高明霞

（中國(guó)五礦集團(tuán)，五礦礦業(yè)控股有限公司，北京）

1 當(dāng)前國(guó)有企業(yè)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的難點(diǎn)

1.1 招標(biāo)法規(guī)定義邊界模糊帶來(lái)的困惑

1.1.1 建設(shè)工程的定義

2018年6月1日起施行的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定（發(fā)改委16號(hào)令）》，對(duì)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的必須招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行了詮釋。規(guī)定明確全部或者部分使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目，其勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購(gòu)達(dá)到一定金額的，均屬于法定必須招標(biāo)的項(xiàng)目。但是，在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/50841-2013）》工程、建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，必須招標(biāo)項(xiàng)目的表述又有不同。

以作者所在的五礦礦業(yè)為例，日常建設(shè)的工程包括巷道掘進(jìn)、土壤剝離工程、物理勘探、生產(chǎn)所需的設(shè)備及材料、設(shè)備維修維護(hù)等。依據(jù)《建設(shè)工程分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，前述工程是礦山企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要組成部分，不屬于建設(shè)工程。然而，五礦礦業(yè)是一家國(guó)有礦山企業(yè)，依據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定（發(fā)改委16號(hào)令）》規(guī)定，前述工程屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目。前后兩個(gè)法律法規(guī)對(duì)“工程”和“建設(shè)工程”概念的不同詮釋?zhuān)o國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)的具體執(zhí)行帶來(lái)困惑。

1.1.2 特定工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施）領(lǐng)域

特定工程產(chǎn)品領(lǐng)域方面的不確定點(diǎn)是，國(guó)有礦山企業(yè)在本單位所屬?gòu)S區(qū)、礦區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)無(wú)需備案的工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施，如礦區(qū)內(nèi)新增的充填站、配電室等）是否應(yīng)納入“建設(shè)工程”領(lǐng)域范疇予以管理。根據(jù)《建設(shè)工程分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（GB/50841-2013）》這類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)該屬于工程，其立項(xiàng)、實(shí)施一般情況下由礦山企業(yè)主管部門(mén)審批。然而，目前的法律法規(guī)，并沒(méi)有明確哪個(gè)政府部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)特定工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施）的采購(gòu)方式進(jìn)行監(jiān)督，尚屬于采購(gòu)監(jiān)督的盲區(qū)。

在作者以往的工作中，曾接觸過(guò)礦山充填站和上礦平臺(tái)系統(tǒng)工程。此類(lèi)項(xiàng)目屬于工業(yè)設(shè)施，未明確是否需要政府部門(mén)批準(zhǔn)或備案并進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)際操作中，還是被納入“建設(shè)工程”范疇并予以管理，在一定程度上浪費(fèi)了管理資源，也降低了工程建設(shè)的效率。

1.1.3 特定工程過(guò)程（生產(chǎn)工序）

在國(guó)有礦山企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，土壤剝離、鉆探工程、巷道掘進(jìn)與支護(hù)、鑿巖爆破、礦石開(kāi)采與選礦、精粉銷(xiāo)售等都是礦山生產(chǎn)工序的重要組成部分。這構(gòu)成國(guó)有礦山企業(yè)管理完整的、系統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)鏈，是國(guó)有礦山內(nèi)部的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可依照企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)計(jì)劃組織進(jìn)行。隨著礦山企業(yè)的發(fā)展壯大，單一企業(yè)管理礦山數(shù)量的增多，一些礦山企業(yè)的內(nèi)部專(zhuān)業(yè)供應(yīng)部門(mén)，逐步演變成為獨(dú)立的公司，屬于礦山企業(yè)的二級(jí)公司，繼續(xù)服務(wù)于礦山企業(yè)，形成了支撐礦山企業(yè)發(fā)展的供應(yīng)鏈服務(wù)。這屬于國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部供應(yīng)范疇，而不屬于采購(gòu)范疇。

例如，當(dāng)鐵精粉行情好的時(shí)候，礦山企業(yè)需要調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃，加大采礦力度，擴(kuò)大產(chǎn)能，也就需要增加外部分包單位進(jìn)行輔助生產(chǎn)，該項(xiàng)目是否屬于強(qiáng)制招標(biāo)，在實(shí)際操作中難以把握。

1.2 政府主管部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)的誤解

招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)項(xiàng)目管理活動(dòng)，招標(biāo)投標(biāo)具有工作環(huán)節(jié)多又兼有程序復(fù)雜的特點(diǎn)，一定會(huì)產(chǎn)生不少的腐敗滋生點(diǎn)。招標(biāo)投標(biāo)本身既是一項(xiàng)技術(shù)活動(dòng)，也是一項(xiàng)法律活動(dòng)，盡管相關(guān)法律政策對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作以及參與主體的資格都做了嚴(yán)格的規(guī)定，在一定程度上可以管制腐敗。然而，一些政府主管及監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為，招標(biāo)是防止腐敗的利器。而事實(shí)上，無(wú)原則的濫用招標(biāo)，不僅嚴(yán)重影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還會(huì)掩蓋更隱蔽更深層次的腐敗。

加強(qiáng)有效監(jiān)督，抵制招標(biāo)采購(gòu)腐敗行為。但這不是由于招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，而是得益于招標(biāo)的公開(kāi)性。所以，只要做到最大程度地將采購(gòu)需求、采購(gòu)規(guī)則和采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，企業(yè)無(wú)論選擇哪一種采購(gòu)方式，都能起到遏制腐敗的作用。

1.3 管理部門(mén)對(duì)法定招標(biāo)范圍理解的缺陷

目前，部分國(guó)有企業(yè)將工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)的重要設(shè)備材料采購(gòu)和企業(yè)運(yùn)營(yíng)中采購(gòu)的設(shè)備采購(gòu)混為一談，凡是設(shè)備采購(gòu)達(dá)到一定必須招標(biāo)。招標(biāo)結(jié)果的不確定性造成采購(gòu)批量的分散，采購(gòu)合同將在高價(jià)位競(jìng)爭(zhēng)；設(shè)備的分散采購(gòu)造成零配件庫(kù)存居高不下，占用資金嚴(yán)重。

根據(jù)目前法律法規(guī)，與工程有關(guān)的服務(wù)僅指勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等三項(xiàng)，其他服務(wù)項(xiàng)目，如可行性研究報(bào)告、環(huán)境評(píng)價(jià)、廣告宣傳等，不屬于強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目。但是，絕大多數(shù)企業(yè)對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)模糊，一般以采購(gòu)金額劃線，超過(guò)一定金額的就進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。如此做法，不僅增加了交易成本、合同成本、生產(chǎn)成本，還增加了采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)、法律、科研、融資等服務(wù)都不是法定招標(biāo)項(xiàng)目，但企業(yè)都規(guī)定招標(biāo)采購(gòu)，存在“不求有功但求無(wú)過(guò)”的免責(zé)心理。另外，由于招標(biāo)采購(gòu)是監(jiān)督審計(jì)重點(diǎn)，一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和采購(gòu)人員為避免采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任也希望逢采必招，避免承擔(dān)合同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

1.4 招標(biāo)采購(gòu)制度中的三大缺陷

在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，以圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等假招標(biāo)形式的“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。作者認(rèn)為，當(dāng)前的招標(biāo)制度主要存在三大缺陷。

一是范圍應(yīng)僅針對(duì)依法必須招標(biāo)的活動(dòng)不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到全部招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)。

二是評(píng)標(biāo)制度存在一定程度的制度缺陷。缺陷主要是專(zhuān)家?guī)熘话磳?zhuān)業(yè)沒(méi)有進(jìn)一步考慮職業(yè)和崗位的不同，又通過(guò)電腦隨機(jī)抽取這種理想化的方式，造成隨機(jī)選取的專(zhuān)家，不能具備項(xiàng)目評(píng)審工作的要求。這被招標(biāo)人戲稱(chēng)為“磚家”。磚家基本上不能給招標(biāo)人有效的咨詢建議并最終造成事實(shí)上的法定代理。在制度的壓力下，招標(biāo)人要不吞下接受第一名的結(jié)果，要不冒著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先“做功課”。

三是監(jiān)督制度的失誤，除了監(jiān)督機(jī)關(guān)分散，好事?lián)屩?，如資質(zhì)管理；承擔(dān)責(zé)任的事躲著跑，如當(dāng)行政被告。主要是監(jiān)督的環(huán)節(jié)和重點(diǎn)錯(cuò)位了，注重程序不關(guān)心結(jié)果，監(jiān)督部門(mén)只管程序是否合法不管這樣做企業(yè)垮不跨。有些夸張，但也反映了企業(yè)對(duì)監(jiān)督制度存在問(wèn)題的不滿。

2 《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

為落實(shí)2019年《政府工作報(bào)告》關(guān)于改革完善招標(biāo)投標(biāo)制度的部署要求，對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)、低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)、限制潛在投標(biāo)人等長(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)工作的痼疾頑癥，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案）》“起草說(shuō)明”中明確指出：聚焦《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)，深入科學(xué)論證，提出制度化解決方案1。

2.1 “評(píng)定分離”有望從根本上解決低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題

“評(píng)定分離”是修訂草案的中對(duì)國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)的一項(xiàng)重大法律支持，甚至可能成為最大的利好。修訂草案第四十七條提出取消中標(biāo)候選人排序。修訂草案將依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”修改為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦不超過(guò)三個(gè)合格的中標(biāo)候選人，除招標(biāo)文件明確要求排序外，推薦中標(biāo)候選人不再標(biāo)明排序”2。

這種方法更加科學(xué)、公正，極為有效地改變了評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)力過(guò)大、自由裁量權(quán)過(guò)大的現(xiàn)狀，從源頭上避免了評(píng)標(biāo)影響定標(biāo)、干擾定標(biāo)，甚至替代定標(biāo)的問(wèn)題。這種改變，為國(guó)有企業(yè)在法律范圍內(nèi)，選擇更加可靠、高效的長(zhǎng)期合作伙伴提供了支持。其實(shí)，在作者近期的實(shí)際招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐和在中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)的專(zhuān)家論壇交流中，發(fā)現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)，特別是南方一些企業(yè)早已將“評(píng)定分離”原則固定在本企業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)制度之中。此次修訂草案雖有“亡羊補(bǔ)牢”之嫌，但其至高的法律效力，帶給國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)工作的巨大意義毋庸置疑。

2.2 中標(biāo)前的談判成為可能

20世紀(jì)80年代，云貴兩省交界處的魯布革水電站建設(shè)過(guò)程中，利用了世界銀行的貸款，按世界銀行規(guī)定，引水系統(tǒng)工程的施工要按照FIDIC組織推薦的程序進(jìn)行國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)。由此，該項(xiàng)目成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)面向國(guó)際公開(kāi)招投標(biāo)工程。在其評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)與入圍公司進(jìn)行了多輪談判，最終日本大成公司提免費(fèi)培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、設(shè)備贈(zèng)與等條件后中標(biāo)，成為擇優(yōu)選擇中標(biāo)人體現(xiàn)公共利益優(yōu)先的樣板。但是，若依據(jù)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定，魯布革水電站招標(biāo)可能涉嫌違法。

此次修訂草案在第四十九條增加了“在不影響公平的前提下，招標(biāo)人可以與投標(biāo)人就投標(biāo)方案的實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行談判3”的條款。再次為中標(biāo)前的談判提供了法律依據(jù)，特別是為國(guó)有企業(yè)解開(kāi)了制度的束縛，可以通過(guò)談判手段，消除招標(biāo)過(guò)程中的疑慮，為企業(yè)爭(zhēng)取更大合法利益。

2.3 保證招標(biāo)人與投標(biāo)人的公平

實(shí)際工程合同實(shí)施中，招標(biāo)人拖欠工程價(jià)款嚴(yán)重現(xiàn)象遠(yuǎn)高于中標(biāo)人不履約現(xiàn)象的實(shí)際情況。為避免招標(biāo)人利用其強(qiáng)勢(shì)地位損害投標(biāo)人利益，修訂草案第十八條，對(duì)招標(biāo)人要求投標(biāo)人繳納投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保的支付方式不得加以限定，同時(shí)要求招標(biāo)人向中標(biāo)人提供合同價(jià)款支付擔(dān)保。修訂草案第三十條增加了招標(biāo)人終止招標(biāo)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定和第四十一條規(guī)定投標(biāo)人自主決定是否參加開(kāi)標(biāo)。作者認(rèn)為，修訂草案已明確因招標(biāo)人自身原因終止招標(biāo)的，潛在投標(biāo)人可獲得一定的補(bǔ)償，同時(shí)明確投標(biāo)人參加開(kāi)標(biāo)是一種權(quán)利而不是義務(wù)，維護(hù)了投標(biāo)人的權(quán)益。

2.4 招標(biāo)效率將會(huì)改善

針對(duì)現(xiàn)行招標(biāo)法律法規(guī)缺少招標(biāo)效率的規(guī)定，出現(xiàn)招標(biāo)實(shí)施過(guò)程中程序繁瑣、招標(biāo)周期冗長(zhǎng)，招標(biāo)人普遍重視程序、忽略效率的現(xiàn)象，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案）》做出如下調(diào)整：

一是招標(biāo)原則上重視效率。修訂草案第一條和第五條分別增加了“提高市場(chǎng)配置資源的效率”和“兼顧優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和高效”的規(guī)定。

二是縮短招標(biāo)程序時(shí)間。修訂草案第二十八條和第二十九條分別對(duì)準(zhǔn)備投標(biāo)文件的時(shí)間和招標(biāo)人修改招標(biāo)文件的時(shí)間減少了5天，特殊項(xiàng)目時(shí)間可更短。

三是簡(jiǎn)化投標(biāo)人不足三家時(shí)的后續(xù)程序。修訂草案第三十四條規(guī)定，依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍不足三家的，可以開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)。原來(lái)需報(bào)原項(xiàng)目審批部門(mén)批準(zhǔn)才能不再招標(biāo)，現(xiàn)在改為向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)備案即可。

3 關(guān)于國(guó)有礦山企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)工作的建議

此次，起草《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，將對(duì)破解國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和一些瓶頸性問(wèn)題具有重大意義。作者作為國(guó)有礦山企業(yè)內(nèi)的一名招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)者，基于長(zhǎng)期從事工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)，就未來(lái)幾年時(shí)間中，企業(yè)如何執(zhí)行好《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等國(guó)家法律法規(guī)，如何更好地做好國(guó)有企業(yè)，特別是國(guó)有礦山企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)工作提出幾點(diǎn)建議。

一是強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)和陽(yáng)光招標(biāo)，糾正對(duì)招標(biāo)就能防腐敗的偏頗認(rèn)識(shí)。企業(yè)應(yīng)針對(duì)工程項(xiàng)目采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)采購(gòu)的不同特點(diǎn)，選擇合適的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。企業(yè)在實(shí)際采購(gòu)中，不是合同價(jià)格越低越好，企業(yè)更需要長(zhǎng)期、可靠又穩(wěn)定的供應(yīng)商，需要建立與供應(yīng)商在共贏的前提下成為伙伴關(guān)系，而不是零和關(guān)系。在作者參與的某鐵礦井下部分掘支工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)中，原施工單位是在邀請(qǐng)招標(biāo)單位中價(jià)格最低勝出，成為中標(biāo)人。但在執(zhí)行合同一年后，以現(xiàn)有合同價(jià)格低于成本價(jià)為由，不再繼續(xù)履行合同。這正是驗(yàn)證了在運(yùn)營(yíng)采購(gòu)中，不是競(jìng)爭(zhēng)性越強(qiáng)、合同價(jià)格越低越好。在礦山工程項(xiàng)目中，尤其是井下施工隊(duì)伍，施工隊(duì)伍的可靠度、忠誠(chéng)度和穩(wěn)定性是一個(gè)關(guān)鍵因素。

二是強(qiáng)調(diào)制度管理和監(jiān)督管理，杜絕腐敗行為。特別提出的是，加強(qiáng)招標(biāo)管理，并不是強(qiáng)化招標(biāo)管制。礦山企業(yè)要在招標(biāo)管理制度和監(jiān)督管理制度框架下，根據(jù)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，滿足經(jīng)營(yíng)管理的要求，實(shí)現(xiàn)礦山企業(yè)利益最大化，徹底堵住腐敗的制度漏洞。

三是明確采購(gòu)人的責(zé)任，緩解招標(biāo)走過(guò)場(chǎng)的弊病。特別是屬于自愿招標(biāo)工程項(xiàng)目的中，采購(gòu)人可在編制招標(biāo)文件環(huán)節(jié)中，最大限度地明確采購(gòu)人的責(zé)任。參照示范法，在招標(biāo)文件中，明確采購(gòu)人可以直接指定評(píng)標(biāo)委員會(huì)專(zhuān)家；明確采購(gòu)人定標(biāo)可以在推薦中標(biāo)候選人名單中確定；明確采購(gòu)人有多次審查投標(biāo)人資格的權(quán)利。