王媛媛

(廣東金融學(xué)院 保險(xiǎn)學(xué)院，廣東 廣州 510521)

隨著老年人絕對(duì)數(shù)量的增長(zhǎng)、高齡老人比例的增加以及生活水平的提高，完全由政府提供的、單一的養(yǎng)老服務(wù)模式早已無(wú)法滿足老齡化的需求。而新型產(chǎn)業(yè)的早期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，政府購(gòu)買比直接提供研究和發(fā)展資助更為重要[1]。因此，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)成為解決“養(yǎng)老難”問(wèn)題的新思路和新舉措。截至目前，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)已踐行數(shù)年，而績(jī)效評(píng)估是改善公共服務(wù)的一種有效手段[2]，因此，對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的理論依據(jù)、評(píng)估指標(biāo)和方法進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，并在此基礎(chǔ)上提出未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步研究的問(wèn)題，對(duì)實(shí)踐中政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估具有較好的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)為何要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

(一)新公共管理理論推動(dòng)政府職能由服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)監(jiān)管

政府購(gòu)買公共服務(wù)源于新公共管理理論的出現(xiàn)和推動(dòng)。新公共管理理論的代表人物奧斯本和蓋布勒認(rèn)為“政府的職能是掌舵而不是劃槳”，并主張據(jù)此“重塑政府”[3]。Greer強(qiáng)調(diào)應(yīng)將公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)相分離，政府應(yīng)從重政策轉(zhuǎn)向重管理和重績(jī)效評(píng)估[4]。而政府對(duì)外包服務(wù)的管理應(yīng)有明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估[5]，因?yàn)榉?wù)的承接者——私營(yíng)部門追求的是利潤(rùn)最大化，在缺乏與“利潤(rùn)”相等的衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，公共服務(wù)提供的內(nèi)在的“多維度”意味著其適當(dāng)性、產(chǎn)出、質(zhì)量和影響的衡量是復(fù)雜的，必須制定績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)來(lái)衡量服務(wù)外包的損益[6]。

(二)政府和服務(wù)承接者之間的委托代理關(guān)系要求對(duì)服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，政府作為委托方和服務(wù)承接方之間形成了典型的委托代理關(guān)系。委托代理理論指出，由于委托人和代理人追求的目標(biāo)不一致，在信息不對(duì)稱的情況下，雙方在利益上必然存在沖突，倘若缺少有效的制度約束，最終代理人的行為極有可能會(huì)損害委托人的利益。因此，為了降低代理成本，政府必須設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，誘導(dǎo)服務(wù)承接者與其目標(biāo)保持一致，達(dá)到“激勵(lì)相容”。而績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估則是促使個(gè)人利益和共同利益相容的重要途徑[7]。

(三)績(jī)效評(píng)估是檢驗(yàn)私有化和服務(wù)外包成效的重要途徑

由于在產(chǎn)出和效果方面缺乏有效和系統(tǒng)的知識(shí)，政府購(gòu)買公共服務(wù)是否能節(jié)約成本和提高績(jī)效，在很大程度上是未知的[8]。其一，大多數(shù)情況下，服務(wù)承接者不可能將客戶的利益置于自身的政治和組織的沖突及生存需要之上，因此，只有在極少數(shù)情況下，私有化才能更好地為客戶提供服務(wù)[9]。其二，若服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，也不一定能提高服務(wù)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量[10]。其三，由于機(jī)會(huì)主義和非法行為的存在，即使是在完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，也可能會(huì)出現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的成本比自己提供成本更高的情況。因此，政府購(gòu)買服務(wù)必須要衡量績(jī)效水平[11]。

二、績(jī)效評(píng)估的主體和客體：誰(shuí)來(lái)評(píng)估和評(píng)估誰(shuí)

20世紀(jì)90年代之前，政府績(jī)效評(píng)估采取的是單向反饋模式，主要由公共部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。隨著“服務(wù)型”政府理念的普及，績(jī)效評(píng)估逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)對(duì)象為中心”，評(píng)估主體也開(kāi)始由政府部門擴(kuò)展到社會(huì)公眾[12]。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就明確提出建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

在具體的評(píng)估實(shí)踐中，根據(jù)評(píng)估主體的不同，政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估主要有政府部門直接評(píng)估模式、第三方評(píng)估模式和綜合性評(píng)估模式，詳見(jiàn)表1。

此外，在政府購(gòu)買服務(wù)的不同環(huán)節(jié)，其評(píng)估主體也會(huì)有所不同[13]，詳見(jiàn)圖1。例如，包國(guó)憲和劉紅芹在對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，提出效率由服務(wù)供給者或獨(dú)立第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，質(zhì)量則由居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者進(jìn)行評(píng)價(jià)[14]。

表1 依評(píng)估主體不同分類的三種績(jī)效評(píng)估模式

圖1 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)各階段績(jī)效評(píng)估的主體

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的客體指評(píng)估的對(duì)象，主要是接受政府部門委托、參與養(yǎng)老服務(wù)供給的企業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等[15]。例如，廣州市政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估的對(duì)象是服務(wù)時(shí)間滿一年的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心、居家養(yǎng)老服務(wù)部等。此外，養(yǎng)老服務(wù)中介組織和政府部門也是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象[16]。

三、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建：評(píng)估什么

(一)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的理念

從各省市印發(fā)的政府向社會(huì)力量購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法中可以看出，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的資金一般會(huì)在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算支出中統(tǒng)籌安排，民政部門也會(huì)在彩票公益金中安排一定數(shù)量的資金用于購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)?？梢?jiàn)，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估應(yīng)屬于政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的范疇。如果從更寬廣的范圍來(lái)看，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效歸屬于政府績(jī)效的范疇，而政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)是政府職能。新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，政府職能逐漸從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，決策的透明度和公眾參與度不斷增強(qiáng)。因此，在構(gòu)建政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，可以參照政府績(jī)效評(píng)估以及政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的原則進(jìn)行。

(二)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的原則和具體指標(biāo)的設(shè)定

1.績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的3E和4E原則及其擴(kuò)展

20世紀(jì)80年代，英國(guó)財(cái)政部將“3E”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。此后，美國(guó)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)在3E的基礎(chǔ)上將“質(zhì)量”納入評(píng)估體系，建立了投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益、生產(chǎn)力等六類評(píng)估指標(biāo)[12]。3E原則強(qiáng)調(diào)效率，卻忽視了公平和民主，為克服這一弊端，1997年福林在3E的基礎(chǔ)上增加了“公平性”原則，形成了4E。表2列出一些利用3E和4E原則進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)例。

表2 3E和4E原則在政府績(jī)效評(píng)估研究中的應(yīng)用實(shí)例

在運(yùn)用3E和4E原則對(duì)服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)是指政府購(gòu)買服務(wù)的成本是否最低；效率性評(píng)價(jià)是指一定量的財(cái)政資金是否購(gòu)買了盡可能多的服務(wù)；效果性評(píng)價(jià)是通過(guò)公眾滿意度來(lái)測(cè)量服務(wù)享用者是否滿意；公平性評(píng)價(jià)則是衡量服務(wù)的提供是否公平。其中，相較于投入和產(chǎn)出的效率，需求方滿意度的評(píng)估更為重要[15，16，22]，尤其要關(guān)注客戶是否投訴[23]，同時(shí)應(yīng)將公平性原則滲透于各評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)中[24]。

除了投入和產(chǎn)出維度外，也有一些學(xué)者進(jìn)行了多元化拓展。例如，葉托和胡稅根從六個(gè)維度評(píng)估了政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效，并進(jìn)行了重要性排序：成效、品質(zhì)、政治、產(chǎn)出、過(guò)程、投入[25]；寧?kù)n和李紀(jì)琛從利益相關(guān)者角度出發(fā)，用利益相關(guān)者滿意、利益相關(guān)者貢獻(xiàn)、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程和組織能力指標(biāo)評(píng)價(jià)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效[26]。

2.績(jī)效評(píng)估中具體指標(biāo)的設(shè)定

目前政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對(duì)象主要是“三無(wú)”老人，受眾范圍狹窄，對(duì)其績(jī)效評(píng)估的研究較少，現(xiàn)有研究主要集中在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中。

從理論研究來(lái)看，學(xué)者們主要從效率和效果兩方面構(gòu)建政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。研究發(fā)現(xiàn)，效率每提高1%，政府購(gòu)買績(jī)效提高0.85%；服務(wù)對(duì)象滿意度每提高1%，政府購(gòu)買績(jī)效將提升0.87%[27]。表3梳理了現(xiàn)有理論研究中政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估常用的具體指標(biāo)。

表3 政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的常用指標(biāo)

就全國(guó)范圍內(nèi)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，各地區(qū)評(píng)估指標(biāo)的選擇各具特色，表4梳理了部分區(qū)域績(jī)效評(píng)估的具體指標(biāo)。

表4 部分區(qū)域政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)

(三)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的篩選及賦權(quán)方法

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選的方法主要有德?tīng)柗品?、灰色關(guān)聯(lián)度分析法、主成分分析法和因子分析法等。秦利和陳喬偉運(yùn)用德?tīng)柗品êY選出19個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)[28]。葉托和胡稅根、李文軍等利用修正型德?tīng)柗品▽?duì)政府購(gòu)買服務(wù)的初始評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行篩選[25，29]；王春婷等運(yùn)用文獻(xiàn)分析和深度訪談等定性方法從理論上確定政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，并利用主成分分析法實(shí)證檢驗(yàn)指標(biāo)的合適性[27]。

經(jīng)過(guò)科學(xué)合理地篩選保留恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估指標(biāo)后，需要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，常用的賦權(quán)方法有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法三類，具體的方法則包括層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、主成分分析法、密切值法、統(tǒng)計(jì)平均法、變異系數(shù)法、排序法等。其中，應(yīng)用較為廣泛的是層次分析法。

四、績(jī)效評(píng)估的方法：如何評(píng)估

(一)績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源

就績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)的來(lái)源來(lái)看，獲取渠道較為多元化，常見(jiàn)的有政府公開(kāi)數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查(包括問(wèn)卷調(diào)查)、深度訪談等。其中，問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談是數(shù)據(jù)獲取的最常用，也是最重要的方式。

(二)績(jī)效評(píng)估的具體方法及其在實(shí)踐中的應(yīng)用

20世紀(jì)60年代以來(lái)，國(guó)外政府(主要是OECD國(guó)家)對(duì)公共支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的方法主要有“3E”評(píng)估法、平衡計(jì)分卡法、標(biāo)桿管理法、360度反饋評(píng)估法、行為量表法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)以及層次分析法[13]。近年來(lái)，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法(KPI)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、逼近理想解排序法(TOPSIS)、棱柱模型法等也逐漸被應(yīng)用于政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估中。在諸多評(píng)估方法中，應(yīng)用最為廣泛的是DEA分析法，與其他方法相比，DEA法更適用于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)[16，30]。魏中龍運(yùn)用DEA法對(duì)北京中關(guān)村街道所轄的4個(gè)社區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)效率進(jìn)行了評(píng)價(jià)[31]。徐倩和常秀麗采用DEA法對(duì)青島29家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率的有效性和無(wú)效性進(jìn)行檢驗(yàn)，并從政府資金補(bǔ)貼方式、監(jiān)管等方面提出改進(jìn)建議[32]。 此外，在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中亦形成了多樣化的評(píng)估方法，如實(shí)地觀察法、材料查閱法、問(wèn)卷調(diào)查法、交流訪談法、抽查法以及指標(biāo)評(píng)價(jià)法等①。例如，在廣州市政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估中就采用了查閱檔案資料、現(xiàn)場(chǎng)觀察記錄、訪談、服務(wù)對(duì)象滿意度調(diào)查以及抽查法等。

五、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究需進(jìn)一步深化的問(wèn)題

(一)明確政府在養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買績(jī)效評(píng)估中的角色定位

現(xiàn)有研究多是將政府定位于績(jī)效評(píng)估主體的角色，然而，根據(jù)新公共管理理論，服務(wù)外包的目的是降低政府直接提供服務(wù)的成本，提高供給效率。因此，在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，政府不僅是評(píng)估主體，更是重要的評(píng)估客體。未來(lái)在研究中，應(yīng)在3E、4E等原則的指導(dǎo)下，重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)外包前后效率、質(zhì)量、公平性等績(jī)效指標(biāo)的變化，才能回答政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是否能在保證公平性的基礎(chǔ)上節(jié)約成本和提高效率。

(二)在評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建中適當(dāng)增加公平性指標(biāo)

根據(jù)“4E”原則，公平性是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容，但就現(xiàn)有的理論研究，特別是各區(qū)域的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要是圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度等方面，對(duì)公平性的考察較為欠缺，尤其是在實(shí)證研究中，主要集中于效率、效果和質(zhì)量的分析檢驗(yàn)，較少對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)公平性的問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。這可能會(huì)使養(yǎng)老服務(wù)的供給不能回歸到應(yīng)有的位置，從而加重已存在的不公平問(wèn)題[33]。因此，在未來(lái)的研究中，應(yīng)增加公平性評(píng)估指標(biāo)，可考慮從供給公平、享有公平和負(fù)擔(dān)公平的角度對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

(三)采用綜合測(cè)量法對(duì)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)估

在理論和實(shí)踐研究中，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的方法日益多樣化，但總體來(lái)看，研究還較為分散，主要是利用某一評(píng)估方法對(duì)績(jī)效的某一方面開(kāi)展評(píng)估，例如，利用DEA方法評(píng)估效率，利用SERVQUAL模型評(píng)估質(zhì)量。而績(jī)效評(píng)估是多維度、全過(guò)程的，單獨(dú)對(duì)某一方面的評(píng)估，很難對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效究竟如何做出準(zhǔn)確判斷。因此，可以采用綜合測(cè)量的方法，科學(xué)設(shè)定各評(píng)估維度的權(quán)重，對(duì)各維度選用適合的評(píng)估方法，最終計(jì)算出綜合績(jī)效指數(shù)。

注釋：

①所謂指標(biāo)評(píng)價(jià)法指的是評(píng)估機(jī)構(gòu)或購(gòu)買方根據(jù)承接方的自評(píng)報(bào)告采用核查、調(diào)查等方式對(duì)各指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評(píng)估。