楊幫梅

摘要：預(yù)算管理作為行政管理的重要部分，在建設(shè)高效、廉政、法治政府的過程中具有不可替代的地位。然而，我國目前還處于對預(yù)算制度的建設(shè)和完善進程中，存在著諸多問題，嚴(yán)重地制約了預(yù)算管理的發(fā)展。本文結(jié)合當(dāng)前預(yù)算管理的實際，從預(yù)算管理的問題出發(fā)，提出了針對性的建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;行政事業(yè)單位;問題;對策

受限于各種因素，當(dāng)前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度并沒有得到良好的落實。強化預(yù)算管理，提升行政事業(yè)單位整體管理水平，是當(dāng)前各單位都急需解決的問題。

一、提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）提升對財政制度的認(rèn)識，提高資金使用效率

行政事業(yè)單位作為國家履行政府職能的核心方式，具有極其重要的作用，而財政資金作為行政事業(yè)單位資金的主要甚至是唯一來源，如何利用好資金，提升資金利用效率就成為決定地區(qū)發(fā)展進程和質(zhì)量的重要因素。由于預(yù)算管理并不只是簡單的數(shù)字游戲，而是關(guān)乎到整個項目的可行性、進程以及最終實現(xiàn)的效果，因此加強對預(yù)算管理的認(rèn)識，一方面能直接帶來提升資金使用效率的效果，使得同樣的資金得到的產(chǎn)出更多，而成本也就顯著下降，另一方面，還能有效地保證資金使用的效能，使得每一分錢都用到實處，避免了突擊花錢或者“大手大腳”的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算管理倒逼機制變革，有效提升管理效能

預(yù)算管理制度中明確要求，行政事業(yè)單位的職能不僅僅是簡單的審批以及撥付，更要包括事前、事中、事后全流程的參與和監(jiān)督。需要做到對單位的預(yù)算收支情況，財務(wù)狀況、整體運營情況的準(zhǔn)確了解和判斷，在具體參與過程中，一方面能有效提升單位的透明度和職工的參與度，讓項目在陽光下進行，另一方面則是倒逼行政事業(yè)單位變革，只有不斷地加強學(xué)習(xí)，提升自身的業(yè)務(wù)水平才能保證預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定是合理可執(zhí)行的，也才能在實際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)并解決出現(xiàn)的問題，從而進一步提升行政事業(yè)單位管理效能。

（三）強化監(jiān)督職能，有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生

自黨的十八大以來，政府對于腐敗行為的打壓態(tài)勢一直處于高壓狀態(tài)，中央一方面先后出臺了“八項規(guī)定”、反“四風(fēng)”等制度規(guī)定包括國家監(jiān)察體制的改革都保證了從制度上的約束，同時，許多案件表面腐敗案件的發(fā)生與財政資金的使用息息相關(guān)，部分官員將其視為自己謀私的工具，肆意妄為。而預(yù)算管理制度的設(shè)計以及機制的安排，就是要保證權(quán)力在陽光下運行，進一步提升行政事業(yè)單位的透明度，讓各個層面的人員都能參與到監(jiān)督的全過程，也進一步提升了管理人員合法執(zhí)政的程度，有效地凈化了干部隊伍，防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）對預(yù)算工作意識淡薄

在內(nèi)控管理中，預(yù)算管理是基礎(chǔ)性也是核心工作，對預(yù)算工作的執(zhí)行是否到位將直接關(guān)系到財政資金的使用效率以及單位的發(fā)展。在這個問題上，部分人員意識淡薄，對于預(yù)算管理的認(rèn)識不充分，在實際工作中出現(xiàn)，部分分管或者負(fù)責(zé)的干部之前并非財務(wù)出身，在專業(yè)能力上欠缺，對于預(yù)算工作不重視，只關(guān)注資金的支付問題，也就是關(guān)心如何將錢用出去的問題，但是對于預(yù)算的整體規(guī)劃能力不足，常常使得整體工作推進不及時。除此以外，部分單位還存在相反的情況，即過分注重財務(wù)視角下的預(yù)算管理反而忽視了業(yè)務(wù)工作在預(yù)算管理中的重要性。業(yè)務(wù)工作是預(yù)算工作的基礎(chǔ)，對這一事實的認(rèn)識將直接決定負(fù)責(zé)人如何規(guī)劃預(yù)算工作，一些單位的預(yù)算管理人員一直從事的是財務(wù)工作，報表思維深深扎在心中，但是對于單位實際的業(yè)務(wù)卻并沒有做到詳盡的了解和熟悉，僅憑一知半解來規(guī)劃預(yù)算，就會導(dǎo)致實際需要和規(guī)劃之間發(fā)生沖突，從而影響單位整體的發(fā)展。同時，一些單位還存在忽視預(yù)算制度的現(xiàn)象，正如之前提及，部分單位領(lǐng)導(dǎo)重視的是資金的支付，由于其任期一般就三至五年，因此，思考如何增加政績，增加項目，甚至不惜打擦邊球乃至漠視財經(jīng)法規(guī)。而在項目當(dāng)中，一些領(lǐng)導(dǎo)為了能加快推進項目的建設(shè)，則提出先打款后補材料的做法，施工方拿著領(lǐng)導(dǎo)簽字去打款，事實上造成了財政工作的被動，這也是意識淡薄的具體表現(xiàn)。

（二）預(yù)算編制不合理

在預(yù)算工作中，預(yù)算工作的步驟即“二上二下”包括了一上：單位提出預(yù)算建議數(shù);一下：財政部門下達預(yù)算控制數(shù);二上：單位編報正式預(yù)算;二下：財政部門正式批復(fù)預(yù)算。在整個預(yù)算編制的過程中受到各個環(huán)節(jié)的影響，使得在開始編制時和最后執(zhí)行結(jié)果會有很大的出入，尤其是預(yù)算編制一般是在上半年，而行政事業(yè)單位的人員調(diào)整問題一般就在下半年，導(dǎo)致原來填報的預(yù)算難以得到準(zhǔn)確的執(zhí)行。同時，預(yù)算的考核作為直接關(guān)系單位績效的事項，對單位預(yù)算的編制和執(zhí)行都有很大的影響，而考核中體現(xiàn)最直接的就是對項目的考核，尤其是對資金的考核，雖然理論上多次強調(diào)考核方式要全面，要多元，要涉及單位的各個方面，但是在實際操作中受到強調(diào)發(fā)展因素的影響，更多的還是對資金的撥付進行考核，考核方式的導(dǎo)向自然也就使得在預(yù)算的編制中會向單一元素傾斜，從而事實上造成了資金使用效率不高的結(jié)果。另一方面，在預(yù)算的部門公用經(jīng)費中較為常見的方式就是總額控制和定額分配結(jié)合，具體表現(xiàn)在辦公費、差旅費、會議費等依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)生成支出，而單位則在既定總數(shù)內(nèi)對金額在范圍內(nèi)的經(jīng)濟分類進行分配使用。然而，在實際操作中往往出現(xiàn)，填報時編制人員是按照經(jīng)驗填報，就造成了后期在預(yù)算的執(zhí)行中需要進行大量的調(diào)整，這樣一來即會導(dǎo)致預(yù)算的權(quán)威性受到損害，也會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果較差。

（三）資金使用效率低下

全面預(yù)算管理的目的之一就是要對有限的資源進行整合，從而實現(xiàn)提升資源使用效率的目的。預(yù)算管理中包含了兩個基本方面，一是預(yù)算的編制問題，對于預(yù)算的編制問題，主要是根據(jù)實際需要去爭取資金，解決的是填“水池”的問題，在水池蓄滿水以后，面臨的則是如何使用水的問題，如果水龍頭開得太大則會導(dǎo)致資源浪費，如果水龍頭堵塞則也會導(dǎo)致資源浪費問題，因此，如何有效提升資金的使用效率則成為預(yù)算管理工作的重中之重。

在實際工作中往往出現(xiàn)兩方面的問題。一是在預(yù)算編制時，大多數(shù)的單位采用的都是現(xiàn)有基數(shù)加未來增長的方式，在實際的資金計劃過程中沒有足夠的支撐材料支撐，更多的是來源于領(lǐng)導(dǎo)的意向或者安排，也存在上文提及的以考核為導(dǎo)向來安排預(yù)算，卻和實際情況脫軌，最終造成了財政資金的浪費。二是在預(yù)算資金分配的過程中存在滯后現(xiàn)象。前文說到由于預(yù)算安排脫離實際，在執(zhí)行的過程中就會出現(xiàn)部分項目需要增加預(yù)算資金的情況，而行政事業(yè)單位資金的使用有一系列嚴(yán)格的程序和規(guī)定，要經(jīng)過一系列的審批，就會造成無法有效地增加資金從而即影響到項目的推進也影響到財政資金的使用。

（四）監(jiān)督、考核方式不全面

預(yù)算管理不僅僅是簡單的編制預(yù)算，也不是簡單的數(shù)字工作，而是事關(guān)發(fā)展全局的核心問題，對預(yù)算管理的監(jiān)督則是回應(yīng)提升預(yù)算管理效能的最好方式，良好的監(jiān)督制度能有效地避免違紀(jì)違規(guī)問題的出現(xiàn)以及提升資金使用的效能。當(dāng)前預(yù)算管理的監(jiān)督機制突出表現(xiàn)為制度不完善。對于預(yù)算管理的監(jiān)督應(yīng)該是“事前、事中、事后”三個方面共同發(fā)力，但現(xiàn)行的制度中，對事后監(jiān)督的文件較多，集中在審計等方面，而事前以及事中的監(jiān)督則較少，尤其是事中監(jiān)督涵蓋了預(yù)算的執(zhí)行、追加等問題是對預(yù)算管理進行監(jiān)督的重要方面更是要積極推進制度建設(shè)，從而保證預(yù)算的有效執(zhí)行。同時，在對預(yù)算的考核上也缺乏有效的考核以及獎懲機制，當(dāng)前普遍存在的情況是，沒有明確的對預(yù)算管理的考核機制并與獎懲機制掛鉤，使得在實際工作中，監(jiān)督的效能大打折扣，更是沒有起到調(diào)動積極性的作用。并且，在預(yù)算的考核中還出現(xiàn)了由于計劃已經(jīng)實施從而在執(zhí)行過程中則采用拆東墻補西墻的方式加以彌補，沒有有效的懲罰機制對預(yù)算編制不當(dāng)進行考核。使得預(yù)算管理的約束機制失效。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）提升相關(guān)人員預(yù)算管理意識

預(yù)算管理作為政府工作的重點，當(dāng)前面臨著人員意識淡薄的問題，集中表現(xiàn)為對預(yù)算管理的認(rèn)識不足以及專業(yè)能力不足上，這直接制約了地區(qū)經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此加強對新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，提升行政事業(yè)單位人員意識及認(rèn)識深度，推動預(yù)算事業(yè)的有序發(fā)展則顯得尤為重要。一是要正確認(rèn)識預(yù)算工作，預(yù)算工作不是簡單的數(shù)字工作，也不是約束資金使用的工作，預(yù)算的目的就是為了能更加合理地使用資金，提升資金使用效率，通過財政資金的合理使用達到改善民生、促進就業(yè)、推動發(fā)展的目的，因此首要的是保證行政事業(yè)單位人員正確認(rèn)識預(yù)算工作的作用和地位，積極做好以及配合好預(yù)算工作。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是加強對新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，要保證預(yù)算工作的發(fā)展，不僅僅需要保證對預(yù)算工作的正確認(rèn)識，更是需要對預(yù)算知識的掌握。在學(xué)習(xí)的過程中，要注意加強領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)，因為在實際工作中，單位領(lǐng)導(dǎo)對一項工作的掌握很大程度上會影響到該項工作的推進，通過邀請專家宣講等方式則能有效提升單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作的掌握程度，從而為預(yù)算工作的推進打下堅實的基礎(chǔ)。除了領(lǐng)導(dǎo)外，還需要對其他人員通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試的方式加強學(xué)習(xí)，一方面是保證編制預(yù)算的人員能合規(guī)合法合理地編制預(yù)算，另一方面也是為了能讓預(yù)算在整個單位中能有效執(zhí)行。

（二）加強預(yù)算編制的合理性

預(yù)算工作之所以要強調(diào)全面預(yù)算，就是需要將預(yù)算工作與整體的發(fā)展相結(jié)合，從而實現(xiàn)合理配置有限資源，最大化產(chǎn)出的目標(biāo)。因此，預(yù)算部門在編制預(yù)算計劃時就需要結(jié)合單位和地區(qū)發(fā)展的實際，從全局出發(fā)，聯(lián)系單位以及地區(qū)的中長遠計劃合理安排資金，不能將二者割裂，或者只顧自己單位的發(fā)展，而忽視了整體的布局，要將促進地區(qū)發(fā)展，服務(wù)民生的原則貫徹落實到位。因此，對于行政事業(yè)單位而言，在編制預(yù)算時為了能解決沒有足夠的支撐材料等問題，有必要積極使用現(xiàn)代化工作，尤其是可以將可行性分析列在重要位置?？尚行苑治霾粌H僅是對項目的收益進行測算從而保證資金的投入能夠有合適的產(chǎn)出和回報，對于行政事業(yè)單位而言，在服務(wù)民生的前提下更是可以將改善民生的程度納入到可行性分析中，將一系列的“形象工作”拒之門外，與此同時，在提升資金使用效率的要求下更是需要從項目的立項開始介入，一直持續(xù)到項目結(jié)束，全過程跟蹤，保證資金的合理使用，提升財政資金的效能。

（三）提升資金使用效率

在預(yù)算的執(zhí)行中造成資金使用低下的原因上文已經(jīng)提及，主要涉及編制方式的問題，編制方式是否合理是決定預(yù)算能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵問題，因此在編制過程中一定要注意采用合適的方式方法，目前對于預(yù)算編制除了上文提到的沒有充分的支撐材料支撐外，還存在基本支出核算不準(zhǔn)備的問題，在基本支出中人員支出一直占有很大的比例，然后各單位實際工作人員未必有如此多就會造成編制失真的問題，針對上述問題，沒有支撐材料的應(yīng)該及時進行可行性分析，提供充足的支撐材料，針對基本支出應(yīng)該按照實際承擔(dān)的工作量來劃分，保證二者之間是成正比的關(guān)系。同時還需要注意，在編制過程中要具有前瞻性、科學(xué)合理性、結(jié)果導(dǎo)向性，并且盡量向公眾需求靠攏。規(guī)范項目編制，防范以項目支出之名來彌補公用經(jīng)費。項目支出預(yù)算的測算要有科學(xué)依據(jù)，項目預(yù)算編制要提供可靠的數(shù)據(jù)支撐，重大項目必須進行項目預(yù)算評估，使項目預(yù)算更加科學(xué)合理，避免項目預(yù)算過高或過低，影響績效評價。另一方面，還需要優(yōu)化預(yù)算調(diào)整程序，提高預(yù)算調(diào)整效率，減少預(yù)算調(diào)整成本，上級政府及有關(guān)部門制定優(yōu)化預(yù)算調(diào)整的相關(guān)程序和審批流程，在保障預(yù)算調(diào)整合法性的同時促進預(yù)算調(diào)整的科學(xué)性、合理性和適用性。增強預(yù)算調(diào)整的及時性，使之與客觀情況相匹配，使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)合理。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督、考核方式

有效的監(jiān)督是保證預(yù)算工作能夠順利進行的關(guān)鍵因素，在監(jiān)督的方式中不僅僅應(yīng)該包括審計等常規(guī)的方式對事后的監(jiān)督，更加關(guān)鍵的是需要在事前以及事中進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正。而要想實現(xiàn)事前、事中監(jiān)督的目的，核心就是需要做好信息公開工作，具體來看需要做到兩方面的工作。一是提升預(yù)算公開程度，當(dāng)前對于預(yù)算公開的程度并不能滿足要求，許多應(yīng)該公布的事項沒有完全公布或者完全不公布，使得同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督淪為空談，因此，需要進一步加深預(yù)算公開的程度，使得預(yù)算公開制度化、常態(tài)化，在陽光下進行。二是細(xì)化預(yù)算公開的內(nèi)容，對于預(yù)算公開的內(nèi)容一直缺乏一個統(tǒng)一的、合理的標(biāo)準(zhǔn)，哪些需要公開，哪些需要公開到什么程度難以把握，因此就需要從制度建設(shè)上明確預(yù)算公開的內(nèi)容，尤其是涉及重大項目或者民生工程時更是應(yīng)該規(guī)定時限、規(guī)定內(nèi)容、規(guī)定方式。除此以外，還需要發(fā)揮好績效考核和激勵懲罰機制的作用，明確預(yù)算管理的職責(zé)。具體應(yīng)當(dāng)做到，一方面，對于事前、事中的考核應(yīng)該量化，事前的可行性分析應(yīng)該納入考核的指標(biāo)中，對于是否充分調(diào)研作出考核，在事中還需要根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行效果進行量化，由此來決定資金的撥付情況，對于亂編制、隨意調(diào)整的行為應(yīng)該在考核中有所體現(xiàn)。另一方面，考核結(jié)果應(yīng)該作為相關(guān)人員的年終績效、評優(yōu)評先的重要依據(jù)，尤其是對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，對預(yù)算工作的學(xué)習(xí)、支持、管理都應(yīng)該納入其考核的依據(jù)并作為其提拔的考量內(nèi)容之一。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算管理工作作為當(dāng)前政府工作的重中之重，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾暎鎸Ξ?dāng)前預(yù)算管理工作存在的種種問題，我們應(yīng)該正確認(rèn)識，并結(jié)合有效措施積極改進，在實際工作中不斷改進工作方式，進一步推動預(yù)算事業(yè)的發(fā)展。

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