姚 清

(河海大學 公共管理學院,江蘇 南京 211100)

2020年初，自新型冠狀病毒爆發(fā)以來，全國上下積極進行疫情防控，百業(yè)待興，就業(yè)市場所有的“需求”受疫情影響而嚴重緊縮。在新的經濟增長類別或產業(yè)結構做出重大調整之前，就業(yè)與獲得穩(wěn)定的經濟收入是我國普通勞動者目前甚至長期內需要面對的問題。面對緊迫的疫情防控和嚴峻的就業(yè)形勢，中央政府和地方政府在解決公眾就業(yè)具有不可懈怠的責任。2020年6月1日，李克強總理在山東煙臺考察時指出，地攤經濟、小店經濟是就業(yè)崗位的重要來源、是人間煙火、是中國的生機。中央文明辦也主動在全國文明城市測評指標中，明確要求不將占道經營、馬路市場、流動商販列入為文明城市測評考核內容。在疫情防控轉向常態(tài)化和積極有序推進復工復產的背景下，激發(fā)地攤經濟活力是人心所向且具有不可言喻的重要性。但同時在實際政策運行中涉及多方主體的復雜博弈，本文擬從公共治理的視角出發(fā)，來分析釋放地攤經濟活力的必要性、合理性；從相關利益主體的角度出發(fā)，探討地攤經濟長效發(fā)展的現實困境，最后總結域外地攤經濟管理經驗，嘗試性提出確保地攤經濟真正融入城市機理、獲得可持續(xù)發(fā)展的成效可為路徑。

一、文獻回顧

一直以來，地攤經濟備受社會人士和學術界爭議和關注。所謂地攤經濟，是指一種通過擺地攤獲得收入來源的一種經濟形式，是城市里的一種邊緣經濟，很多學者都把它歸納進灰色經濟的范疇。在我們國家，地攤經濟只是一種人們獲得基本生活的保障[1]。目前學術界對地攤經濟的研究主要聚焦在以下幾個方面：一是關于地攤經濟經營者特征的研究。林琳[2]認為地攤經濟經營者實際上是社會弱勢群體的一部分，他們不是一成不變的概念，而是隨著社會的經濟、政治、文化等多因素發(fā)展和演變的綜合成果。二是關于地攤商販的就業(yè)情況研究。王洛忠[3]從就業(yè)的研究視角提議城市政府不應簡單地將街頭攤販視為邊緣性經濟活動，而應將其視為非正規(guī)就業(yè)的一種，并在公共政策上做出積極回應。對攤販的治理應遵循“管而不死、治而不亂”的原則，致力于維護弱小群體的權益，提高貧困人口的收入，政府部門應創(chuàng)新扶貧政策為街頭攤販提供小額貸款、培訓、技術上的指導，從而使其規(guī)范、合法經營等。三是關于地攤商販經營場所相關研究。李常生[4]等通過研究美國相關經驗，提出政府部門可以利用節(jié)假日時間段在公有廣場等地方舉辦類似的農夫市場與跳蚤市場，鼓勵民眾在閑置的建筑等場所舉辦相關市場。四是關于地攤商販與城市管理之間關系的研究。劉新宇[5]明確指出作為低端部門就業(yè)者與城市管理之間存在難以調和的矛盾，一度陷入暴力抗法和暴力執(zhí)法的怪圈。并提出要從根本上化解兩者之間的矛盾沖突，首先要縮小低端部門規(guī)模，其次將城市空間資源配置向中低層民眾傾斜。

回顧相關文獻發(fā)現，既往研究通常是在城市嚴格管控政策背景下，多關注于城管執(zhí)法人員與流動攤販之間的暴力對抗，具有一定的局限且不再具有時效性。

二、地攤經濟何以可能：切合形勢需要

(一)穩(wěn)定就業(yè)與提供經濟保障

疫情后，面對大量城市從業(yè)人員的下崗和失業(yè)的現狀，政府允許城市中低收入人群通過地攤經濟獲取收入，是渡過疫情危機難關的需要。經營地攤的一般是兩類人群：一部分是城市中的下崗職工、無業(yè)人員等低收入群體，另一部分是進城務工人員[6]。這兩種群體的生活水平都很低、就業(yè)能力也相對較弱。此外他們在創(chuàng)業(yè)過程中家庭能夠給予的支持十分有限，甚至毫無支持，面臨著創(chuàng)業(yè)資金缺乏、人力資本匱乏等困境[7]。由于地攤經濟不需要承擔高昂的門店租金且起點低、成本低，在一定程度上降低就業(yè)成本及創(chuàng)業(yè)門檻，能夠有效解決城市中就業(yè)困難群體的就業(yè)問題。此外，地攤經濟的經營成本較低，可獲得利潤更有保障。除了人工成本和進貨成本，地攤經濟需要投入的成本較低，且如果經營狀況不好，可及時退出市場或選擇銷售其他產品，損失較小。加上進城務工的外來勞動者，大部分勞動權益還沒有完全得到保障，調查顯示94.46%的農民工轉換工作的次數在5次以內[8]。農民工就業(yè)呈現出穩(wěn)定性差和流動性強的現狀，在疫情防控的特殊時期，底層民眾的就業(yè)問題更顯突出。因此，地攤經濟的發(fā)展能夠有效緩解就業(yè)問題、提供經濟保障，解決低收入家庭溫飽問題。

(二)幫扶困難群體與助力脫貧攻堅

《當代中國社會各階層研究報告》指出，按照組織資源、經濟資源、文化資源的占有情況為標準，中國的社會階層可分為10大類，而最低一個階層為城市無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)階層，經營地攤者應屬于這一階層。地攤經濟的回歸，實質上是為了幫扶更多的困難群體，包括低學歷務工人員、失業(yè)工人、殘疾人、老年人等低收入群體，疏通他們的謀生途徑。此外今年是脫貧攻堅最關鍵一年，在疫情防控常態(tài)化背景下，解決就業(yè)問題是解決貧困問題的最緊迫也是最現實的需求。來自相對貧困家庭的地攤經營者，一方面依靠政府福利和社會救助生活，另一方面靠每天的地攤的盈余補充家庭的經濟來源，穩(wěn)定家庭收入，能夠更有保障地擺脫貧困。在當前特殊時期，發(fā)展地攤經濟對于底層民眾或者相對貧困者的意義不可小覷。在參與市場經營的門檻越來越高、市場競爭越發(fā)激烈的環(huán)境下，對于不具有勞動力及社會資本等優(yōu)勢，在市場中敗陣下來，或者因為疫情影響而失去就業(yè)機會的底層民眾來說，他們能夠在經營地攤經濟過程中獲得基本的救濟和保障，從而使他們能在市場參與過程中獲得一定的緩沖空間，為自身脫貧蓄力。

(三)滿足低收入消費者需求與推動夜間經濟發(fā)展

城市在發(fā)展過程中，市場經濟的不斷發(fā)展會使得居民收入差距被不斷拉大。低收入階層購買能力低，買東西時會對價格精打細算，地攤商品以相對較低的價格出售，正好能夠滿足他們的需求。大中型商場的消費者大體上是消費層次較高的人群，地攤經濟能夠彌補大中商場部分不足，很好地滿足低收入階層的需要，減少他們的生活支出。此外，在離市場較遠的小區(qū)擺攤，一方面給當地居民提供一定的方便，另一方面減少他們的交通成本，一定程度上也減少了生活支出。疫情發(fā)生之前，一些城市的夜間經濟已經有了一定的發(fā)展；但是疫情發(fā)生之后，由于對人員聚集的防控力度加大，夜間經濟嚴重萎縮。隨著疫情防控的常態(tài)化和精細化，夜間經濟也開始逐步恢復。地攤經濟的回歸，不僅符合普通民眾的消費習慣，更能拉動夜間經濟的發(fā)展。

三、地攤經濟能否持久：新一輪的多方博弈

疫情防控常態(tài)化背景下，給地攤經濟“松綁”并釋放政策紅利確實是人心所向，不僅拓寬了就業(yè)渠道，更是“疫情過后，民生為要”的最好詮釋。然而在實際的政策執(zhí)行中涉及多方主體的復雜博弈，地攤經濟的發(fā)展困境重重。

(一)政策紅利：臨時救急還是就業(yè)常態(tài)

為城市中低階層收入人口創(chuàng)造更多就業(yè)崗位和生活門路，刻不容緩。主動采取幫扶措施，為更廣泛人口提供就業(yè)方便，更是城市治理理念的一次重大調整。然而從中國城市治理實踐來觀察，不免讓人憂心，地攤經濟是臨時救濟政策，還是未來城市就業(yè)常態(tài)？一旦疫情造成的危機得到解決，原來的各種清理政策會不會再出現，城市管理者與攤主經營者的矛盾會不會重新上演？此外，政策多變也會影響地攤經濟是否長效，城市管理者的換屆周期少則兩三年，多則三五年。當前地攤經濟所享受的相應政策紅利，是否會隨著中國城市“一任長官，一任政策”特有規(guī)律而隨之消失？地攤經濟現在處于恢復之中，但是當地攤經營者有了投入以后，如果未來再遭受各種理由的政策變臉，投資者將血本無歸，損失的是城市居民的財產，更是對政府的信任。

(二)底層攤販：獲小利容易，獲大利難

對于移動攤販而言，相較于店面經營者，他們的優(yōu)勢體現在不用支付房屋租金、能夠在人流量較大的區(qū)域就地經營，比如固定市場周邊、工廠或學校周邊，因此依靠廣泛的人流量，地攤經營者能夠獲得解決溫飽的收入，但長期來看要獲得更多收入有一定的困難。一方面，攤販獲利受位置稀缺的制約。移動攤販要獲得人流優(yōu)勢的前提是“搶”到一個好位置。搶到一個好位置方法有很多，比如早起、用車子或者其他不易移動的大件物品占位，或者使用隱性或者潛在的“暴力”資源。第一種方式具有偶然性，后一種方法則會因為阻礙交通而受到限制。因此好的位置是稀缺的，當這些稀缺資源無法按照現有的規(guī)定來合理配置，必定會引起攤販之間激烈的競爭和博弈。在這種情況下，越好的位置，競爭就越激烈，人們試圖通過灰色手段獲得經營機會的可能性就越大，因此獲得經營機會的門檻就被不斷提高，久而久之底層民眾想要獲得更高收入將受種種限制。另一方面，地攤經濟因同類產品競爭而面臨利益攤薄或削減問題，造成攤販很難獲得穩(wěn)定收入，甚至會造成投資失敗。當前網購經濟日益發(fā)達，尤其是“拼多多”等平臺不斷發(fā)展，不具有區(qū)位優(yōu)勢的攤位經營者還有可能失去“價格優(yōu)惠”“物美價廉”等優(yōu)勢，進一步壓縮攤位經營者的盈利空間。整體而言，攤販內部利益分配不均和當前市場環(huán)境競爭激烈，對于大多數攤販而言，獲得經營地攤機會僅僅可以為他們提供基本的救濟與保障。

(三)周邊居民：誰將我們從噪音、臟亂和道路阻塞中拯救出來

地攤經營者往往擺在交通主干道兩側、人流量大的商業(yè)中心區(qū)或者居民區(qū)聚集的地方，地攤毫無章法的隨意擺放會影響到交通的通暢，也會影響到城市的整體市容[9]。地攤經濟的發(fā)展帶來的另一個問題是臟亂吵，對于周邊城市居民的影響尤其大：果皮、塑料袋隨地丟棄，燒烤濃煙四溢，商販吆喝聲嘈雜無章，蚊蟲騷亂不停……這都嚴重影響了城市的整潔和美觀。消除這些負面影響都是需要成本的，在地攤經濟消費者承受成本增加的空間極為有限的情況下，地攤經濟經營者基本沒有動力來改善經營質量或地攤環(huán)境，因此意味著周邊居民要一直承受地攤經濟的臟亂吵。

(四)城市管理者：城市管理成本上升

地攤經營往往交易標的較小、交易地點和交易時間不固定、相關的法律制度難以進行細致的規(guī)定，這些都增加了對地攤經營行為的管理難度。當前地攤經濟的回歸，無疑會增加城市管理成本，具體包括以下兩個方面：一方面，由于不同地攤經營者的經營位置較為模糊，有的地攤經營者會在經濟利益的趨動下越過政府管理部門劃定的擺攤地點。這些矛盾可以通過“自治”的方式解決，但是也有更多問題會外溢出來，需要城市管理者的力量進行解決，因此加重城市管理的成本與負擔。而且由于地攤經濟發(fā)展過程中出現的問題往往涉及多個部門，比如交通部門、治安部門、社區(qū)管理部門、環(huán)境保護部門等等，解決地攤經濟發(fā)展過程中的問題往往需要協調多個部門聯合行動，這必然增加了城市管理成本。另一方面，臟亂吵本身是地攤經濟成本低的原因之一，消除這些負面影響是需要成本的，地攤經營者基本沒有動力來改善經營質量或者經營環(huán)境，因此地攤經濟的臟亂差的解決任務轉移給城市管理者。地攤經濟的一夜爆紅，狂歡過后的滿地狼藉，留給環(huán)衛(wèi)工人的卻是無盡的疲憊。加上地攤經濟承擔地租、稅費負擔小，甚至沒有，因此意味著城市管理者從地攤經濟發(fā)展中獲得的管理資源十分有限，但是地攤經濟臟亂差的后果需要城市管理者來解決。收益沒有增多，但是成本上升，進一步凸顯城市管理者在地攤經濟發(fā)展過程中承受的高額負擔。

(五)實體店經營者：網購與地攤經濟夾縫中求發(fā)展

在疫情爆發(fā)的背景下，網購經濟獲得了一定的發(fā)展，使原本受到網絡購物沖擊的實體店經濟所受到的沖擊加劇。地攤經濟的發(fā)展，客觀上使原本就十分脆弱的實體店經濟造成一定的壓力。除了要與網購競爭外，實體店經營者還要與地攤經濟進行競爭，面臨兩方面的雙重擠壓。雖然地攤經濟和實體店服務的是不同等級或層次的消費者，但兩者的消費對象會出現不同程度的重合，兩類經濟在有關方面是一種競爭關系非完全的互補關系。此外，實體店經營者還要承擔高昂的租金和人工成本及繳納稅費，種種因素使得實體店在疫情防控常態(tài)化背景下也無法迅速回轉收入。然而，相比于地攤經濟，實體店經濟更好管理，而且會提供更多的公共收益，為城市公共建設做出更多貢獻。在地攤經濟和實體經濟的投入產出比相同的情況下，和實體店從業(yè)者一樣都在城市依托于城市的公共基礎設施進行經營，享受城市基礎設施建設帶來的一系列好處的地攤經濟從業(yè)者，實際上搭上了前者的便車，這無疑會損害實體店經營者的利益。

四、地攤經濟長效路徑：立足長遠需要完善地方治理

發(fā)展地攤經濟，要堅持深化放管服改革?！胺拧奔础胺砰_經營”，“管”即“食品安全和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管到位”，“服”即“政府對商販和消費者服務不可缺位”。放而有序，管而有度，服務不留空白。地攤經濟本身的不確定性和臟亂吵差等問題，是地攤經濟保持其優(yōu)勢的伴生物，這一方面提升了真正的底層民眾從地攤經濟發(fā)展中獲利的難度；另一方面，提升了地攤經濟的管理成本。從地攤經濟的特征來說，要保證地攤經濟的發(fā)展真正滿足各主體長遠需求，或者真正成為底層民眾的長效發(fā)展之路，需要立足長遠，做好常態(tài)化和規(guī)范化管理。地攤治理是一個綜合問題，宏觀上需要政府長效穩(wěn)定的政策引導，中觀上需要相關部門的約束與規(guī)范，微觀上需要民眾的合作與包容，具體分析如下：

(一)設置門檻：真正保證底層民眾獲得經營機會

為保證真正的底層民眾獲得經營機會，獲得可觀收入，需要針對參與地攤經濟發(fā)展的主體設置一定的門檻。在地攤經濟所擁有的市場有限的背景下，在關于位置優(yōu)良的攤位競爭十分激烈的前提下，設置一定門檻，不僅能夠避免地攤經濟發(fā)展帶來的利益因為參與人員過多而被過分稀釋，而且能夠避免不需要依靠地攤經濟的主體或“強者”參與到地攤經濟競爭中，擠壓底層民眾獲利空間。設置門檻的關鍵在于對不同主體的經濟狀況進行審核，以保證最好的位置給最需要的人，而不是“最強”的人。建立地攤經營行業(yè)準入規(guī)則，有效防止惡性競爭和無序競爭。一方面采取鼓勵性地攤經營準入措施，積極扶持城市低收入者設攤經營；另一方面規(guī)范或禁止“強權者”設攤經營[10]。

此外，在疫情防控常態(tài)化背景下，應采取寬容的管理政策，人性化對待合法攤販和非法攤販，在此可以借鑒美國的相關經驗。在美國，地攤經濟已成為城市街景的點綴之一，美國市政府有一套成熟的管理模式。首先是區(qū)別對待合法攤販和非法攤販。為了滿足就業(yè)需求，政府會允許一部分非法攤販的存在并為他們提供經營場所。比如，周末在商業(yè)區(qū)規(guī)劃跳蚤市場，讓小攤販擺攤經營，對非法攤販和合法攤販一視同仁。

(二)科學管理：還周邊居民一片安寧

地攤經濟的回歸使周邊居民遭受噪音、臟亂和道路阻塞等困境，為還周邊居民一片安寧，需要對地攤經濟進行科學管理，即做好擺攤區(qū)的選址、規(guī)劃和時間安排。根據各個地區(qū)的實際情況和消費者的購物和休閑習慣，多開放一些街邊市場，鼓勵城市恢復社區(qū)生鮮蔬菜市場的經營。合理的攤位位置規(guī)劃是有效的城市管理的必要條件，無序混亂的擺攤賣貨不僅會增加攤販之間的矛盾，還會影響城市交通系統的正常運轉。既要辦理商販擺攤，便于消費者逛街選購消費，也要考慮交通安全秩序和城市市容。同樣可以從美國借鑒科學規(guī)劃攤販的可行性措施，助力當前特殊時期地攤經濟可持續(xù)性發(fā)展。一方面科學規(guī)劃攤販數量與經營地點，要求在不影響交通、居民生活和足夠客流量之間達到平衡；另一方面合理收取地攤費。給予小攤販一定的優(yōu)惠并按照銷售額收取稅費，為了不影響市容，會不定期抽查衛(wèi)生狀況，據此判定是否繼續(xù)保留攤位。

地攤經濟的發(fā)展難免會帶來臟亂差，從而影響市容管理規(guī)范化、法制化和現代化進程，但同時更要重視對城市交通的管制和社會秩序的維持。政府承擔著為公民提供切合自身需求、優(yōu)化配置公共資源的基本職能，實現社會福利最大化、滿足社會需求、以最有效的方式提供公共產品，[11]因此政府的有效公共服務不能缺位。對此，法國關于城市地攤的管理模式可供我們學習，法國政府除了將提供穩(wěn)定的社會秩序作為重點，也熱心提供公共服務，在不影響城市市容的前提下發(fā)展地攤經濟。比如，當城市早市或晚市結束后，會安排專門的工作人員來拆除攤位、打掃衛(wèi)生。

(三)多元治理：分攤城市管理成本

地攤經濟的復蘇不可避免地增加城市管理成本，因此城市管理者應合理分配城市執(zhí)法資源，通過分片區(qū)、分時段的方式對地攤經濟進行分級、分類管理。同時更要動員社區(qū)治理的資源，政府的城市管理部門和基層政府、社區(qū)組織要搞好配合，不能把地攤經濟的管理都推給城管部門，應做到監(jiān)管部門、基層政府和居委會多元合作，引入社區(qū)網格化管理和合作治理模式，更好地發(fā)揮城市街道辦和居委會熟悉本地信息的優(yōu)勢。此外，政府監(jiān)管部門要善于借助互聯網和大數據的力量，及時掌握本地占道經營和攤販經營動態(tài)，提高監(jiān)管效率。

(四)疏通引導：融洽實體店經營者和地攤經營者關系

地攤經濟的放開不可避免地對實體店經營者造成了競爭。對于鋪面商戶和攤販之間的關系要處理好，政府需要合理引導二者之間的關系，盡可能幫助他們建立合作或者正常的關系，以促進二者的健康發(fā)展。例如，當地攤經濟的消費人數比較多、消費者位置不足時，地攤經營者可付給店面經營者一定的合理報酬，從而留住客戶，增加營業(yè)收入。此外，政府部門可以根據店面經營狀況合理降低稅收，減輕店面經營者生存壓力。為更好地規(guī)范地攤經營者合法、有序經營，可借鑒韓國建立行會的經驗，如全國攤店業(yè)主聯合會。一方面地攤經營者的權力由行業(yè)協會給予保障，他們的利益也由行業(yè)協會與政府“抗衡”，因此政府會考慮行會力量，在日常地攤經濟管理中更加人性化。另一方面地攤經營者的行為由行業(yè)協會進行規(guī)范，只要加入行業(yè)協會，就要接受協會規(guī)則，因此地攤經營者也要約束自己的行為，在經營地攤獲得收入的同時，不影響他人的正常生活和正常的社會秩序。地攤協會對于加強攤販自我教育、提高攤販素質、提高服務質量發(fā)揮重大作用[12]，疫情防控常態(tài)化時期，更要發(fā)揮行會的重要功能：定期給地攤經營者進行地攤經營培訓，貫徹先進的經營理念，鼓勵攤販以地攤經營為契機進行創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營經濟，使地攤經濟能夠真正解決民生就業(yè)問題。

五、結語

地攤經濟的回歸契合疫情防控常態(tài)化的需要，但從既有的地攤經濟發(fā)展秩序來看，相關利益主體的成本和收益并不對稱，使得地攤經濟在現實發(fā)展過程中不斷爆發(fā)沖突和矛盾，影響地攤經濟的長效發(fā)展。簡單放活地攤經濟，會凸顯各種問題，因此保證地攤經濟長效發(fā)展需要加入合理的地方治理。首先要了解地攤經濟發(fā)展的好處和成本是什么，及承擔成本的主體是誰。其次，要建立相應的規(guī)章制度或指定相應的政策，保證相關主體獲得補償，平衡各主體的利益，盡量做到權責利匹配。只有在復蘇地攤經濟發(fā)展過程中，及時解決和避免反復出現的矛盾和糾紛，才能保證地攤經濟長效發(fā)展，并為底層民眾提供良好的發(fā)展機會。