百年歷史演進(jìn);黨的建設(shè);中國(guó)共產(chǎn)黨

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）08 — 0005 — 05

學(xué)界關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的既存研究，內(nèi)容多集中于其建立的原因、發(fā)展過程、價(jià)值意義等具體層面;研究時(shí)段多指向解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或黨的十八大后;研究路徑多以政治學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)為切入角度，分析其演變過程及在黨內(nèi)法規(guī)中的地位。本文在前輩學(xué)人的基礎(chǔ)上，擬從中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷程分析請(qǐng)示報(bào)告是如何從黨內(nèi)紀(jì)律要求演變?yōu)橐豁?xiàng)制度規(guī)定，最后上升到黨內(nèi)法規(guī)的高度。通過探究其發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而得出其對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代請(qǐng)示報(bào)告制度的由來

（一）根植于馬克思主義經(jīng)典作家的有關(guān)理論

請(qǐng)示報(bào)告是馬克思主義政黨的基本要求，即黨內(nèi)下級(jí)向上級(jí)請(qǐng)求批示、匯報(bào)工作，可簡(jiǎn)要概括為事前請(qǐng)示，事后報(bào)告。關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告思想的火花最早可追溯到《共產(chǎn)主義者同盟章程》，馬克思、恩格斯在當(dāng)中規(guī)定同盟成員需向黨支部主席報(bào)告其住所變動(dòng)情況，在一定周期內(nèi)，各區(qū)部需自下而上的向總區(qū)部、總區(qū)部再向聯(lián)盟中央委員會(huì)詳細(xì)報(bào)告工作進(jìn)展?！?〕此舉目的在于強(qiáng)化同盟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。列寧在革命過程中繼承并運(yùn)用了這一思想，他要求布爾什維克黨一切機(jī)構(gòu)的責(zé)任人、領(lǐng)導(dǎo)成員“必須向黨員報(bào)告工作”。〔2〕1919年，列寧在俄共八大上強(qiáng)調(diào)為強(qiáng)化黨的組織建設(shè)，各地方黨組織需向上級(jí)提交紙質(zhì)活動(dòng)報(bào)告，其間隔時(shí)間不得超過兩個(gè)月，這一規(guī)定也被寫入俄共《黨章》中。在面對(duì)共產(chǎn)國(guó)際被披露出的貪腐問題時(shí)，列寧責(zé)令其必須準(zhǔn)確詳盡地報(bào)告機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開支狀況，以遏止共產(chǎn)國(guó)際內(nèi)部的貪污腐敗行為?？傊?，列寧將馬克思、恩格斯關(guān)于報(bào)告制度的思想運(yùn)用到布爾什維克黨的建設(shè)之中，旨在將報(bào)告制度作為黨內(nèi)鐵紀(jì)之抓手，以確保無產(chǎn)階級(jí)政黨威信的樹立和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。而后，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)造性的將馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于報(bào)告制度的學(xué)說運(yùn)用到黨的自身建設(shè)當(dāng)中。

（二）發(fā)軔于中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期的現(xiàn)實(shí)需要

建黨初期，請(qǐng)示報(bào)告制度的萌芽便在黨內(nèi)有跡可循。1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨成立，在召集的第一屆黨代會(huì)上，明確提出為密切聯(lián)系第三國(guó)際，中共中央需每個(gè)月向第三國(guó)際報(bào)告一次工作進(jìn)展，以便于共產(chǎn)國(guó)際對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨做出指導(dǎo)。各地黨組織也于會(huì)上提交了有關(guān)本地區(qū)情況的報(bào)告。1922年，中共二大通過的《黨章》規(guī)定了地方黨組織需向上級(jí)黨組織和黨中央報(bào)告開除黨員的情況。黨的三大制定了關(guān)于中央執(zhí)行委員會(huì)組織架構(gòu)與運(yùn)行的法規(guī)，其中就規(guī)定被派駐到地方的中央委員需要每個(gè)星期向中央局報(bào)告一次工作所在地的具體情況。〔3〕在黨的發(fā)展歷程中，這是第一次將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報(bào)告事務(wù)寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)，是請(qǐng)示報(bào)告制度走向制度化的肇始。

1923年12月，針對(duì)國(guó)民黨更改組織構(gòu)成以及收回中國(guó)海關(guān)主權(quán)的問題，中共中央第十三號(hào)令要求各個(gè)地方務(wù)必嚴(yán)格遵守文件精神，將有關(guān)黨中央決議部署的落實(shí)準(zhǔn)備和執(zhí)行效果隨時(shí)報(bào)告給區(qū)級(jí)委員會(huì)及中央局，中央將以此作為考察各個(gè)地方工作是否盡職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)?！?〕為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)組織不嚴(yán)密的狀況，黨的五大制定和通過了《組織問題議決案》，規(guī)定各地區(qū)上下級(jí)機(jī)關(guān)之間必須要有定期的報(bào)告，兩者間可直接行文，以密切上下級(jí)間的聯(lián)系?！?〕1928年，黨內(nèi)制定了有關(guān)各省委員會(huì)向中央報(bào)告的大綱，在指責(zé)各省遞送報(bào)告態(tài)度不認(rèn)真、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐瑫r(shí)，大綱對(duì)具體遞交時(shí)間、文本內(nèi)容要求、情況類別區(qū)分等都作出了詳細(xì)劃定。而針對(duì)那些自作主張、違背文件精神和具體要求的組織或個(gè)人，中央即停止發(fā)放其工作經(jīng)費(fèi)。在黨中央勒令之下，1928年9月以來，19個(gè)省市委共累計(jì)向中央遞送各類報(bào)告3600多件，內(nèi)容覆蓋地方工作的多方面?！?〕可見這一階段在黨內(nèi)雖未提出“請(qǐng)示報(bào)告制度”的概念，但已有了相關(guān)意識(shí)及工作規(guī)定。

（三）由思想萌芽逐步上升至制度規(guī)范層面

伴隨著蘇維埃政權(quán)的創(chuàng)立，如何建設(shè)好新生革命政權(quán)成為中國(guó)共產(chǎn)黨工作的重中之重。1931年12月中旬，毛澤東等人簽發(fā)《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的職務(wù)訓(xùn)令，強(qiáng)調(diào)建設(shè)報(bào)告制度的緊迫性和必要性，并規(guī)定各級(jí)蘇維埃政府要加強(qiáng)聯(lián)系，定期向上級(jí)做口頭及書面的工作報(bào)告。該通令首次將“報(bào)告”作為一項(xiàng)制度規(guī)定在正式文件中，標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度從黨內(nèi)紀(jì)律要求正式上升到政權(quán)建設(shè)的制度層面，這是請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)展史上的關(guān)鍵一步。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，請(qǐng)示報(bào)告制度涉及的事項(xiàng)范圍逐步擴(kuò)大，運(yùn)行的規(guī)范性也有所提升。1937年，毛澤東、譚政為緊抓政紀(jì)和軍紀(jì)，下發(fā)了《關(guān)于建立政治工作報(bào)告制度的指示》的文書，要求軍隊(duì)各級(jí)政治機(jī)關(guān)每個(gè)星期向上級(jí)政治機(jī)關(guān)報(bào)告一次敵我政治、部隊(duì)政治、軍隊(duì)紀(jì)律以及地方工作情況。1939年3月，《關(guān)于建立報(bào)告制度的通知》出臺(tái)，八路軍政治部在該文件中明令軍隊(duì)內(nèi)部需自下而上的廣泛建立報(bào)告制度，各級(jí)政治機(jī)關(guān)和每個(gè)機(jī)關(guān)工作人員也應(yīng)將這一要求作為其“本身任務(wù)之一”?！?〕這一通知完善了此前中央規(guī)定的報(bào)告制度，明確了各種報(bào)告的遞送時(shí)間、性質(zhì)、內(nèi)容以及編寫注意事項(xiàng)。

整風(fēng)運(yùn)動(dòng)期間，為糾正部門內(nèi)成員遇事不請(qǐng)示、不報(bào)告的壞習(xí)氣，中共中央軍委總政治部發(fā)布訓(xùn)令，責(zé)令在內(nèi)部建立政治工作經(jīng)常報(bào)告的制度，要求各級(jí)政治部每個(gè)月固定對(duì)總政治部進(jìn)行一次報(bào)告，如遇到突發(fā)事件則應(yīng)隨時(shí)向總政治部報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容需有所側(cè)重、要點(diǎn)突出。之后為強(qiáng)化黨中央對(duì)眾多抗日根據(jù)地的一元化領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整各級(jí)黨組織之間的關(guān)系，中央政治局出臺(tái)文件，規(guī)定在處理關(guān)乎全國(guó)全黨全軍的新問題和新情況時(shí)，各根據(jù)地黨組織必須及時(shí)請(qǐng)示和報(bào)告中央，不得擅自做主，黨內(nèi)任何不執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告要求的行為即被定性為“黨性不純與破壞統(tǒng)一”?！?〕此時(shí)的請(qǐng)示報(bào)告制度不僅作為連接黨內(nèi)上下級(jí)之間消息互通的橋梁，更上升至加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的政治高度。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為整肅黨紀(jì)，解決黨內(nèi)存在的無組織、無紀(jì)律問題，黨中央開始集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為確保決戰(zhàn)階段全黨意志和行動(dòng)、政令和軍令的統(tǒng)一，將全國(guó)分散的權(quán)力集中于黨中央，1948年后，中央連續(xù)出臺(tái)數(shù)份文件和多項(xiàng)政策，著手在黨內(nèi)上下普遍的建立請(qǐng)示報(bào)告制度。1948年1月，毛澤東負(fù)責(zé)草擬了《關(guān)于建立報(bào)告制度》的文件，其最突出的特點(diǎn)是要求各根據(jù)地、解放區(qū)黨組、以及軍隊(duì)的最高領(lǐng)導(dǎo)人每隔兩個(gè)月親筆撰寫向中央和中央主席作全面報(bào)告的文書，不可由他人代勞。在該指示精神的引領(lǐng)下，中央高度重視，加大力度建設(shè)請(qǐng)示報(bào)告制度，連續(xù)發(fā)出了多個(gè)關(guān)于如何建立及執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的補(bǔ)充性指示，內(nèi)容覆蓋軍事、政治、宣傳等領(lǐng)域，明令全黨全軍務(wù)必貫徹執(zhí)行。至此，請(qǐng)示報(bào)告制度正式在黨內(nèi)確定下來，它不僅涵蓋了綜合性和單一性工作報(bào)告類型，還明確了各級(jí)黨組織及個(gè)人所有的權(quán)限和需負(fù)的責(zé)任，這一整套比較完備的制度已然成為戰(zhàn)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的重要“武器”。

二、新中國(guó)成立后請(qǐng)示報(bào)告制度的深化與發(fā)展

（一）徘徊探索階段

新中國(guó)成立后，為鞏固新生政權(quán)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，中央大刀闊斧地進(jìn)行革新，出臺(tái)了諸多舉措。這一時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度成為強(qiáng)化中央與地方、黨組織內(nèi)部間信息溝通的必要紐帶，對(duì)政局的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇起到了重大作用。1952年下半年，新稅制改革在落地過程中出現(xiàn)了不少問題，毛澤東認(rèn)為這反映出黨內(nèi)某些部門中仍存在分散主義跡象。因而，黨中央制定并發(fā)布了相關(guān)決定，要求政府中各部門自覺強(qiáng)化落實(shí)向中央請(qǐng)示報(bào)告的制度，以便于中央對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)。其中，規(guī)定有關(guān)工作中的重要政策、重大事項(xiàng)，政府各部門必須事前向中央請(qǐng)示，經(jīng)過中央批準(zhǔn)后方能執(zhí)行，而對(duì)于中央指示和命令的執(zhí)行情況，抑或是落實(shí)過程中出現(xiàn)的重大問題，政府各部門則必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)及時(shí)向中央請(qǐng)示報(bào)告，反映情況?！?〕這一草案對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的雙重性質(zhì)、撰寫規(guī)范、人員分工以及責(zé)任范疇都做了細(xì)致劃分，有效避免了當(dāng)時(shí)地方黨政機(jī)關(guān)脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)。

1954年9月，周恩來出席第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議時(shí)指出黨內(nèi)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中自行其是，不注意遵守請(qǐng)示報(bào)告制度，不尊重上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重影響黨內(nèi)風(fēng)氣，阻礙黨的建設(shè)。為此，在中共八大通過的《黨章》中明確規(guī)定下級(jí)黨組織須定期向其上級(jí)匯報(bào)工作動(dòng)態(tài)，并就重大事項(xiàng)、重要問題向他們及時(shí)請(qǐng)示。新中國(guó)成立初期，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨希望通過加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度來管理地域差異甚大的國(guó)家。然而，由于黨自身仍不夠成熟，黨員隊(duì)伍松散，致使諸多工作在落實(shí)過程中出現(xiàn)了執(zhí)行缺位和失誤，使黨對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)處于徘徊不前狀態(tài)，黨的建設(shè)面臨重大挫折。直至1975年6月中共中央政治局會(huì)議召開，葉劍英在會(huì)上痛批江青等人幾乎所有重大問題都不請(qǐng)示不報(bào)告，自以為是，為所欲為的行事做派，給四人幫當(dāng)頭棒喝，這才使黨內(nèi)的歪風(fēng)邪氣有了被制止的苗頭。〔10〕這一事件從側(cè)面印證了嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)于維持政局的穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的重要性。

（二）恢復(fù)調(diào)試階段

十一屆三中全會(huì)召開后，中國(guó)的發(fā)展重新邁入正軌，請(qǐng)示報(bào)告制度也進(jìn)入了恢復(fù)調(diào)試的新階段。以鄧小平同志為核心的黨中央為加強(qiáng)黨紀(jì)作風(fēng)建設(shè)，多次重申貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度的必要性。此時(shí)，中央開始關(guān)注地方自主權(quán)，要求下級(jí)黨組織在各自職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決一些問題?！?1〕此舉有意調(diào)動(dòng)和激發(fā)地方更多的運(yùn)轉(zhuǎn)活力。為推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，中央探索建立了干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1988年，全國(guó)人大正式擬定了第一份關(guān)于公職人員報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)及收入的草案，但最終未能付諸實(shí)踐。1988年4月，中紀(jì)委通知各紀(jì)檢部門，要求其建立完備的報(bào)告制度，該通知將各地區(qū)紀(jì)委向中央紀(jì)委呈遞工作報(bào)告的時(shí)間限定為每?jī)蓚€(gè)季度一次，其中重要問題要作專題報(bào)告。〔12〕這份文件是十一屆三中全會(huì)以后中共中央首次提出健全黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)于建設(shè)紀(jì)檢工作領(lǐng)域的報(bào)告制度意義重大。不難看出，改革開放后，黨中央對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)不再停留于下級(jí)向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告的狹隘范疇，其外延更為寬泛，不僅注重發(fā)揮地方的自主性，同時(shí)也開始涉及對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)的審核與懲辦，加強(qiáng)了黨的干部隊(duì)伍建設(shè)，改善了黨內(nèi)風(fēng)氣，促進(jìn)了干部廉潔奉公，形成了良好的為政風(fēng)尚。

1989年政治風(fēng)波后，以江澤民同志為核心的黨中央在吸取前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的探索也步入新的時(shí)期。1991年初，陜西渭南地區(qū)黨委試行有關(guān)政策，要求當(dāng)?shù)乜h處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)向黨組織請(qǐng)示和報(bào)告涉及個(gè)人的重大問題，其中黨員干部及其親屬的戶口流轉(zhuǎn)、工作調(diào)動(dòng)、婚喪生育等重要情況需向組織請(qǐng)示和報(bào)告，以便黨組織對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。1994年9月，中央在十四屆四中全會(huì)決議中提出各地區(qū)、各部門針對(duì)“重大問題要請(qǐng)示報(bào)告”?！?3〕為落實(shí)該會(huì)議精神，中央于1997年正式下發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，將報(bào)告對(duì)象劃定為副縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，并對(duì)報(bào)告的事項(xiàng)大小、呈報(bào)時(shí)限、核查處罰做出了具體界定。此舉的目的在于倡導(dǎo)廉潔自律，進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部據(jù)實(shí)申報(bào)其收入的行為。

為肅清黨風(fēng)，懲治腐敗，中紀(jì)委于2001年6月聯(lián)合中組部共同印發(fā)了一項(xiàng)試行規(guī)定，該辦法將矛頭指向省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要求其必須實(shí)事求是的向組織申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)狀況，意在規(guī)范省部級(jí)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告家庭所有財(cái)產(chǎn)的流程。2006年1月，胡錦濤在中紀(jì)委第六次會(huì)議上提出應(yīng)建立下級(jí)向上級(jí)黨委、政府請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)的制度，以防決策出現(xiàn)失誤。下半年，黨中央、國(guó)務(wù)院制定了有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部向上級(jí)組織報(bào)告其個(gè)人相關(guān)事務(wù)的公文，這一文件將此前的報(bào)告“個(gè)人重大事項(xiàng)”轉(zhuǎn)變?yōu)閳?bào)告“個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”，意味著報(bào)告事項(xiàng)輻射范疇擴(kuò)大，展現(xiàn)出我國(guó)對(duì)黨的干部管理愈來愈嚴(yán)格。而后為提高對(duì)政府官員既有財(cái)產(chǎn)及變更情況的監(jiān)督效能，黨中央在十七屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)要完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部的居住地點(diǎn)、投資理財(cái)、以及配偶子女從事的工作等情況都列入報(bào)告內(nèi)容中。〔14〕據(jù)此，中央于2010年5月末印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，它對(duì)此前的文件規(guī)定進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。通過整理協(xié)調(diào)、重新組合這一時(shí)期的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，意在摸清領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)狀況，提高收入透明度，拒腐防變，凸顯了中央從嚴(yán)治黨的力度與決心。

（三）成熟定型階段

十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨將管黨治黨站位升至全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，請(qǐng)示報(bào)告制度也越來越成為加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)的必要手段。2013年，十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)召開，中央將定期對(duì)各級(jí)黨組織及公務(wù)人員執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的情況進(jìn)行抽檢。而針對(duì)報(bào)告材料收集，中組部制定了相關(guān)綜合匯總辦法，說明了具體情況。為嚴(yán)明黨內(nèi)規(guī)矩，習(xí)近平總書記在第十八屆中紀(jì)委第三次全會(huì)上指出領(lǐng)導(dǎo)干部要有組織、紀(jì)律和程序觀念，在遇重大問題和事項(xiàng)時(shí)，須及時(shí)準(zhǔn)確地向上級(jí)或者黨中央請(qǐng)示報(bào)告，絕不可我行我素，或遮遮掩掩、弄虛作假，甚至隱瞞不報(bào)。〔15〕此外，中央還將請(qǐng)示報(bào)告制度應(yīng)用到領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的實(shí)踐領(lǐng)域中，規(guī)定對(duì)于黨組織有意提拔的人才，需查閱其個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)是否已如實(shí)報(bào)告給黨組織，如有必要，可逐一核實(shí)?！?6〕2015年6月，全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)整了立法規(guī)劃，健全了向中央請(qǐng)示報(bào)告立法工作的制度。7月，中央辦公廳發(fā)布規(guī)定，對(duì)不如實(shí)向黨組織匯報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，遇到重要情況或問題不請(qǐng)示不報(bào)告的領(lǐng)導(dǎo)干部，相關(guān)部門應(yīng)做出懲戒。這些規(guī)定的出臺(tái)，有效防范了干部的違法亂紀(jì)行為。

2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議并通過了新的政治生活準(zhǔn)則，該文件要求全黨上下在面臨事關(guān)全局的重大問題和決定時(shí)，須向黨中央及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告，針對(duì)中央重大決策的執(zhí)行情況則要做專項(xiàng)報(bào)告，這是適應(yīng)新時(shí)代新情況所作出的推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重大舉措。此后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和巡視工作中，也規(guī)定各巡視組應(yīng)就履職中的重大情況和問題及時(shí)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告。2017年，中央在第一季度陸續(xù)出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，以及針對(duì)報(bào)告核查結(jié)果的具體處理辦法兩份文件，它們的主體指向均為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人，此種以報(bào)告制度為特征的黨內(nèi)監(jiān)管方式，體現(xiàn)了中央緊抓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)其要求更為嚴(yán)苛。

2018年3月，中央政治局常委張德江在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上指出，黨內(nèi)應(yīng)按規(guī)定期限向黨中央報(bào)告全面的工作情況，有關(guān)重大問題和重要事項(xiàng)則需主動(dòng)向人大請(qǐng)示?！?7〕2019年，黨中央立足新的工作實(shí)踐，給紀(jì)檢監(jiān)察部門立制定規(guī)，對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作做出了新的話語(yǔ)調(diào)整和任務(wù)規(guī)定，并將請(qǐng)示報(bào)告的相關(guān)要求全部應(yīng)用到紀(jì)檢監(jiān)察工作范疇中。與此同時(shí)，中央制定了黨內(nèi)首部專門以請(qǐng)示報(bào)告制度為主體的條例，即《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，該文件對(duì)重大事項(xiàng)的定義，請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)、主體、程序、監(jiān)督定責(zé)等問題作出了明確要求，為開展請(qǐng)示報(bào)告工作提供了基本遵循。顯然，新的條例突出強(qiáng)調(diào)了需請(qǐng)示報(bào)告的是“重大事項(xiàng)”，拓展了原先領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的范疇。它是請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)展的最新成果，象征著這一制度已趨成熟和定型。

三、請(qǐng)示報(bào)告制度百年演進(jìn)中的內(nèi)在邏輯

（一）運(yùn)行路徑與民主集中制相契合

請(qǐng)示報(bào)告制度“自下而上”和“自上而下”的互動(dòng)式運(yùn)行路徑契合黨的民主集中制原則，是有效執(zhí)行該原則的法律規(guī)定。民主集中制所內(nèi)含的民主與集中、自由與紀(jì)律，始終貫穿于請(qǐng)示報(bào)告制度的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)中。一方面，下級(jí)自下而上的向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告工作情況，使黨中央得以了解社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和人民大眾的訴求，從而做出正確的判斷與決策;另一方面，上級(jí)黨組織依據(jù)下級(jí)報(bào)告的內(nèi)容來制定對(duì)策，及時(shí)傳達(dá)中央指示，保證政府命令可以暢通無阻的下達(dá)，并得到切實(shí)執(zhí)行。此外，基于個(gè)體負(fù)責(zé)和分工執(zhí)行，請(qǐng)示報(bào)告制度在落實(shí)中首要強(qiáng)調(diào)的是遵從集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這也是民主集中制要求的體現(xiàn)。不論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代，還是和平期間，中國(guó)共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要聽黨指揮、服從領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)人意圖絕對(duì)不可以凌駕于組織之上，堅(jiān)決反對(duì)地方或個(gè)人各自為政、獨(dú)斷專行、不聽指揮的行為。因此，在確保政治基準(zhǔn)不動(dòng)搖的情況下，地方黨組織政府及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人需弄清自身職責(zé)權(quán)限，不能肆意越界，也不能無所作為。請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)兩者的責(zé)權(quán)做出了明晰界定，這既嚴(yán)肅了黨的紀(jì)律，保障了中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，又發(fā)揚(yáng)了自由民主之風(fēng)，成為維護(hù)民主集中制的緊要規(guī)矩安排。

（二）制度設(shè)計(jì)始終以現(xiàn)實(shí)需要為導(dǎo)向

百年來請(qǐng)示報(bào)告制度從思想萌芽、建章立制、徘徊探索、恢復(fù)調(diào)試到如今的成熟定型，無不體現(xiàn)著黨對(duì)各個(gè)歷史時(shí)期黨內(nèi)問題和現(xiàn)實(shí)訴求的回應(yīng)。這一制度的演進(jìn)表明了黨始終以刀刃向內(nèi)的決心面對(duì)不同階段自身建設(shè)中存在的缺陷，以現(xiàn)實(shí)需要為關(guān)切，不斷完善請(qǐng)示報(bào)告制度。在革命年代，黨的建設(shè)處于起步階段，針對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的要求并不是非常嚴(yán)格。隨著戰(zhàn)事紛起，特別是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，某些地方的黨組織和軍隊(duì)將自己所在的轄區(qū)“看成好像一個(gè)獨(dú)立國(guó)”?！?8〕態(tài)度不端、不依黨規(guī)行事、遇事不向上級(jí)或黨中央請(qǐng)示報(bào)告，這種自以為是的做派，嚴(yán)重阻礙了戰(zhàn)時(shí)工作的推行，削弱了黨中央權(quán)威。為此，黨中央于1948年正式確立請(qǐng)示報(bào)告制度，并要求全黨全軍必須嚴(yán)格執(zhí)行這一制度，違者將被追責(zé)處罰。新中國(guó)成立后，不可避免地出現(xiàn)了既存制度不能完全適應(yīng)新國(guó)情的狀況，出于現(xiàn)實(shí)考量，黨中央意識(shí)到此前請(qǐng)示報(bào)告制度存在的不足，亟需進(jìn)行調(diào)整。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷探尋解決之道，請(qǐng)示報(bào)告制度得以優(yōu)化。特別是十八大以來，黨中央通過對(duì)有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督、核實(shí)抽查、紀(jì)律處分、干部選拔任用等法制進(jìn)行整合，最終構(gòu)建起規(guī)范成熟的請(qǐng)示報(bào)告制度。

（三）制度建設(shè)由點(diǎn)及面多方位鋪陳展開

從中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)請(qǐng)示報(bào)告制度的進(jìn)程來看，這一制度是由一項(xiàng)基本紀(jì)律要求轉(zhuǎn)變而來。通過不斷演變，在黨章、巡視工作條例、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)條例、宣傳工作法規(guī)等多項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)章程中均能窺見其身影，特別是黨的十八大以來，請(qǐng)示報(bào)告制度的應(yīng)用領(lǐng)域日益擴(kuò)大，延伸到黨的建設(shè)的方方面面?！?9〕可以見得，請(qǐng)示報(bào)告制度呈現(xiàn)出多方位鋪陳展開的趨勢(shì)。具體表現(xiàn)在以下四方面：第一，請(qǐng)示報(bào)告主體范疇逐漸擴(kuò)大，不再局限于黨組織，而是將普通黨員也納入了重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告的主體范圍。主體趨向細(xì)化，逐漸具體到某一職能部門，對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定也愈加健全。第二，請(qǐng)示報(bào)告的對(duì)象逐步精確，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的主體劃分較為模糊，新中國(guó)成立后伴隨著黨情國(guó)情的變化，黨中央開始嚴(yán)抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，深化了發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部主體作用是執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度重要保證的觀點(diǎn)，著重推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。第三，請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容覆蓋走向全面，其內(nèi)涵與形式逐漸豐富，寫作內(nèi)容力求重點(diǎn)突出，語(yǔ)言簡(jiǎn)明扼要。第四，請(qǐng)示報(bào)告的運(yùn)行程序日漸明晰規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了由越級(jí)報(bào)告向逐級(jí)報(bào)告、由道德約束到法規(guī)約束的巨大轉(zhuǎn)變，呈遞程序也有了具體詳盡的規(guī)定。

四、百年來請(qǐng)示報(bào)告制度演變的經(jīng)驗(yàn)啟示

經(jīng)過中國(guó)共產(chǎn)黨的百年探索，請(qǐng)示報(bào)告制度得以上升為《條例》層級(jí)的法律規(guī)定，凸顯了這一制度在新時(shí)代黨的建設(shè)中的地位和作用，可以說現(xiàn)今請(qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)展已趨于成熟，未來將持續(xù)向縱深推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出請(qǐng)示報(bào)告制度不僅有利于強(qiáng)化和落實(shí)黨的民主集中制原則，更利于打造和維護(hù)風(fēng)清氣正的黨內(nèi)生態(tài)?！?0〕當(dāng)前，站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)上，深刻總結(jié)請(qǐng)示報(bào)告制度百年演進(jìn)之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)意義重大。

第一，把準(zhǔn)政治方向，平衡權(quán)力收放。把準(zhǔn)政治方向，服從中央管束，是進(jìn)行黨的建設(shè)的題中之義和根本遵循。只有將講政治放在第一位，才能確保黨和國(guó)家發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。從請(qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)展歷程來看，政治意識(shí)薄弱是各個(gè)歷史時(shí)期導(dǎo)致中國(guó)共產(chǎn)黨請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行困境的重要原因，因此，在新時(shí)代必須強(qiáng)化黨員干部的政治意識(shí)，并將其貫穿于請(qǐng)示報(bào)告工作的全領(lǐng)域。同時(shí)，講政治必然要處理好中央與地方間的關(guān)系，百年來請(qǐng)示報(bào)告制度的演變充分體現(xiàn)了黨對(duì)集體管控權(quán)和地方自主權(quán)的靈活調(diào)試。在不同時(shí)期，黨中央為應(yīng)對(duì)黨情國(guó)情變化，適當(dāng)進(jìn)行權(quán)力收放，以達(dá)到更好的管黨治黨效果?，F(xiàn)今，突出對(duì)“重大事項(xiàng)”的請(qǐng)示報(bào)告，有效避免了事事報(bào)告，扼殺地方自主權(quán)，抑制下級(jí)黨組織活力的后果，從而平衡了中央與地方之間的職能權(quán)限，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨高超的治黨本領(lǐng)。新時(shí)代，要把“兩個(gè)維護(hù)”作為貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的根本標(biāo)準(zhǔn)和前提，調(diào)動(dòng)起地方為政的積極性，還要加強(qiáng)黨內(nèi)干部隊(duì)伍的政治素養(yǎng)，切實(shí)推動(dòng)該制度的落地。

第二，落實(shí)監(jiān)督懲治，提升執(zhí)行效力?？v觀百年黨史，中國(guó)共產(chǎn)黨一直十分重視黨內(nèi)監(jiān)督，它是保證政府權(quán)力得以正確行使的必要一環(huán)。黨初創(chuàng)時(shí)，請(qǐng)示報(bào)告工作的執(zhí)行主要依靠黨組織及成員的自我道德約束，缺乏制度管理，導(dǎo)致虛報(bào)、瞞報(bào)、甚至不報(bào)等問題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響黨中央的決策和部署。而新頒布的條例則完善了重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作的監(jiān)督、糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制，并將黨員干部對(duì)制度的執(zhí)行情況納入考評(píng)體系，有效保障了這一制度的下沉。當(dāng)前，針對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督寬松軟現(xiàn)象，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)監(jiān)督檢查執(zhí)紀(jì)，有針對(duì)性地強(qiáng)化黨的紀(jì)律監(jiān)督制度建設(shè)。不僅要完善紀(jì)律監(jiān)察體系，還要整合各種監(jiān)察資源，形成黨內(nèi)外監(jiān)督合力，整治黨內(nèi)不正之風(fēng)。只有讓各方面監(jiān)督嚴(yán)實(shí)并進(jìn)，擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)威懾力，才能確保請(qǐng)示報(bào)告制度得到具體落實(shí)。在新時(shí)代，若要提高這一制度的執(zhí)行力，就必須貫徹黨內(nèi)監(jiān)督，其中，尤其要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行更為嚴(yán)格的監(jiān)督?！?1〕治黨唯有從嚴(yán)，才能提升黨內(nèi)上下對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行實(shí)效。

第三，完善配套法規(guī)，促進(jìn)制度優(yōu)化。請(qǐng)示報(bào)告制度作為一種非靜態(tài)的工作機(jī)制，它的順利落地離不開各環(huán)節(jié)配套法規(guī)的支撐。當(dāng)前，該制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，若要得到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，發(fā)揮持續(xù)性治黨效用，務(wù)必得建設(shè)以請(qǐng)示報(bào)告制度為主，多種輔助性法規(guī)并行的系統(tǒng)化法規(guī)矩陣。自建黨伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨便有意識(shí)地將馬克思主義學(xué)說中的報(bào)告制度與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期請(qǐng)示報(bào)告得以正式制度化，此后中國(guó)共產(chǎn)黨一直根據(jù)新的黨情、國(guó)情、社情對(duì)其進(jìn)行完善，并出臺(tái)了一系列法規(guī)條例，逐步將請(qǐng)示報(bào)告制度打造得更為規(guī)范和科學(xué)。經(jīng)過百年發(fā)展，請(qǐng)示報(bào)告制度逐步構(gòu)建起了包含主體、事項(xiàng)、程序、方法、問責(zé)等全要素在內(nèi)的體系框架，各部分逐漸細(xì)化、日趨成熟。新時(shí)期要增強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行效力，避免發(fā)展路徑僵化，持續(xù)加強(qiáng)和完善黨內(nèi)相關(guān)配套法規(guī)體系的建設(shè)不可或缺。當(dāng)前，最重要的是立足于新時(shí)代，做到制度完善與時(shí)代發(fā)展同向并進(jìn)，才能使請(qǐng)示報(bào)告制度沖破現(xiàn)實(shí)困境，更好適應(yīng)新時(shí)代管黨治黨的實(shí)踐發(fā)展需要。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>