馬宜生

摘 要：基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。系統(tǒng)梳理和回顧我國(guó)城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程，對(duì)于進(jìn)一步深入研究和探討城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展規(guī)律，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)自治;基層治理;治理體系和治理能力

1949年新中國(guó)成立以前，我國(guó)城市社區(qū)管理大多實(shí)行保甲制度。北宋中期王安石變法，在社區(qū)中實(shí)行保甲制度，從此，保甲制度在我國(guó)開(kāi)始正式實(shí)施。清朝實(shí)行保甲制度。1932年，民國(guó)政府在城市社區(qū)管理方法開(kāi)始實(shí)行保甲制度。1949年新中國(guó)成立前的中國(guó)歷史中，也曾有過(guò)社區(qū)自治的萌芽：1909年清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定城市區(qū)域擴(kuò)大或人口滿十萬(wàn)以上者，可劃分若干區(qū)進(jìn)行管理。1910年頒布的《京師地方自治章程》規(guī)定：京師自治機(jī)構(gòu)設(shè)置總議事會(huì)、總董事會(huì)和區(qū)議事會(huì)、區(qū)董事會(huì)。這是中國(guó)城市社區(qū)內(nèi)部設(shè)置自治區(qū)最早的法律文書。這些法律文書雖然有一定的歷史局限性，但其頒行對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理具有不可否認(rèn)的歷史進(jìn)步意義。1930年，民國(guó)政府分布了重新修訂的《市組織法》，將城市劃分為區(qū)、坊、閭、鄰四級(jí)，五戶為鄰，五鄰為閭，十二閭為坊，十坊為區(qū)，并首次規(guī)定在區(qū)坊兩級(jí)實(shí)行自治。這些城市社區(qū)自治的萌芽存在時(shí)間都很短暫，很快就被專制勢(shì)力所扼殺。1949年新中國(guó)成立后，人民政府廢除了保甲制度，徹底摧毀了傳統(tǒng)的社區(qū)組織和民間勢(shì)力，并積極探索和實(shí)踐城市社區(qū)的治理方式和途徑。新中國(guó)成立后，我國(guó)城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，即：

城市社區(qū)自治的萌芽階段（1949年-1958年）

城市社區(qū)自治的虛擬化階段（1958年-1976年）

城市社區(qū)自治的恢復(fù)、調(diào)整階段（1976年-2000年）

城市社區(qū)自治階段（2000年至今）

一、城市社區(qū)自治的萌芽階段（1949年-1958年）

我國(guó)城市社區(qū)自治的歷史起始于新中國(guó)成立初期開(kāi)始建立的居民委員會(huì)。1949年底至1950年初，國(guó)內(nèi)一些城市陸續(xù)出現(xiàn)了諸如防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組、居民委員會(huì)等名稱各異的基層群眾性自治組織。成立于1949年10月23日的杭州市上城區(qū)上羊市街居委員會(huì)是新中國(guó)成立后的第一個(gè)居委會(huì)。杭州上羊市街居委會(huì)是由杭州十八、十九兩個(gè)保合并而成，共有居民2000多戶，居委會(huì)委員9人，他們都是居民們投票選出來(lái)的兼職工作者，其中有正副主任各1人、負(fù)責(zé)日常工作，另外7位委員分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等。此后不久，天津、武漢、上海等地也陸續(xù)建立了類似的居民委員會(huì)組織。

1953年，時(shí)任中央政法委員會(huì)副主任和北京市市長(zhǎng)的彭真根據(jù)毛澤東主席的指示，向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》，該報(bào)告將城市居民委員會(huì)定性為基層群眾性自治組織，明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)的任務(wù)。1954年12月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議審議并通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》。該《條例》以法律形式規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)，與有關(guān)部門和單位的關(guān)系以及工作方法、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，從而極大地推動(dòng)了居民委員會(huì)建設(shè)工作的全面開(kāi)展。同年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一了街道辦事處的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置。至1956年，全國(guó)各城市基本都建立了居民委員會(huì)。至此，在全國(guó)范圍內(nèi)基本形成了街道辦事處和居民委員會(huì)相互銜接的城市基層管理組織的格局——街居制。

建國(guó)初期全國(guó)各城市建立起來(lái)的居民委員會(huì)具備自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治性特征，居民委員會(huì)與城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處之間也呈現(xiàn)出良性互動(dòng)的關(guān)系。建國(guó)初期到1958年是我國(guó)城市社區(qū)自治的萌芽階段。

二、城市社區(qū)自治的虛擬化階段（1958年-1976年）

我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制起始于國(guó)家第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，其時(shí)，“單位制”就已經(jīng)開(kāi)始在國(guó)有企業(yè)中建立起來(lái)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，這種高度集權(quán)的計(jì)劃體制從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)至社會(huì)生活領(lǐng)域的各各層面，單位也隨之遍及整個(gè)城市社會(huì)。中國(guó)的單位制有其特殊的形成背景和發(fā)展過(guò)程。中國(guó)的具體國(guó)情和蘇聯(lián)模式的示范效應(yīng)是中國(guó)單位制形成的主要因素。中國(guó)單位制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是單位和社區(qū)在城市地理空間上完全重疊，二是“單位加社會(huì)”即用單位的功能取代社區(qū)的功能。

1958年至文化大革命期間，“通過(guò)社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向運(yùn)作，單位社會(huì)進(jìn)入全盛時(shí)期，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單位體制日益牢固，城市基層政權(quán)和群眾自治性組織淪落到城市社會(huì)的邊緣地位?！边@一時(shí)期是我國(guó)城市社區(qū)自治虛擬化階段。

1958年以后的大躍進(jìn)和城市人民公社時(shí)期，社辦企事業(yè)大量興起，組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和社利事業(yè)，組織家庭婦女就業(yè)，變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市，使城市社區(qū)完全單位化。這一時(shí)期的居民委員會(huì)由基層群眾性自治組織逐漸向生產(chǎn)性組織和行政性組織轉(zhuǎn)變。

文化大革命時(shí)期，單位制進(jìn)一步強(qiáng)化，城市社區(qū)組織受到嚴(yán)重沖擊和削弱。居民委員會(huì)由基層以群眾性自治組織演變?yōu)槿罕姼锩M織，并被賦予了政權(quán)機(jī)關(guān)的功能。這一時(shí)期的城市社區(qū)被徹底邊緣化了。

三、城市社區(qū)自治的恢復(fù)、調(diào)整階段（1976年-2000年）

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期，這一時(shí)期，我國(guó)城市社區(qū)自治進(jìn)入恢復(fù)、調(diào)整階段。

隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，這一時(shí)期的居民委員會(huì)工作得到恢復(fù)和調(diào)整，并進(jìn)入了全新的發(fā)展時(shí)期。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》，撤銷革命居民委員會(huì)，恢復(fù)居民委員會(huì)名稱。1982年新定憲法，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和作用。1989年12月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，該法對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、居民委員會(huì)與有關(guān)政府的工作關(guān)系、居民委員會(huì)的任務(wù)、設(shè)置、居委會(huì)成員的產(chǎn)生辦法、居民會(huì)議、工作原則、財(cái)務(wù)及工作經(jīng)費(fèi)等作出了進(jìn)一步明確的規(guī)定?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》的頒布，將居民委員會(huì)的組織和工作上升到法律調(diào)整的范圍，使居民委員會(huì)的工作得到了更大的發(fā)展：居民委員會(huì)的工作范圍進(jìn)一步拓寬，居民自治水平進(jìn)一步提高，居民委員會(huì)發(fā)動(dòng)社區(qū)居民和單位開(kāi)展了各種服務(wù)活動(dòng)。

這一時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深化，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，國(guó)家所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，社會(huì)流動(dòng)日趨頻繁。社會(huì)服務(wù)需求量增加，住房制度改革啟動(dòng)。按照“政企分開(kāi)”、“社企分開(kāi)”的原則和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，“單位辦社會(huì)”成為單位的沉重負(fù)擔(dān)，單位制開(kāi)始走向解體。在這一過(guò)程中，單位制原來(lái)承擔(dān)的許多功能逐漸轉(zhuǎn)向“街居制”，城市社區(qū)的地位得到較大的提升。

1986年，國(guó)家民政部提出在城市開(kāi)展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)工作。從此，“社區(qū)”這一概念逐漸為公眾所知悉。1987年9月，民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，提出社區(qū)服務(wù)的方向。1992年7月，中央和國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中，要求社區(qū)服務(wù)向產(chǎn)業(yè)化和行業(yè)化方向發(fā)展。1993年8月，民政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委等14個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（民福發(fā)[1993]11號(hào)），這是關(guān)于社區(qū)服務(wù)的第一個(gè)政策性文件。該文件要求將社區(qū)服務(wù)業(yè)納入第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，指出社區(qū)服務(wù)業(yè)是“以街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)的社區(qū)組織為依托，具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)”，“具有福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性四大特點(diǎn)”，社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展方向是“社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、法制化?！泵裾克珜?dǎo)的社區(qū)服務(wù)，其深遠(yuǎn)意義在于：一是啟動(dòng)了政府的職能轉(zhuǎn)變過(guò)程;二是促使街居制以服務(wù)政治走向服務(wù)經(jīng)濟(jì)，從管理居民走向服務(wù)居民;三是由此推動(dòng)了社區(qū)意識(shí)的產(chǎn)生和推廣。

隨著社區(qū)工作的迅速開(kāi)展，社區(qū)服務(wù)的概念已難以包容社區(qū)工作的方方面面。民政部從國(guó)情出發(fā)，同時(shí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，于1991年提出了社區(qū)建設(shè)這一新概念。1992年10月，中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究在浙江省杭州市召開(kāi)“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”，從此，社區(qū)服務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)展為社區(qū)建設(shè)，目的是以社區(qū)為基礎(chǔ)解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代，在城市社區(qū)建設(shè)的迅速發(fā)展必城市管理體制的改革中，城市社區(qū)自治得以發(fā)育和生長(zhǎng)。1998年，在中央機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院明確賦予民政部“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能，民政部原基層政權(quán)建設(shè)更名為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，社區(qū)建設(shè)成為該司的一項(xiàng)重要工作。1999年，為了探討并逐步完善城市社區(qū)建設(shè)思路，研究、總結(jié)適合中國(guó)國(guó)情的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》。該方案提出，在強(qiáng)化社區(qū)功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變，實(shí)行民主選興趣、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的現(xiàn)代化文明社區(qū)。這一方案第一次以政府文件的形式提出了社區(qū)自治的概念，并強(qiáng)調(diào)城市基層以管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制轉(zhuǎn)變。為實(shí)施此方案，民政部陸續(xù)在全國(guó)選擇了北京市西城區(qū)、沈陽(yáng)市沈河區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、杭州市下城區(qū)、武漢市江漢區(qū)等26個(gè)城區(qū)作為全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。

四、城市社區(qū)自治階段（2008年至今）

2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)在“十五”計(jì)劃建議中，第一次以黨的文件的形式“提出”擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情和“加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)”的論斷。2000年11月，中共喘辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2000]23號(hào)），要求在全國(guó)大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)?！兑庖?jiàn)》對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的重大意義、基本原則、主要目標(biāo)等進(jìn)行了詳細(xì)闡述?！兑庖?jiàn)》在《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》基本原則的基礎(chǔ)上，增加了“擴(kuò)大民主，居民自治”的原則。從此，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)。

2001年，民政部在山東青島召開(kāi)全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，明確了全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的工作任務(wù)。同年，民政部發(fā)布《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》。2002年，民政部在吉林四平召開(kāi)全國(guó)社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，命名河北省保定市等27個(gè)市為“全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范市”，北京市兩城區(qū)等148個(gè)區(qū)為“全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”。2002年9月，黨的十六大報(bào)告提出了完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)的目標(biāo)要求。2003年6月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門《關(guān)于積極推進(jìn)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作的意見(jiàn)》，對(duì)社區(qū)承接企業(yè)退休人員管理和服務(wù)工作做出了重要部署。2004年11月，中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，闡明了街道社區(qū)黨建工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)要求，進(jìn)一步明確了街道社區(qū)黨組織的主要職責(zé)和任務(wù)。

2005年10月2日，胡錦濤總書記在考察天津社區(qū)時(shí)對(duì)社區(qū)建設(shè)作了重要指示。2006年4月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]14號(hào)）。據(jù)此，2007年5月14日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、民政部聯(lián)合制訂了《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改社會(huì)[2007]975號(hào)）。2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確了基層群眾自治制度作為我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度的地位。胡錦濤指出：“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同性。……完善政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！?009年11月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》。就進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的總體思路、目標(biāo)要求、主要任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)等提出了具體意見(jiàn)。

2010年8月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2010]27號(hào)），對(duì)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、城市社區(qū)居民委員會(huì)的主要職責(zé)等進(jìn)行了深入闡述，是新時(shí)期城市社區(qū)建設(shè)和城市社區(qū)自治重要的改革性依據(jù)。

2012年11月8日，胡錦濤總書記在黨的十八大報(bào)告中提出：“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?！边@將進(jìn)一步加快城市社區(qū)自治的進(jìn)程。

為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年6月12日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》。

2021年4月28日，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)于夯實(shí)國(guó)家治理根基，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，具有重要的指導(dǎo)意義。

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