阿麗娜·哈斯木汗

摘要：天然草地是自然資源的重要組成部分，新疆是我國重要牧區(qū)之一，天然草地遼闊，新疆大部分草原分布在伊犁州各縣市，特克斯縣草原是新疆西部草原的生態(tài)屏障，多年來，特克斯縣重視草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草原畜牧業(yè)的發(fā)展，取得顯著成效。但是，特克斯縣生態(tài)環(huán)境脆弱，人們的過度開發(fā)，過度放牧導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境遭受極大破壞。雖然制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但草原生態(tài)遭受破壞的趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步通過執(zhí)法、司法、守法來完善和保障特克斯縣草原的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)環(huán)境;現(xiàn)狀;問題;法治保障

建設(shè)社會主義生態(tài)文明是黨的十八大提出的目標(biāo)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推動綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，草原是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，近年來，特克斯縣旅游業(yè)發(fā)展迅速，但旅游無序開發(fā)造成草原破壞，過度放牧，草原沙化、草場退化已經(jīng)嚴(yán)重影響了特克斯縣的草原生態(tài)環(huán)境，也影響了牧區(qū)牧民的生活、生存與發(fā)展。依法治國，通過法治建設(shè)對草原生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，運(yùn)用法治思維和方式處理草原生態(tài)難題。

一、特克斯縣草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀

特克斯縣地處天山北坡、特昭盆地東部，特克斯河中上游，納入森林覆蓋率計算的森林面積為1209.978萬畝，近年來，特克斯縣著力展開天然草原的保護(hù)與修復(fù)工作，通過爭取退牧還草和草原恢復(fù)治理項(xiàng)目，遏制草原進(jìn)一步退化，提高了草原生產(chǎn)力水平和草原自我更新修復(fù)能力。截至2019年底，全縣完成人工飼草料種植面積3.1萬畝，技術(shù)管理人員43人次開展草原病害防治。草原鼠害防治78萬畝，退耕還草人工種草0.5萬畝;退牧還草免耕補(bǔ)播8萬畝、人工種草0.5萬畝、棚圈建設(shè)200戶;在喬拉克鐵熱克鎮(zhèn)莫因卓勒村、闊克鐵熱克鄉(xiāng)米特格爾設(shè)置關(guān)卡2個，清退牧區(qū)牲畜1400只，防止包扎墩遠(yuǎn)東牧場亂牧、農(nóng)區(qū)牲畜上山代牧，確保草原植被有效利用。特克斯縣已建設(shè)改良草場541.43萬畝，其中，圍欄草場505.8萬畝、灌溉草場35.63萬畝。在圍欄草場建設(shè)中，國家投資建設(shè)372.73萬畝，牧民自建79.6萬畝。

近年來，特克斯縣禁牧圍欄工程，不僅改善了全縣草原生態(tài)環(huán)境和牧民基本生產(chǎn)條件，同時有效地遏制了草原退化的勢頭，實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)利用。草原生態(tài)補(bǔ)獎制度進(jìn)一步激勵了農(nóng)牧民在保護(hù)和建設(shè)草原方面的積極性。通過實(shí)施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧、草蓄平衡、毒害草治理等草原保護(hù)建設(shè)措施，使天然草場植被覆蓋率明顯提高，草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)取得了明顯成效，特別是草地植被覆蓋率、草層高度、產(chǎn)草量較建設(shè)前均有大幅度提高。通過多方共同努力，特克斯縣草原生態(tài)文明建設(shè)取得了諸多成績，但是，全面客觀的看，特克斯縣草原的生態(tài)環(huán)境依然不容樂觀。由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因、旅游區(qū)無序開發(fā)、自然和人為因素的干擾和影響，全縣大面積草原的生態(tài)環(huán)境形勢仍然很嚴(yán)峻。還依然存在著深層次的矛盾和問題，阻礙著全縣草原生態(tài)文明建設(shè)的順利開展。

二、特克斯縣草原生態(tài)遭到破壞的主要原因

過度放牧導(dǎo)致畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾凸顯。草原生態(tài)文明建設(shè)的良好開展與牧民文化知識、素質(zhì)的不斷提高緊密聯(lián)系，牧民才是草原生態(tài)文明建設(shè)的主體，由于牧民受教育的水平有限，生態(tài)保護(hù)知識普及率低，長期以來粗放的利用草場，對草原生態(tài)平衡帶來了極大的破壞。畜牧生產(chǎn)技術(shù)水平的日益提高，促使草原地區(qū)牲畜繁殖水平大大增加，盲目的增加牲畜數(shù)量破壞了草地的再生能力。長期以來，特克斯縣草原畜牧業(yè)的增長不顧草原承載力，致使草原嚴(yán)重透支，牲畜嚴(yán)重超載。

非法開墾草原、非法征占用草原，過度開發(fā)草場搞旅游業(yè)。由于部分商人的環(huán)境保護(hù)意識淡薄，牧民的生態(tài)保護(hù)意識較弱，商人、牧民為了眼前利益與需求、在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下過渡開發(fā)草場搞旅游，這種破壞性、粗放性的開發(fā)方式，忽視了環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)和污染治理，對草原生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響。2019年至2020年，特克斯縣涉及非法開墾草場案件210份，環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)1份，截止目前已落實(shí)移交案件210起，其中4起已移交公安機(jī)關(guān)，另有1起案件仍在核查辦理中。除縣人民檢察院移交案件以外，本單位自查案件109起，已全部落實(shí)。非法征占用草原案件5件已處理5件;截至目前我縣共恢復(fù)草場94759畝，1人被依法追究刑事責(zé)任。

旅游業(yè)帶來的環(huán)境污染問題每天都在發(fā)生，依舊無法解決，大批游客的到來促進(jìn)了特克斯縣旅游業(yè)發(fā)展，增加了牧民的收入，但也帶來了一系列的問題，游客隨意丟棄垃圾，大量的旅游垃圾產(chǎn)生，美麗的草原上垃圾遍地，游客素質(zhì)低下、不文明行為、故意破壞草原生態(tài)環(huán)境行為時有發(fā)生。

草原蟲害、鼠害嚴(yán)重。2019年，特克斯縣草原鼠害危害面積達(dá)到900多萬畝，嚴(yán)重危害面積達(dá)500多萬畝。人類對草原生態(tài)的過度破壞，導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)失衡，蟲害、鼠害等嚴(yán)重。

三、特克斯縣草原生態(tài)環(huán)境的法治保障

（一）立法保障

目前草原生態(tài)保護(hù)立法層面主要面臨的挑戰(zhàn)來自于生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與完善。針對草場被破壞、牧民增收難等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確界定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，補(bǔ)償?shù)膶ο?、方式、?biāo)準(zhǔn)等，明確補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，做到只要有破壞就要有相應(yīng)補(bǔ)償?shù)木置?。同時，對于補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制不健全也是補(bǔ)償難以為繼的一個原因，目前的監(jiān)管主要是本部門上級對下級的監(jiān)督與評估，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管模式，涉及補(bǔ)償資金的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。并引入第三方監(jiān)管，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度，定期審計，定期公開。需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜的制定配套的草原生態(tài)法制保障制度。完善草原法律體系;完善草原法律體系的關(guān)鍵就是制定自治區(qū)級相應(yīng)的配套法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等。

科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)國家林草局《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013-2020年）》和相關(guān)規(guī)劃，完善造林綠化、濕地保護(hù)、公益林地等專項(xiàng)規(guī)劃，形成科學(xué)系統(tǒng)的林草生態(tài)空間規(guī)劃體系。按照國家林草局的安排部署，研究提出劃定全縣林地和森林、草原、濕地、公益林地、物種四條保護(hù)紅線意見。

（二）執(zhí)法保障

特克斯縣屬于牧業(yè)大縣，牲畜多草原面積大，執(zhí)法面廣，縣級執(zhí)法人員較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有草原監(jiān)理執(zhí)法人員和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，草原執(zhí)法力量薄弱，僅憑縣草原監(jiān)測預(yù)警中心僅有的5個執(zhí)法人員很難對全縣草原執(zhí)法工作實(shí)施全方位開展督察、檢查、監(jiān)管、查處。草原面積大，專業(yè)的執(zhí)法人員少，執(zhí)法任務(wù)繁重已經(jīng)成為適應(yīng)新形勢下草原保護(hù)工作亟待解決的問題 。草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督仍然不完善，監(jiān)督不到位，造成執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象屢屢在出現(xiàn)。國土第二次普查時將很多原屬于草場的飼草料地和人工草場劃為一般性耕地，造成現(xiàn)在草原和耕地性質(zhì)不明確，執(zhí)法主體不能確立，執(zhí)法難度加大。社會發(fā)展很快，現(xiàn)目前草原執(zhí)法水平很難適應(yīng)現(xiàn)代執(zhí)法要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)上崗。

應(yīng)加強(qiáng)草原監(jiān)理執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)理執(zhí)法人員的配備和培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。草原保護(hù)不是一般的行政管理工作，而是一項(xiàng)社會管理工作，并且專業(yè)性很強(qiáng)，需要有一批既具有監(jiān)理公職的人員，又是素質(zhì)較高的稱職人員。通過多種層次、多種形式的培訓(xùn)、考核，實(shí)現(xiàn)草原執(zhí)法人員精通草原生態(tài)保障的法律業(yè)務(wù)和充分掌握實(shí)踐執(zhí)法技能;提高干部的依法執(zhí)法能力和掌握、利用現(xiàn)代辦案設(shè)備的能力及辦案效力。

加強(qiáng)協(xié)作，加強(qiáng)執(zhí)法力度。加大與人民檢察院、人民法院、公安局、司法局等司法部門的協(xié)查共同辦案力度，做到資源共享。通過各單位的積極協(xié)作、積極配合和有力打擊，逐年降低破壞草原的復(fù)雜繁瑣案件，共同努力相互幫助，草原生態(tài)就能得到有效的保護(hù)。

（三）守法保障

草原生態(tài)文明建設(shè)要增強(qiáng)全民守法意識，草原生態(tài)法制實(shí)現(xiàn)的根本還是需要人們自覺自愿的遵守草原生態(tài)法律的各項(xiàng)規(guī)定，履行相關(guān)的法律義務(wù)，當(dāng)前，在遵守草原生態(tài)法制方面需要加強(qiáng)的工作主要包括：要加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)的法制宣傳與普及。農(nóng)牧民的法治意識較低，根本弄不清法律的具體含義，對公安、檢察、法院機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分也含混不清，對政法工作不理解、不配合、有抵觸情緒。因此，需在全縣范圍內(nèi)、到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深入到農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行普法宣傳活動。深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)牧民樹立生態(tài)文明意識，讓法治思維深入人心。執(zhí)法人員和宣傳人員要用通俗易懂的語言，通過親切的語氣向牧民宣傳相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合工作實(shí)際，采取多種形式宣講。要向牧民們發(fā)放宣傳冊，草原法管理?xiàng)l例、農(nóng)牧民法律常識等宣傳材料。通過贈書儀式，提高廣大農(nóng)牧民的學(xué)法、尊法、守法、用法意識，提高牧民的法律素質(zhì)。通過法治宣傳教育，讓草原地區(qū)的干部、群眾知道草原生態(tài)法制的內(nèi)容和重要意義，形成他們自覺遵守與執(zhí)行草原生態(tài)法制的內(nèi)在動力。

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