許愛芳 三明醫(yī)學(xué)科技職業(yè)學(xué)院

引言

預(yù)算績效管理是提升國家治理能力的重要手段[1]。近年來，隨著國家治理體系改革的深入推進(jìn)，預(yù)算績效管理越來越受到重視，2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》中，以法律形式明確了在預(yù)算中實(shí)施績效管理的重要性，為深化預(yù)算績效管理提供強(qiáng)有力的法律保障。2018年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺(tái)，給預(yù)算績效管理的實(shí)施提供具體的操作指引，為預(yù)算績效管理的全面開展指明了方向。在此背景下，高等學(xué)校作為基層預(yù)算單位，在預(yù)算中實(shí)施績效管理勢在必行。但是，高校作為非營利性組織，長期以來對(duì)預(yù)算績效重視程度不足，加上其作為教學(xué)科研單位，在績效目標(biāo)界定、資金使用效益呈現(xiàn)等方面具有特殊性，目前高校的預(yù)算績效管理實(shí)踐應(yīng)用仍然十分有限[2]。因此，有必要深入分析高校預(yù)算績效管理的特點(diǎn)、存在的問題，探索全面實(shí)施高校預(yù)算績效管理的對(duì)策，以期為高校預(yù)算績效管理實(shí)踐提供參考。

一、高校預(yù)算績效管理的總體思路及特點(diǎn)

（一）高校預(yù)算績效管理的總體思路

高校預(yù)算績效管理是將績效管理融入高校預(yù)算管理全過程，達(dá)到預(yù)算編制和審批有績效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整有績效運(yùn)行監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有績效評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋和應(yīng)用[3]，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有機(jī)融合。區(qū)別于傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理，預(yù)算績效管理在執(zhí)行中，應(yīng)注意以下三點(diǎn)：第一，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向性。根據(jù)高校戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，合理確定績效目標(biāo)體系，按照業(yè)務(wù)活動(dòng)對(duì)績效目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度，合理安排預(yù)算分配，達(dá)到優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益的目的。第二，注重過程控制和結(jié)果反饋。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)對(duì)績效目標(biāo)達(dá)成情況進(jìn)行事中評(píng)估和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，適時(shí)優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行。在決算和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)對(duì)每項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)、反饋，并據(jù)此調(diào)整下一年度預(yù)算安排。第三，重視預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)和運(yùn)用。高校預(yù)算項(xiàng)目是連接預(yù)算資金、業(yè)務(wù)活動(dòng)、業(yè)務(wù)部門以及發(fā)展目標(biāo)的紐帶。通過項(xiàng)目庫建設(shè)，以及對(duì)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)與審批–項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行–項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（二）高校預(yù)算績效管理的特點(diǎn)

高校作為教學(xué)科研單位，其預(yù)算績效管理與一般企業(yè)、事業(yè)單位相比，具有其特殊性。第一，高?？冃Ь哂袕?fù)雜性。高校作為人才培養(yǎng)和科學(xué)研究基地，其績效目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展效益指標(biāo)的考量。這類指標(biāo)往往邊界較為模糊，而且不同類型的高校側(cè)重點(diǎn)有所差異，如研究型高校往往更側(cè)重于科學(xué)創(chuàng)新，而應(yīng)用型高校以及高職院校則更側(cè)重于應(yīng)用研究和社會(huì)服務(wù)等。在確定高?？冃繕?biāo)時(shí)，應(yīng)該區(qū)分不同的學(xué)校類型，合理選取績效考核指標(biāo)。第二，高?？冃Р灰琢炕?。相較于經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，高校辦學(xué)、研究的社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展效益往往難以量化和評(píng)價(jià)。如高校人才培養(yǎng)的社會(huì)效益主要考量其畢業(yè)生所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值，這是學(xué)校教育、自身努力以及工作歷練等綜合作用的結(jié)果，難以準(zhǔn)確分離并衡量出高校培養(yǎng)的實(shí)際效果。評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇時(shí)要充分考慮可衡量性，合理選擇替代指標(biāo)以滿足績效評(píng)價(jià)的要求。第三，高?？冃Ь哂袦笮浴Ｈ绺咝５膶W(xué)科及專業(yè)建設(shè)、教師團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)、教學(xué)研究基地建設(shè)等，往往需要經(jīng)過幾年甚至更長時(shí)間才能夠取得出明顯的效益。因此，高校預(yù)算績效管理應(yīng)建立長效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制和績效跟蹤機(jī)制。

二、當(dāng)前高?？冃ьA(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系不緊密

目前，多數(shù)高校的預(yù)算編制，以保障財(cái)務(wù)收支正常運(yùn)行為主，預(yù)算安排與高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系不緊密，未能充分發(fā)揮其資源分配、服務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)的作用。一方面，預(yù)算編制缺乏合理的績效目標(biāo)管理。校級(jí)層面，未能聯(lián)系學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和中長期規(guī)劃合理設(shè)置績效總目標(biāo)；校內(nèi)職能部門及二級(jí)院系層面，未能結(jié)合自身業(yè)務(wù)對(duì)校級(jí)目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解。一定意義上導(dǎo)致在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，因缺少合理的績效目標(biāo)，對(duì)職能部門以及二級(jí)院系提出的預(yù)算項(xiàng)目，缺乏篩選和排序依據(jù)，預(yù)算安排與學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)；在預(yù)算執(zhí)行控制上，可能存在預(yù)算調(diào)整隨意性較大；在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)上，可能存在考評(píng)結(jié)果與實(shí)際效用相悖的情況。另一方面，預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。在預(yù)算資金分配上，多數(shù)高校仍然簡單地以“基數(shù)+增量”進(jìn)行收支預(yù)算安排[4]，缺乏科學(xué)的分析和論證，可能導(dǎo)致上期預(yù)算中不合理之處延續(xù)至本期。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏績效監(jiān)控機(jī)制

多數(shù)高校在預(yù)算管理中，存在著重編制、輕執(zhí)行、重支出、輕績效的現(xiàn)象，尚未建立健全的績效跟蹤管理機(jī)制。究其原因，一方面，預(yù)算執(zhí)行績效控制責(zé)任不清。多數(shù)高校的預(yù)算績效管理在實(shí)施過程中，未設(shè)立由財(cái)務(wù)部門、二級(jí)院系以及其他職能部門人員組成的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，僅由財(cái)務(wù)人員按上級(jí)主管部門要求，整體報(bào)送學(xué)校各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)施及完成情況，沒有分級(jí)、分解到負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的職能部門或二級(jí)院系進(jìn)行考核，也沒有明確相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致具體負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用的職能部門和二級(jí)院系對(duì)績效管理工作認(rèn)識(shí)不足、情況不清，預(yù)算使用上存在一定的盲目性，績效管理體系未能充分發(fā)揮事中反饋與調(diào)整作用。另一方面，預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控缺少必要的信息支持。一是缺乏預(yù)算績效信息共享機(jī)制。雖然高校各部門大多建立了相關(guān)信息系統(tǒng)，如資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學(xué)生資助系統(tǒng)、教育收費(fèi)系統(tǒng)等，但是，其數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)采集周期等大多按照相關(guān)主管部門信息報(bào)送要求進(jìn)行設(shè)置，缺少學(xué)校層面統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，各部門的數(shù)據(jù)相互獨(dú)立、無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和信息共享，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行管控所需的數(shù)據(jù)、資料，主要依托Excel和Word等辦公軟件進(jìn)行采集及簡單分析，難以滿足預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控所需的預(yù)算績效分析和預(yù)測的需求[5]。二是缺乏預(yù)算績效信息動(dòng)態(tài)化更新機(jī)制。尚未能以項(xiàng)目庫為中心，對(duì)相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況、績效信息進(jìn)行收集、整合，項(xiàng)目預(yù)算績效的動(dòng)態(tài)化管理缺少必要的信息支持。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不健全

多數(shù)高校對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，仍停留在向財(cái)政部門及主管部門填報(bào)績效評(píng)價(jià)報(bào)告與整改報(bào)告層面，尚未建立預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算安排的相關(guān)機(jī)制，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)后續(xù)年度預(yù)算安排沒有影響，究其原因，一方面，預(yù)算安排往往是校內(nèi)各部門博弈的過程，本質(zhì)上是行政行為，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果往往只是作為決策參考，并非決定性因素；另一方面，高質(zhì)量的預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果是其應(yīng)用的前置條件，現(xiàn)階段高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性、準(zhǔn)確性仍有待提高[6]，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)條件尚不充分。

三、提升高校預(yù)算績效管理的對(duì)策

（一）緊扣高校發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制

預(yù)算編制環(huán)節(jié)是高校預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)立足戰(zhàn)略目標(biāo)和學(xué)校發(fā)展實(shí)際，合理設(shè)置績效目標(biāo)體系，采用科學(xué)的方法進(jìn)行資金分配。

第一，合理設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)。可采用平衡計(jì)分卡，從財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長、顧客四個(gè)維度構(gòu)建預(yù)算績效目標(biāo)體系，結(jié)合高校的特殊性，將顧客維度的人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)作為最終目標(biāo)，將財(cái)務(wù)維度的經(jīng)濟(jì)資源保障（如籌資能力、資金使用效率）作為基礎(chǔ)，將業(yè)務(wù)流程（如資源配置、管理與服務(wù)）、學(xué)習(xí)與成長（如教師團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)和科研能力）作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段（圖1）。在此基礎(chǔ)上，采用關(guān)鍵指標(biāo)法，結(jié)合高校的類型、自身的定位，合理選擇相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，注重財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、現(xiàn)在的績效情況指標(biāo)與未來的發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)、業(yè)務(wù)流程等過程性指標(biāo)和社會(huì)評(píng)價(jià)等結(jié)果性指標(biāo)的綜合運(yùn)用。在預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)確定上，由于多數(shù)高校的預(yù)算績效管理實(shí)踐尚處于起步階段[2]，缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，可綜合使用聚類分析法、層次分析法、主成分分析法等，按類型及辦學(xué)目標(biāo)相近度進(jìn)行分組，確定不同類型院校的績效標(biāo)準(zhǔn)值。

圖1 高校預(yù)算績效目標(biāo)的平衡記分卡框架

第二，優(yōu)化預(yù)算編制方法。靈活使用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等多種預(yù)算編制方法對(duì)校內(nèi)職能部門及二級(jí)院系的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理。對(duì)于辦公經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等較為穩(wěn)定的日常項(xiàng)目等，采用增量預(yù)算法編制；對(duì)于重大項(xiàng)目或預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果不理想的項(xiàng)目，采用零基預(yù)算法，將績效管理理念嵌入到零基預(yù)算編制中，重新分析項(xiàng)目自身應(yīng)達(dá)成的績效目標(biāo)、項(xiàng)目對(duì)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度，合理安排預(yù)算資金。此外，對(duì)于專業(yè)建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等跨年度項(xiàng)目，可引入滾動(dòng)預(yù)算編制法，合理編制中長期預(yù)算，分階段細(xì)化績效目標(biāo)，為逐步推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、跟蹤過程績效提供依據(jù)。

（二）完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控機(jī)制

實(shí)時(shí)監(jiān)控績效目標(biāo)達(dá)成情況，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，是確保既定績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效舉措。高校可從以下兩方面入手，逐步完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控機(jī)制。

第一，明確預(yù)算績效控制責(zé)任。設(shè)立由財(cái)務(wù)部門、二級(jí)院系及其他學(xué)校職能部門相關(guān)人員組成的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確職能部門和二級(jí)院系預(yù)算執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)行主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制，帶動(dòng)各部門增強(qiáng)預(yù)算績效管控意識(shí)，主動(dòng)參與預(yù)算績效管控，充分掌握項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目績效目標(biāo)達(dá)成情況信息，對(duì)發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏差和管理漏洞及時(shí)予以糾正。

第二，完善預(yù)算執(zhí)行績效信息的收集、共享機(jī)制。一是完善數(shù)據(jù)采集的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控所需的數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行梳理，統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，充分調(diào)動(dòng)各職能部門以及二級(jí)院系的力量，及時(shí)采集和載入真實(shí)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，并通過智慧校園、云平臺(tái)等方式，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)之間的有效接軌，為預(yù)算績效管理提供精準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。二是建立預(yù)算績效數(shù)據(jù)查詢端口，便于財(cái)務(wù)人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人追蹤項(xiàng)目進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行績效信息，分析預(yù)算執(zhí)行的績效偏差，及時(shí)進(jìn)行整改，提高預(yù)算執(zhí)行效率。三是提升信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析能力。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)高校資金需求、預(yù)期產(chǎn)出及效果等進(jìn)行預(yù)測與分析，找出使用效益不足的資金支出，為學(xué)校預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算調(diào)整決策提供有效的信息支撐。四是建立預(yù)算績效數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)、績效信息的整合，完善以項(xiàng)目庫為中心的數(shù)據(jù)信息更新機(jī)制，形成以項(xiàng)目為載體的項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)與審批、項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)與執(zhí)行、項(xiàng)目績效監(jiān)控與評(píng)價(jià)的全鏈條預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（三）健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

高校應(yīng)從預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足的深層原因入手，從根本上解決預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用動(dòng)力不足、預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高等問題，完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

第一，完善激勵(lì)約束機(jī)制。建立與預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系相融合的職能部門及二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部行政考核體系，在承擔(dān)職能部門及二級(jí)學(xué)院主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果在行政績效考核指標(biāo)中的比重，將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與選人用人制度、薪酬激勵(lì)制度等相掛鉤，根本上促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部從被動(dòng)進(jìn)行績效管理轉(zhuǎn)向主動(dòng)要求管理績效，促使領(lǐng)導(dǎo)干部管理決策由行政行為向績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，使其主動(dòng)應(yīng)用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行預(yù)算安排與調(diào)整。

第二，依托信息化手段提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性和準(zhǔn)確性。通過信息化平臺(tái)中各部門之間的有效鏈接，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效數(shù)據(jù)的全過程動(dòng)態(tài)采集與及時(shí)傳輸，提高預(yù)算績效數(shù)據(jù)的及時(shí)性、精準(zhǔn)性；依托信息化平臺(tái)，多維度、廣泛收集預(yù)算執(zhí)行信息以及利益相關(guān)者評(píng)價(jià)信息，以海量數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化預(yù)算績效預(yù)測模型及評(píng)價(jià)體系，提高評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性。

結(jié)語

在不斷深化財(cái)稅體制改革的背景下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是大勢所趨。高校應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn)和辦學(xué)實(shí)際，緊扣發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制、完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，有效推進(jìn)預(yù)算績效管理實(shí)施，提高資源配置效率及預(yù)算資金使用效益，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。