俞明雅

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，教師隊(duì)伍建設(shè)被上升到前所未有的戰(zhàn)略高度?！熬幫饨處煛弊鳛橐粋€(gè)特殊群體，是當(dāng)前中小學(xué)教師隊(duì)伍中的鮮活存在，也是影響我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)的因素之一。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界和政策層面對(duì)此的關(guān)注點(diǎn)多聚焦于以“民辦教師”為代表的農(nóng)村編外教師群體，對(duì)城市中小學(xué)編外教師的分析探討相對(duì)較少。然而，近年來(lái)隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和流動(dòng)兒童入學(xué)政策的實(shí)施，農(nóng)村學(xué)齡人口大規(guī)模向城市流動(dòng)，編外教師的分布呈現(xiàn)出在城市的比例增加、在農(nóng)村的比例減小的趨勢(shì)［1］。城市中小學(xué)編外教師群體亟須引起足夠的重視。

一、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的歷史變遷

城市中小學(xué)編外教師是指在城市公立中小學(xué)校從事教育教學(xué)工作但沒(méi)有正式事業(yè)編制的教師群體。自新中國(guó)成立以來(lái)，他們一直是中小學(xué)教師隊(duì)伍中的重要組成部分。根據(jù)城市中小學(xué)編外教師群體的變遷特征和發(fā)展趨勢(shì)，可大致歸納為四個(gè)發(fā)展階段。

（一）1949—1977年的起步階段：編外教師以臨時(shí)性民辦教師為主

新中國(guó)成立后，人民群眾子女的入學(xué)需求增長(zhǎng)與中小學(xué)師資供給不足之間的矛盾日益突出。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于入學(xué)需求激增，師資匱乏成為教育工作中的棘手問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元體制下，城市中小學(xué)的師資得到了優(yōu)先保障和充分補(bǔ)給。1949—1977年，全國(guó)小學(xué)生數(shù)從2439.1萬(wàn)人增長(zhǎng)到14617.6萬(wàn)人，小學(xué)教師數(shù)從83.6萬(wàn)人增長(zhǎng)到522.6萬(wàn)人，其中民辦教師數(shù)為343.9萬(wàn)人，占比65.8%。然而，在343.9萬(wàn)民辦小學(xué)教師中，鄉(xiāng)村民辦教師數(shù)達(dá)到334.4萬(wàn)人，占比超過(guò)97%。與此相對(duì)，城市民辦教師數(shù)僅為9.5萬(wàn)人，占比不到3%（數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)教育部1979年編印的《三十年全國(guó)教育統(tǒng)計(jì)資料（1949—1978年）》）。由此反推，可以認(rèn)為1949—1977年城市中小學(xué)校的師資以在編正式教師為主體。新中國(guó)成立后的一段時(shí)間，在優(yōu)先發(fā)展城市的背景下，城市中小學(xué)編外教師大多是臨時(shí)性民辦教師，其數(shù)量少、占比低，主要在編內(nèi)專職教師病假、產(chǎn)假、事假期間臨時(shí)代課或短期代課。

（二）1978—1997年的擴(kuò)張階段：編外教師以長(zhǎng)期頂編代課教師為主

改革開放后中國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)快速發(fā)展，但全國(guó)中小學(xué)師資短缺問(wèn)題依舊嚴(yán)峻，其中城市中小學(xué)教師缺口呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。一方面，長(zhǎng)期積壓的教師隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，1978年1月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批的《教育部關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見》指出，這一時(shí)期中小學(xué)教師隊(duì)伍存在教育事業(yè)編制被占用、在編不在崗、空編不補(bǔ)、師范院校畢業(yè)生未完全分配到教育崗位等問(wèn)題，影響師資隊(duì)伍的有效補(bǔ)給。另一方面，隨著教育事業(yè)的發(fā)展，教師隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)日益被重視。國(guó)家加強(qiáng)民辦教師的規(guī)范管理，逐步壓縮民辦教師數(shù)量，并于1986年下發(fā)通知要求各地停止招收新的民辦教師。受此影響，原本主要依靠民辦教師作為師資補(bǔ)給主渠道的農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)大量的教師缺口，為了彌補(bǔ)這一缺口，原先主要補(bǔ)充城市中小學(xué)校的中等師范畢業(yè)生逐漸被分配到農(nóng)村學(xué)校，成為農(nóng)村學(xué)校師資補(bǔ)充的主要來(lái)源［2］，而這反向加劇了城市中小學(xué)教師短缺的現(xiàn)象。此外，在1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒行后，義務(wù)教育階段入學(xué)率和在校生數(shù)大幅增加，與此相應(yīng)的中小學(xué)教師需求也持續(xù)增加。為了解決師資短缺問(wèn)題，國(guó)家先后發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見》，允許短時(shí)間補(bǔ)充不上公辦教師的地方可由縣以上教育行政部門進(jìn)行嚴(yán)格考試，聘請(qǐng)代課教師補(bǔ)充教師空缺［3-4］。由此，代課教師逐步取代民辦教師成為教師隊(duì)伍補(bǔ)給的重要渠道。數(shù)據(jù)顯示，自1986年停止招收民辦教師之后，全國(guó)中小學(xué)代課教師隊(duì)伍不斷壯大，由1986年的36.8萬(wàn)增長(zhǎng)到1990年的55.24萬(wàn)，再猛增到1997年的100.55萬(wàn)，其中城市中小學(xué)代課教師數(shù)量于1997年達(dá)到歷史峰值18萬(wàn)人，占全國(guó)代課教師總數(shù)的17.9%（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。

（三）1998—2010年的收縮階段：代課教師數(shù)量縮減

1997年，城市中小學(xué)代課教師數(shù)量達(dá)到峰值18萬(wàn)人，這之后代課教師被逐步清退、數(shù)量開始收縮。1999年，城市中小學(xué)代課教師數(shù)量是15萬(wàn)人，比1997年數(shù)量頂峰時(shí)期減少了3萬(wàn)人，2005年進(jìn)一步縮減到13萬(wàn)人，至2010年城市中小學(xué)共有代課教師12.56萬(wàn)人，相比1997年的峰值減少了約5.4萬(wàn)人（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。這一時(shí)期，城市中小學(xué)代課教師不斷縮減的原因主要有以下三方面：一是1998年開始的高等院校擴(kuò)招和教師教育體系的改革，使師范類畢業(yè)生逐年增加，中小學(xué)教師補(bǔ)給有了較為充足的保證。二是隨著教師資格考試制度的落實(shí)和2001年新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)中小學(xué)教師的素質(zhì)提出了更高的要求，學(xué)歷和資質(zhì)不符合要求的城市代課教師被列入清退范圍。2001年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，并逐步清退代課人員。2006年，教育部發(fā)言人指出要在短時(shí)間內(nèi)將44.8萬(wàn)中小學(xué)代課教師全部清退［5］，這其中包含13萬(wàn)城市代課教師。三是中小學(xué)人事制度的改革和事業(yè)單位公開招聘制度的實(shí)施，導(dǎo)致代課教師的聘用遭遇制度困境。2001年9月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室要求清退各種編外人員，2007年人事部、教育部發(fā)布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，嚴(yán)禁產(chǎn)生新的代課教師。

（四）2011年至今的反彈階段：編外教師數(shù)量增加、類型多樣

2001年，國(guó)家提出清退代課教師的同時(shí)并沒(méi)有出臺(tái)彌補(bǔ)師資短缺的配套性政策，中小學(xué)師資缺口問(wèn)題尚未根本解決。與此同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口持續(xù)性大規(guī)模地向城市流動(dòng)。為了滿足進(jìn)城務(wù)工人員子女的入學(xué)需求，國(guó)家實(shí)施了“以流入地政府負(fù)責(zé)為主、以公辦學(xué)校接納為主”的入學(xué)政策。這一旨在促進(jìn)教育公平的教育政策，在取得積極成效的同時(shí)也導(dǎo)致城市中小學(xué)教師的大量缺口。在代課教師清退政策實(shí)施近10年后，2010年教育部在新聞通氣會(huì)上首次提出不設(shè)清退代課教師的最后期限，國(guó)家對(duì)代課教師由硬性清退轉(zhuǎn)向彈性清退。在此背景下，2011年城市中小學(xué)代課教師數(shù)量開始反彈，僅一年時(shí)間就從12.56萬(wàn)人增長(zhǎng)到15.55萬(wàn)人。也正是在2011年，我國(guó)中小學(xué)代課教師數(shù)量首次出現(xiàn)城市超過(guò)農(nóng)村的情況，此后城市中小學(xué)代課教師數(shù)量不斷增加、農(nóng)村則持續(xù)減少（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。全面二孩政策出臺(tái)后，中小學(xué)學(xué)齡人口數(shù)量持續(xù)增加，而中央先后出臺(tái)規(guī)定明確要求機(jī)構(gòu)編制不得突破一定的總量基數(shù)。由此，城市中小學(xué)師資供給和學(xué)位需求之間的矛盾進(jìn)一步激化，甚至在某些外來(lái)人口較為集中的城市中小學(xué)校出現(xiàn)編外教師數(shù)量超過(guò)在編教師數(shù)量的情況。在此背景下，為了解決師資缺口保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性要求，2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式為公辦中小學(xué)補(bǔ)充師資。在國(guó)家宏觀政策的導(dǎo)向下，不少地方積極探索教師編外用工方式來(lái)解決教師缺口，其中備案制、年金制、政府購(gòu)買服務(wù)型師資等成為中小學(xué)師資補(bǔ)給的新方式。

二、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)踐檢視——基于江蘇省的分析

江蘇省是我國(guó)外來(lái)人口流入大省，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化率較高的省份。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和流動(dòng)兒童入學(xué)政策的實(shí)施，大量農(nóng)村學(xué)齡人口跨省域、跨市域向江蘇各大城市流動(dòng)，給各市中小學(xué)的師資配置帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主城區(qū)師資短缺尤為突出。數(shù)據(jù)顯示，2020年全省基礎(chǔ)教育各學(xué)段教師總?cè)笨跒?2.05萬(wàn)人，其中主城區(qū)教師總?cè)笨跒?.23萬(wàn)人。在事業(yè)單位編制總量控制的原則下，江蘇各市積極探索編制外用工方式，以緩解城市中小學(xué)的師資供需矛盾。

（一）城市中小學(xué)教師編外用工的主要類型

相關(guān)調(diào)研顯示，目前，江蘇省城市中小學(xué)編外教師的主要類型包括備案制教師、年金制教師、政府購(gòu)買服務(wù)類教師、企業(yè)化身份管理教師、合同制教師、專任教師、編外聘用教師等，各類型的招聘方式、工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)、晉升空間、用人主體等情況各異。

（二）城市中小學(xué)教師編外用工的主要特征

1.招錄方式為公開招聘擇優(yōu)錄取。

江蘇各地遵循事業(yè)單位公開招聘制度的相關(guān)規(guī)定，由教育主管部門（或是由教育主管部門委托第三方公司）統(tǒng)一公開招聘中小學(xué)編外教師。各地的編外教師招聘堅(jiān)持公開公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，面向社會(huì)公開招聘，并對(duì)招聘范圍、招聘基本條件、報(bào)名程序、考試辦法、體檢要求、錄用待遇、紀(jì)律監(jiān)督等做出明確規(guī)定。目前，江蘇絕大多數(shù)地區(qū)招聘編外教師的基本條件、資格標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)歷要求都與編內(nèi)教師一致，要求具備全日制本科及以上學(xué)歷和崗位所需要的專業(yè)，并擁有教師資格證書。

2.崗位實(shí)施合同管理。

目前，江蘇各地編外教師的用人主體有教育主管部門、學(xué)校、勞務(wù)派遣公司、教育局委托的第三方公司等多種類型。但無(wú)論哪一類用人主體，都要求按照勞動(dòng)合同法相關(guān)規(guī)定與編外教師簽訂勞動(dòng)合同，明確編外教師的聘期、試用期、崗位職責(zé)、薪資待遇、保險(xiǎn)福利等。此外，部分地區(qū)規(guī)定編外教師勞動(dòng)合同的簽訂、履行、變更、解除和終止，需報(bào)教育主管部門審核，并報(bào)編辦、人社部門備案；一些地區(qū)則在勞動(dòng)合同中規(guī)定，如經(jīng)考核不勝任教學(xué)崗位要求，由用人單位退回勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)按合同條款解除勞動(dòng)關(guān)系，并依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.考核管理參照事業(yè)編制教師相關(guān)規(guī)定。

編外教師的用人主體相對(duì)多元，但主要是由用人學(xué)校和教育主管部門參照事業(yè)在編人員管理規(guī)定進(jìn)行考核管理。目前，編外教師的日?？己撕徒虒W(xué)業(yè)務(wù)等主要由用人學(xué)校進(jìn)行考核管理；其崗位設(shè)置、職稱評(píng)聘、進(jìn)修培訓(xùn)等由教育主管部門負(fù)責(zé)。例如，無(wú)錫錫山區(qū)、蘇州相城區(qū)等地區(qū)因?yàn)閷?shí)施“區(qū)管校聘”改革，招聘的編外教師不僅接受教育主管部門的指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和督查，而且根據(jù)工作需要，由教育主管部門統(tǒng)籌配置、統(tǒng)一交流使用。

4.工資福利由財(cái)政予以統(tǒng)一保障。

目前，江蘇中小學(xué)編外教師所需經(jīng)費(fèi)基本由財(cái)政予以統(tǒng)一保障。在具體實(shí)踐中，有兩種不同的方式：一類是由區(qū)級(jí)財(cái)政予以保障。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的管理體制，依此規(guī)定，江蘇大部分地區(qū)編外教師工資福利等所需經(jīng)費(fèi)是由區(qū)級(jí)財(cái)政予以保障。另一類是由區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入較高，因此編外教師所需經(jīng)費(fèi)是由區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政共同予以保障。就江蘇省域范圍內(nèi)看，編外教師工資福利的保障力度與所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平正相關(guān)。但一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的地區(qū)也較好地落實(shí)了教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著力保障編外教師待遇。比如，宿遷市某區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一安排資金，保障編外教師待遇不低于事業(yè)編制人員，并設(shè)立優(yōu)質(zhì)人才津貼吸引優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍。

（三）城市中小學(xué)教師編外用工的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

在事業(yè)單位編制總量有限的背景下，城市中小學(xué)編外用工是應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)與師資供給不足之間矛盾的現(xiàn)實(shí)之策，但不是至善之舉?，F(xiàn)實(shí)中，不論是教育行政部門還是學(xué)校，抑或是編外教師群體，都面臨著一些實(shí)踐困境和風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟待重視。

1.教師面臨退休待遇雙軌制的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，江蘇大部分地區(qū)編外教師在職期間的薪資待遇、住房公積金、住房補(bǔ)貼等都是比照事業(yè)同類在編人員執(zhí)行。一經(jīng)錄用，在崗位設(shè)置、職稱評(píng)聘、職務(wù)職級(jí)晉升、進(jìn)修培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等方面也享受編內(nèi)教師同等待遇。南京、蘇州部分地區(qū)編外教師在職期間還享受補(bǔ)充醫(yī)療待遇、體檢待遇和子女醫(yī)療待遇。但有所不同的是，編外教師參加企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，退休待遇按企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；編內(nèi)教師則參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，退休待遇按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇執(zhí)行。換言之，這個(gè)問(wèn)題具有延遲性風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)編外教師群體養(yǎng)老待遇的問(wèn)題可能成為棘手問(wèn)題。

2.學(xué)校面臨教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

雖然大部分編外教師在職期間的薪資報(bào)酬、職稱晉升等參照同類事業(yè)編制人員執(zhí)行，但事實(shí)上編內(nèi)教師與編外教師的人事身份是截然不同的，這種短時(shí)間內(nèi)很難彌合的差異性會(huì)加劇編外教師的流動(dòng)意愿。一方面，很多地區(qū)同時(shí)招聘編內(nèi)教師與編外教師，這在客觀上加劇了編外教師的流動(dòng)性。以S市為例，該市不同區(qū)既有以招聘編內(nèi)教師為主的情況，也有以招聘編外教師為主的情況，某區(qū)自2015年開始全面招聘編外教師，但與此同時(shí)對(duì)招聘的優(yōu)秀骨干教師仍然按事業(yè)編制性質(zhì)引進(jìn)，該市某縣級(jí)市則在同一年度既招聘編內(nèi)教師也招聘編外教師。S市域范圍內(nèi)各區(qū)招聘教師（不論編內(nèi)編外）的學(xué)歷條件、任職資格等基本一致，但人事身份卻有編內(nèi)編外之分，這種客觀存在的身份差異使編外教師不斷尋求獲得正式編制的機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。另一方面，編內(nèi)教師與編外教師的待遇差異往往導(dǎo)致部分教師把編外教師崗位作為一個(gè)臨時(shí)跳板，以獲取更好的職位。就江蘇的實(shí)踐來(lái)看，部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)編外教師的待遇低于編內(nèi)教師，待遇上的客觀差異使編外教師的流動(dòng)意愿較強(qiáng)，這種高流動(dòng)性一定程度上影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)。

3.管理部門面臨編外用工擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，目前的編制管理存在滯后性，教師編外用工尤其是主城區(qū)中小學(xué)編外用工有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。比如，蘇南某縣級(jí)市中小學(xué)教師編制數(shù)在很長(zhǎng)一段時(shí)間參照1989年的編制核定數(shù)，這一編制數(shù)是1989年按照當(dāng)時(shí)該市50萬(wàn)人口核定的。到2019年，該市戶籍人口已達(dá)約98萬(wàn)，常住人口更是多達(dá)167萬(wàn)，其中處于義務(wù)教育階段的隨遷子女?dāng)?shù)占比超過(guò)60%。在人口急劇增長(zhǎng)、學(xué)位需求逐年遞增的背景下，該市中小學(xué)教師的編制數(shù)量在教育部門反復(fù)爭(zhēng)取下才從8336個(gè)調(diào)整到11000個(gè)，仍然存在較大缺口（數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年7月筆者調(diào)研所得）。如果要保障學(xué)齡人口入學(xué)的剛性要求，每年仍需招聘1000多名教師；若要進(jìn)一步滿足江蘇省教育現(xiàn)代化要求，則需要增加更多的教師。而編制數(shù)之外招聘的教師絕大部分只能依靠編外用工的形式予以解決。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，受學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)、化解大班額問(wèn)題、教育現(xiàn)代化發(fā)展指標(biāo)等多種因素的影響，外來(lái)人口流入地和城市主城區(qū)的師資短缺問(wèn)題可能會(huì)進(jìn)一步加劇。

另一方面，編外教師的財(cái)政保障面臨挑戰(zhàn)。目前，江蘇中小學(xué)編外教師所需經(jīng)費(fèi)基本由區(qū)級(jí)（區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)）財(cái)政予以統(tǒng)一保障，但實(shí)踐中遇到諸多困難。一是地方財(cái)政普遍面臨較大壓力，例如，蘇北等經(jīng)濟(jì)較為薄弱地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)50%以上依靠省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)這部分地區(qū)而言，在基本教育經(jīng)費(fèi)之外再增加編外教師經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算存在較大困難。二是政府財(cái)政撥款的持續(xù)性和穩(wěn)定性有待檢驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)尚未建立制度化的編外教師經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將政府的持續(xù)買單納入制度框架，這就容易導(dǎo)致政府財(cái)政撥款的不穩(wěn)定。

三、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的應(yīng)對(duì)之策

（一）建立省級(jí)事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”

在不新增事業(yè)編制的前提下，如何充分盤活存量編制資源是破解當(dāng)前中小學(xué)教師總量缺編問(wèn)題的一個(gè)重要思路。我國(guó)的編制管理實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)黨委和政府按財(cái)政管理權(quán)限分級(jí)管理的體制，即在國(guó)家編制方針政策框架下，中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并集中管理本地區(qū)所屬行政事業(yè)單位的編制總量。這種情況下，編制的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”高度統(tǒng)一，單位、系統(tǒng)、地區(qū)、層級(jí)之間存在明顯的編制壁壘，往往出現(xiàn)“無(wú)編可用”和“空編不用”并存的情況，影響編制資源的使用效率。2019年，江蘇省小學(xué)在校生數(shù)為560.4萬(wàn)人，小學(xué)專任教師31.6萬(wàn)人，全省小學(xué)生師比為17.73∶1，優(yōu)于國(guó)家設(shè)定的小學(xué)生師比19∶1這一水平，但江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市中的徐州、常州、宿遷三市的小學(xué)生師比分別為20.04∶1、19.05∶1、20.10∶1，尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的小學(xué)生師比水平（數(shù)據(jù)根據(jù)《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出）。這種情況下，若能省級(jí)統(tǒng)籌跨地區(qū)調(diào)劑小學(xué)教師編制，則可以補(bǔ)足上述三市所缺編制。鑒于此，建議可以在省級(jí)層面建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、統(tǒng)籌使用的編制“周轉(zhuǎn)池”制度，充分發(fā)揮省級(jí)編制部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在不增加事業(yè)單位編制總數(shù)的前提下，設(shè)置一定比例的空編率，對(duì)全省事業(yè)單位空編率超過(guò)省定標(biāo)準(zhǔn)的空余編制實(shí)行集中管理、統(tǒng)一使用、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并通過(guò)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨行業(yè)的調(diào)劑，優(yōu)化編制資源布局結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)保障教育等民生服務(wù)領(lǐng)域的編制需求，最終形成全省一體、余缺調(diào)劑的編制管理新模式。

（二）實(shí)施中小學(xué)教師編制“市域調(diào)劑”

現(xiàn)實(shí)中，城市中小學(xué)教師編制的空間結(jié)構(gòu)矛盾主要集中于兩方面：一是城市新區(qū)和保障房片區(qū)的教師編制緊缺。以南京市江北新區(qū)為例，2015年7月其獲批成為江蘇首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)后，人口急劇增長(zhǎng)，導(dǎo)致中小學(xué)教育資源供給不足，其中教師編制缺口較南京其他區(qū)尤為突出，2021年江北新區(qū)編制內(nèi)教師4670人，備案制教師542人，自聘教師690人，編外教師占比超過(guò)20%（數(shù)據(jù)來(lái)源：南京市江北新區(qū)管委會(huì)網(wǎng)站）。二是外來(lái)人口集中區(qū)域的教師編制缺口大。2019年，蘇州全市小學(xué)在校生數(shù)為78.1萬(wàn)人，專任教師4.2萬(wàn)人，生師比18.66∶1；初中在校生數(shù)26.1萬(wàn)人，專任教師2.1萬(wàn)人，生師比12.54∶1；高中在校生數(shù)9.8萬(wàn)人，專任教師9978人，生師比9.83∶1；中小學(xué)各學(xué)段都符合國(guó)家規(guī)定的生師比標(biāo)準(zhǔn)。但是蘇州市域范圍內(nèi)的吳江、昆山、張家港等外來(lái)人口集中流入地的生師比尚未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中昆山小學(xué)生師比21.12∶1、初中生師比14.35∶1，遠(yuǎn)低于蘇州市平均水平（數(shù)據(jù)來(lái)源：《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》）。2018年年底蘇南某縣級(jí)市處于義務(wù)教育階段的隨遷子女占比已超過(guò)60%，2019年3月該市落戶政策放寬后，僅2019年3—6月入戶該市的0—14歲人口就超過(guò)一萬(wàn)名，人口的大量流入將進(jìn)一步加劇教師編制的增量缺口（數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年7月筆者調(diào)研所得）?？梢哉J(rèn)為，類似該市這樣的人口流入地區(qū)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)面臨教師編制短缺、師資供給不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對(duì)上述中小學(xué)教師編制“空間錯(cuò)位”問(wèn)題，亟須從破解教師編制的“空間性”和“終身性”著手：一方面，市級(jí)編制管理部門要打破依據(jù)戶籍人口核編的傳統(tǒng)管理方式，根據(jù)學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)科學(xué)核定市域范圍內(nèi)的中小學(xué)教師編制，并根據(jù)各區(qū)（縣、市）人口規(guī)模和年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，提高學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)的精確性，適時(shí)調(diào)整編制規(guī)劃。另一方面，要讓教師真正從“單位人”“區(qū)域人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，市域范圍內(nèi)的教師編制單列為教育系統(tǒng)專項(xiàng)編制，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用、動(dòng)態(tài)調(diào)劑。

（三）完善中小學(xué)編外教師聘用管理制度

當(dāng)前，我國(guó)事業(yè)編制總量有限，學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)。在此背景下，保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性需求可能就意味著在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各級(jí)各類政府仍然需要通過(guò)編外用工的方式來(lái)解決教師資源短缺問(wèn)題。換言之，在當(dāng)前情況下教師編外用工不是至善之舉，但確實(shí)是現(xiàn)實(shí)之策。從這個(gè)層面上說(shuō)，如何在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，通過(guò)不斷完善編外教師聘用管理制度建設(shè)，努力讓編外教師成為中小學(xué)教師隊(duì)伍中充滿活力的一個(gè)群體，是解決編外教師問(wèn)題的另一個(gè)重要思路。

一方面，要突出制度建設(shè)，推動(dòng)教師編外用工模式更加成熟更加定型。一是制定編外教師聘用管理辦法，從頂層設(shè)計(jì)層面深入探索靈活用人機(jī)制；二是將經(jīng)費(fèi)問(wèn)題納入制度框架，建立制度化的編外教師經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；三是加強(qiáng)理論研究，對(duì)當(dāng)前教師編外用工中已形成的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法進(jìn)行凝練，通過(guò)配套政策和制度建設(shè)穩(wěn)固下來(lái)。

另一方面，要多措并舉，保障編外教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。一是嚴(yán)把編外教師入口關(guān)，保證所設(shè)定的學(xué)歷條件、專業(yè)要求、資格標(biāo)準(zhǔn)等符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定；二是保障編外教師待遇，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入教師隊(duì)伍，可通過(guò)提高編外教師在職期間待遇或者設(shè)立專項(xiàng)基金補(bǔ)足編外教師養(yǎng)老待遇等方式，保障“同工同酬”；三是加強(qiáng)培訓(xùn)，保證編外教師的基本專業(yè)水準(zhǔn)，一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，可能因無(wú)法給編外教師支付較高的工資待遇而降低編外教師的入職門檻，這種情況下需要加強(qiáng)編外教師的入職培訓(xùn)和跟崗培訓(xùn)，保證其具備基本的教師專業(yè)水準(zhǔn)。