周延軍

(國家開放大學(xué)，北京 100039)

高校的三大職能一般概括為培養(yǎng)人才、發(fā)展科技和服務(wù)社會。而開放大學(xué)的社會價(jià)值主要體現(xiàn)在，一是培養(yǎng)社會基層單位所需要的留得下、用得上的應(yīng)用型人才；二是依托其辦學(xué)體系和融媒體資源優(yōu)勢開展多種形式的社會服務(wù)。作為開放大學(xué)前身的廣播電視大學(xué)自上世紀(jì)80年代就開始注重非學(xué)歷教育，并在90年代就確立了學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并重發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并重的內(nèi)涵可以理解為：穩(wěn)步提升學(xué)歷教育質(zhì)量，著力推進(jìn)非學(xué)歷教育，逐步實(shí)現(xiàn)二者融合發(fā)展。社區(qū)教育(含老年教育，下同)是開放大學(xué)非學(xué)歷教育的重要抓手，這已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)不容置疑的共識。經(jīng)過20多年的實(shí)驗(yàn)實(shí)踐，開放大學(xué)推展社區(qū)教育雖然取得了很大成績，但目前各地?zé)o論在政策環(huán)境、制度保障、運(yùn)作模式、辦學(xué)能力和效果等方面都很不平衡。開放大學(xué)系統(tǒng)以積極推展社區(qū)教育為支點(diǎn)大力開展非學(xué)歷教育，必須提高站位、打開思路、多措并舉、創(chuàng)新發(fā)展。筆者近年來曾在《中國成人教育》《廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》《中國社區(qū)教育》等期刊多次撰文論述開放大學(xué)開展社區(qū)教育的策略和路徑。本文擬結(jié)合開放大學(xué)非學(xué)歷教育和社區(qū)教育的現(xiàn)狀分析，對社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展路徑選擇再做論述。

一、做好非學(xué)歷教育是開放大學(xué)長期秉持的發(fā)展戰(zhàn)略

廣播電視大學(xué)上世紀(jì)70年代末問世，首先發(fā)展學(xué)歷教育，理工類、文法類和經(jīng)管類等各專業(yè)依次開設(shè)。學(xué)歷教育成為其生存和發(fā)展的“基本盤”，而全系統(tǒng)在非學(xué)歷教育方面則相形見絀。雖然有部分基層開放大學(xué)非學(xué)歷教育開展得有聲有色，項(xiàng)目種類繁多，經(jīng)濟(jì)收益也相當(dāng)客觀，但就全系統(tǒng)而言，非學(xué)歷教育的培訓(xùn)規(guī)模和投入產(chǎn)出比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)歷教育，是制約事業(yè)發(fā)展的短板。但從歷史角度考察，廣播電視大學(xué)從成立初期就注重發(fā)揮其系統(tǒng)和資源優(yōu)勢，開展非學(xué)歷教育，發(fā)揮社會服務(wù)職能。

20世紀(jì)80年代，中央廣播電視大學(xué)在教務(wù)處內(nèi)設(shè)立繼續(xù)教育辦公室，之后單設(shè)繼續(xù)教育處(繼續(xù)教育學(xué)院)。全國各地省市級電大相繼成立了繼續(xù)教育學(xué)院(培訓(xùn)中心)，開展面向不同階層、人群的知識傳授和技能培訓(xùn)，繼續(xù)教育項(xiàng)目遍地開花結(jié)果。全系統(tǒng)在90年代又成立全國廣播電視大學(xué)繼續(xù)教育協(xié)作會，統(tǒng)籌協(xié)同，發(fā)揮兵團(tuán)作戰(zhàn)優(yōu)勢。1997年5月，原國家教委電化教育辦公室頒布《廣播電視大學(xué)繼續(xù)教育管理暫行規(guī)定》，1998年7月，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視大學(xué)繼續(xù)教育工作的若干意見》。兩個(gè)文件提出“各級廣播電視大學(xué)要把繼續(xù)教育放到與學(xué)歷教育同等重要的地位，從廣播電視大學(xué)教育改革與發(fā)展的戰(zhàn)略高度規(guī)劃和實(shí)施繼續(xù)教育工作，促進(jìn)學(xué)歷教育和繼續(xù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展”。文件還對電大系統(tǒng)開展非學(xué)歷教育的目標(biāo)、發(fā)展方向、宗旨和原則做了明確規(guī)定，并對人員、經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)保障措施提出了具體要求?？梢?，當(dāng)時(shí)教育部和電大系統(tǒng)對非學(xué)歷教育的定位和工作部署是到位的。

2010年6月，《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國家開放大學(xué)的批復(fù)》中指出“國家開放大學(xué)堅(jiān)持非學(xué)歷繼續(xù)教育和學(xué)歷繼續(xù)教育并舉”。2016年1月，教育部出臺《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》，強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)需求，向社會最大程度開放教育資源，提供形式多樣教育服務(wù)，廣泛開展學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，滿足不同類型不同層次學(xué)習(xí)需要”。[1]2020年9月，教育部批轉(zhuǎn)《國家開放大學(xué)綜合改革方案》，把“實(shí)現(xiàn)學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并重發(fā)展”列為“十四五”主要發(fā)展目標(biāo)。[2]

經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，全國電大積極和行業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)和高校合作，研發(fā)、整合和引進(jìn)了多個(gè)知名培訓(xùn)品牌，比如，“中央部委繼續(xù)教育培訓(xùn)”“首都職工素質(zhì)教育工程”“國際財(cái)務(wù)與會計(jì)”“計(jì)算機(jī)培訓(xùn)”“證券和保險(xiǎn)人員考試”等。近年來，各地從事面向各類人群的非學(xué)歷教育的業(yè)務(wù)種類和服務(wù)對象日趨多樣化，包括公務(wù)員、企事業(yè)單位職工的繼續(xù)教育，創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)，兒童和家長教育，新市民、技術(shù)農(nóng)民培訓(xùn)，以及社區(qū)教育和老年教育。其中，社區(qū)教育(含老年社區(qū)教育)是非學(xué)歷教育的核心內(nèi)容，在很多地區(qū)成為了非學(xué)歷教育的重要支柱，取得了有目共睹的成績，為開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展、進(jìn)一步開疆拓土奠定了基礎(chǔ)。

綜上，開展非學(xué)歷教育是電大的優(yōu)良傳統(tǒng)，是建校40年來一貫堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略。在新的形勢下，如何以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，積極促進(jìn)“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”，整體推進(jìn)新時(shí)代開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高辦學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，是擺在全體開大人面前的重大實(shí)踐課題。

二、開放大學(xué)發(fā)展社區(qū)教育面臨的主要問題

以2001年福建廣播電視大學(xué)成立社區(qū)教育中心、2003年青島廣播電視大學(xué)掛牌成立青島社區(qū)大學(xué)為標(biāo)志，開放大學(xué)開始介入社區(qū)教育。從研究、醞釀和探索，發(fā)展到全系統(tǒng)廣泛開展社區(qū)教育，經(jīng)歷了較長的艱苦摸索過程，開放大學(xué)已經(jīng)成為我國社區(qū)教育戰(zhàn)線的生力軍，在東部沿海和中西部部分地區(qū)開放大學(xué)甚至發(fā)揮著主力軍的角色。依托開放大學(xué)辦社區(qū)教育成為業(yè)內(nèi)公認(rèn)的一種辦學(xué)模式，在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系、加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)戰(zhàn)略中發(fā)揮著舉足輕重的作用。應(yīng)該看到，開放大學(xué)開展社區(qū)教育的路程艱辛坎坷。它是在實(shí)驗(yàn)中起步，在爭論中摸索，在矛盾中發(fā)展。在明確開放大學(xué)在社區(qū)教育中不可或缺的作用的前提下，如果不正視、解決諸多瓶頸問題，社區(qū)教育健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展必然是一句空話。

由于我國社區(qū)教育仍處于初級發(fā)展階段，全國各地基礎(chǔ)能力建設(shè)有待提升，管理體制和管理體制亟需健全，制度化規(guī)范化需要加強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制需要完善。此外，具體到不同地區(qū)、不同辦學(xué)主體，制約社區(qū)教育可持續(xù)健康發(fā)展的問題更加復(fù)雜和多樣化。開放大學(xué)是社區(qū)教育大舞臺上的重要角色，目前面臨的主要問題如下。

(一)思想認(rèn)識不到位

部分領(lǐng)導(dǎo)對開展社區(qū)教育的重要性和必要性認(rèn)識不到位。究其原因，既有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，更有主觀上的諸多因素，比如思維定勢、畏難情緒、小富即安的心理。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位，缺乏創(chuàng)新意識和開拓決心，表現(xiàn)在工作層面往往沒有把社區(qū)教育納入議事日程和主要業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)人員配備不到位，分工互相推諉扯皮。領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度又影響和波及到了普通員工對社區(qū)教育工作態(tài)度和積極性。社區(qū)教育工作在校內(nèi)不能達(dá)到協(xié)同合作。由于校內(nèi)工作的弱化，自然很難得到當(dāng)?shù)卣托姓鞴懿块T的支持，由此形成惡性循環(huán)。

(二)辦學(xué)機(jī)構(gòu)不健全

截至2020年底，經(jīng)各地教育廳(教委)批準(zhǔn)，依托開放大學(xué)建立的省級社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心已達(dá)30個(gè)，大致承擔(dān)“理論研究、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源開發(fā)、政策咨詢和人員培訓(xùn)”等職責(zé)。省市指導(dǎo)中心大部分是“加掛”在校內(nèi)某個(gè)部門，而非獨(dú)立設(shè)置的處室。有的省級開放大學(xué)甚至是“一套人馬，多塊牌子”，人員定編偏少，工作分配捉襟見肘。很多市(區(qū))開放大學(xué)雖然掛牌社區(qū)教育學(xué)院，但“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，即處于“三無”(無編制、無場所、無經(jīng)費(fèi))狀態(tài)。開放大學(xué)縣(區(qū))以下幾乎沒有獨(dú)立的社區(qū)教育教學(xué)點(diǎn)(社區(qū)學(xué)習(xí)中心)，輻射功能受到制約。社區(qū)教育服務(wù)重心下移，解決社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)“最后一公里”的問題，面臨很大挑戰(zhàn)。

(三)師資隊(duì)伍不足

社區(qū)教育需要建立一支專兼結(jié)合、量質(zhì)并重的師資隊(duì)伍。沒有穩(wěn)定的、較高素質(zhì)的師資隊(duì)伍不可能實(shí)現(xiàn)辦學(xué)常態(tài)化。開放大學(xué)舉辦社區(qū)教育首先依靠自有師資。如何使教師從輕車熟路的學(xué)歷教育心甘情愿地主動(dòng)轉(zhuǎn)型，成為社區(qū)教育策劃者、組織者和實(shí)施者，這是一個(gè)重大難題。學(xué)校師資培訓(xùn)既要常態(tài)化，還要解決好工作量和報(bào)酬問題。除深刻挖掘自有師資潛力外，學(xué)校還應(yīng)充分利用社會組織充實(shí)教學(xué)團(tuán)隊(duì)，建立起足夠數(shù)量的兼職教師、支愿者隊(duì)伍。這對大多數(shù)學(xué)校來說也是一個(gè)新課題。

(四)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏

國家沒有把社區(qū)教育、老年教育納入基本公共服務(wù)支出，導(dǎo)致在社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面各地多種形式并存。少數(shù)掛牌社區(qū)大學(xué)(學(xué)院)的開放大學(xué)得到了政府財(cái)政的常規(guī)經(jīng)費(fèi)投入和其他政府部門的專項(xiàng)資助，較好地解決了經(jīng)費(fèi)支持問題。但全國大多數(shù)地區(qū)、絕大多數(shù)學(xué)校沒有穩(wěn)定的政府資金投入。有些省市級指導(dǎo)服務(wù)中心成立多年沒有主管部門和財(cái)政撥款；有的盡管解決了經(jīng)費(fèi)有無問題，但是周期和金額沒有固化；更有為數(shù)眾多的開放大學(xué)自掏腰包，以學(xué)歷教育收入補(bǔ)充社區(qū)教育。

(五)教學(xué)管理分割

目前學(xué)歷教育教學(xué)計(jì)劃的設(shè)計(jì)制定極少和非學(xué)歷教育統(tǒng)籌考慮。社區(qū)教育、老年教育等非學(xué)歷教育項(xiàng)目的課程設(shè)置、教學(xué)安排也鮮有與學(xué)歷教育銜接。從教學(xué)資源角度，學(xué)歷教育盡管資源豐富，其中不乏優(yōu)秀的社區(qū)教育可用資源，但必須經(jīng)過篩選、改造，才能為社區(qū)居民所用?；鶎娱_放大學(xué)通過外購或系統(tǒng)共享，基本解決了教學(xué)之需，而優(yōu)質(zhì)的社區(qū)學(xué)習(xí)資源依然不足。

(六)“學(xué)分銀行”尚未開業(yè)

學(xué)分銀行作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)體現(xiàn)學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的“對接”。學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換是開放教育服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的重大改革措施，社區(qū)學(xué)習(xí)成果也需要通過“學(xué)分銀行”平臺，或轉(zhuǎn)換為學(xué)分，或作為學(xué)習(xí)獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。雖然參加社區(qū)教育、老年教育的絕大多數(shù)學(xué)習(xí)者對學(xué)歷訴求不強(qiáng)，但北京、江蘇等地的辦學(xué)實(shí)踐證明，部分學(xué)習(xí)者對“畢業(yè)證書”情有獨(dú)鐘。

三、開放大學(xué)開展社區(qū)教育的路徑選擇

開放大學(xué)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，開展社區(qū)教育是黨和政府對開放大學(xué)發(fā)展的制度安排和政策要求，是開放大學(xué)的一項(xiàng)重要職責(zé)。不是可有可無，不是可輕可重，而是必然必須。

(一)提高政治站位，積極融入國家發(fā)展戰(zhàn)略

2020年9月22日，習(xí)近平總書記在京主持召開教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷r(shí)指出，要緊扣黨和國家中心工作辦教育。我們應(yīng)充分認(rèn)識到社區(qū)教育必須服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。社區(qū)教育在社會治理現(xiàn)代化、積極老齡化、健康老齡化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略方面，同樣可以發(fā)揮重要作用。因此，社區(qū)教育的持續(xù)健康發(fā)展，既是堅(jiān)持辦好百姓身邊教育的需要，是構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系的需要，更是堅(jiān)持民生保障制度、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要內(nèi)容。從某種意義上講，是否重視社區(qū)教育，是各級開放大學(xué)踐行終身學(xué)習(xí)理念、推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的“試金石?！?/p>

(二)努力爭取政府部門的政策支持和資金扶持

黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)同治理管理體制是社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的根本所在。樹立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，多元主體協(xié)同合作的發(fā)展理念。[3]積極主動(dòng)與政府部門溝通，爭取組織部、文明辦、民政、人社、財(cái)政、文化、科技、共青團(tuán)、婦聯(lián)等從政策制定、資金和項(xiàng)目上，逐漸向開放大學(xué)傾斜。長三角地區(qū)、成都長沙武漢西安等省會城市，無一不是由于建立了政府主導(dǎo)的協(xié)作共治發(fā)展機(jī)制，社區(qū)教育、終身教育事業(yè)才能取得長足發(fā)展。社區(qū)教育穩(wěn)步健康發(fā)展離不開開放大學(xué)自身的努力進(jìn)取，更取決于當(dāng)?shù)卣吐毮懿块T的政治站位及對終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建重大意義的深刻理解。

開放大學(xué)雖受教育廳(委、局)直接領(lǐng)導(dǎo)，但在經(jīng)費(fèi)來源上不能僅盯著一個(gè)“婆婆”。在爭取財(cái)政常規(guī)經(jīng)費(fèi)支持的同時(shí)必須走向市場，通過公開競爭，積極介入民政部門的基層社會工作者培訓(xùn)、人社部門的就業(yè)創(chuàng)業(yè)和繼續(xù)教育項(xiàng)目、農(nóng)委的技術(shù)農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目、共青團(tuán)關(guān)工委的青少年培訓(xùn)提升項(xiàng)目、婦聯(lián)的家庭教育項(xiàng)目，以獲得政府購買服務(wù)資金。

(三)加強(qiáng)全體系基礎(chǔ)能力建設(shè)

加強(qiáng)全體系基礎(chǔ)能力建設(shè)對中西部地區(qū)尤為重要。東部省市在社區(qū)教育體系構(gòu)建上已經(jīng)進(jìn)入了較高的“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)階段，而中西部地區(qū)尚處在“實(shí)體化”構(gòu)筑階段。省市級社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心需充實(shí)人員，明確“定位”，強(qiáng)化“指導(dǎo)”，搞好服務(wù)，協(xié)助政府和教育部門做好頂層設(shè)計(jì)，盡快構(gòu)建以縣(區(qū))級社區(qū)學(xué)院為核心的“三級辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)”，推動(dòng)社區(qū)教育管理制度的制定和完善，建立監(jiān)督、評價(jià)和考核機(jī)制，做好平臺建設(shè)、資源共享和實(shí)驗(yàn)示范?？h區(qū)級開大社區(qū)學(xué)院落實(shí)人財(cái)物，逐步達(dá)到“實(shí)體化”，培訓(xùn)師資，送教上門，輻射街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)學(xué)校和社區(qū)居民學(xué)習(xí)點(diǎn)。

(四)在管理體制、運(yùn)行機(jī)制上真正體現(xiàn)開放

學(xué)歷教育和社區(qū)教育在師資隊(duì)伍、教學(xué)資源、辦學(xué)場地和設(shè)施等方面“對接”共享。教務(wù)、教學(xué)和社會培訓(xùn)等部門聯(lián)合制定“社區(qū)教育學(xué)分銀行方案”，盡快實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果的積累和轉(zhuǎn)換。重視與各級各類教育機(jī)構(gòu)的合作，加強(qiáng)對中小學(xué)、職業(yè)院校以及社會資源(文化科技場館等)的整合利用?；ヂ?lián)互通、共建共享，形成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的發(fā)展合力。[4]

(五)重構(gòu)教育和活動(dòng)內(nèi)容

開放大學(xué)轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)開放教育社會化。走出“圍墻”辦學(xué)歷教育，惠及全民辦非學(xué)歷教育。辦好“百姓身邊的教育”，首先要重視教學(xué)資源內(nèi)容再設(shè)計(jì)，提供適合百姓多樣化、個(gè)性化需求的教育產(chǎn)品。[5]社區(qū)教育教學(xué)內(nèi)容的“同質(zhì)化”是普遍問題，也可以說一個(gè)“頑癥”。因此，在未來的發(fā)展規(guī)劃中，在整固休閑娛樂、養(yǎng)生保健課程同時(shí)，脫離對此類原始的傳統(tǒng)課程和教學(xué)活動(dòng)的過度依賴，大刀闊斧地加大公民素養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)、職業(yè)技能、法治社會、創(chuàng)業(yè)再就業(yè)以及社區(qū)治理等教學(xué)內(nèi)容比重，使開放大學(xué)的社區(qū)教育呈現(xiàn)更多的教育元素，深度融入黨和國家中心工作，著力為提升社區(qū)和諧水平和社會治理能力服務(wù)。

(六)社區(qū)教育和社區(qū)老年教育融合發(fā)展

2020年底，全國44所省級開放大學(xué)中，已有28所掛牌設(shè)立了省級老年開放大學(xué)，利用遍布城鄉(xiāng)的遠(yuǎn)程教育辦學(xué)體系，開展社區(qū)老年教育，為基層老年人提供服務(wù)。在開放大學(xué)內(nèi)部，無論是社區(qū)大學(xué)(學(xué)院)，還是老年開放大學(xué)(互聯(lián)網(wǎng)老年大學(xué))，其重點(diǎn)服務(wù)人群是統(tǒng)一的，二者在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、課程開設(shè)、活動(dòng)安排上必須統(tǒng)籌規(guī)劃，人力資源和教學(xué)媒體共融共享。在辦學(xué)目標(biāo)上，遵循習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的培養(yǎng)“三有老人”(有作為、有進(jìn)步、有快樂)的指示，作為辦學(xué)宗旨。教學(xué)重點(diǎn)從偏重“有快樂”，轉(zhuǎn)向引導(dǎo)老年人發(fā)揮潛能、服務(wù)社會。老年教育體現(xiàn)知行合一的學(xué)習(xí)本質(zhì)，以學(xué)以致用、融入社區(qū)、服務(wù)社會為目的，通過多種途徑，比如，為“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、群眾性精神文明建設(shè)、基層社會治理、青少年思想道德教育等貢獻(xiàn)余熱，充分體現(xiàn)老年人的自身價(jià)值和社會價(jià)值。