豐存斌 侯杰

〔摘要〕傳統(tǒng)公共政策制定過(guò)程基于精英決策邏輯，政府在相對(duì)封閉的體系中承擔(dān)著公共政策制定核心環(huán)節(jié)的主要功能，事實(shí)上形成了比較典型的“黑箱”模式。這種公共政策制定模式成為社會(huì)公眾對(duì)政府治理不信任的重要根源，與現(xiàn)代治理的價(jià)值取向存在根本性的沖突?，F(xiàn)代治理發(fā)展所體現(xiàn)的多元主體、平等參與、合作共治等特征與趨勢(shì)，使得傳統(tǒng)公共政策制定模式存在的缺陷不斷凸顯，要求必須重新塑造公共政策制定模式。適應(yīng)現(xiàn)代治理要求，對(duì)傳統(tǒng)公共政策制定模式進(jìn)行變革，關(guān)鍵就是要轉(zhuǎn)化“黑箱”模式，推動(dòng)社會(huì)公眾全過(guò)程參與公共政策的制定，推進(jìn)公共政策制定過(guò)程的全面公開(kāi)。

〔關(guān)鍵詞〕現(xiàn)代治理；公共政策；“黑箱”模式

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D601〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）05-0069-05

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“群團(tuán)組織在協(xié)商民主中的地位和功能及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（17BZZ014），主持人豐存斌。

公共政策是政府治理的基本工具?，F(xiàn)代治理的基本特征與發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)公共政策這一基本治理工具提出了變革與重塑的要求?；诰Q策邏輯而形成的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”，是傳統(tǒng)公共政策制定的基本流程。在這一政策制定流程當(dāng)中，社會(huì)公眾的參與主要集中于政策制定過(guò)程的前后兩端，即主要表現(xiàn)為意愿表達(dá)和政策評(píng)價(jià)。政府在相對(duì)封閉的體系中承擔(dān)著公共政策制定的核心環(huán)節(jié)（即信息轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)）的主要功能，公共政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不可避免地成為了“黑箱”。這樣傳統(tǒng)公共政策制定事實(shí)上就形成了比較典型的“黑箱”模式?，F(xiàn)代治理的復(fù)雜性從根本上要求重新建構(gòu)現(xiàn)代治理的基本架構(gòu)，現(xiàn)代治理發(fā)展所體現(xiàn)的多元主體、平等參與、合作共治等特征與趨勢(shì)，要求政府必須重塑公共政策制定模式。作為政府治理主要工具的公共政策，需要在深入反思中作出根本性的變革。

一、傳統(tǒng)公共政策制定模式是精英決策的邏輯必然

戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的角度認(rèn)為，社會(huì)政治生活是“一個(gè)由各種政治力量之間的互動(dòng)組成的且與政治環(huán)境內(nèi)外進(jìn)行輸入—輸出式溝通的具有自動(dòng)適應(yīng)性的系統(tǒng)”〔1〕56。依據(jù)這一分析視角，可以把公共政策的制定過(guò)程分為三個(gè)階段：政策問(wèn)題輸入、政策信息轉(zhuǎn)化和政策方案輸出。政策信息轉(zhuǎn)化，決定著政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程之后形成何種政策方案，是其中的核心環(huán)節(jié)。從信息學(xué)的角度而言，“黑箱”是指無(wú)法通過(guò)直接觀察來(lái)了解其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。只能通過(guò)向其輸入信息，再根據(jù)其所輸出信息進(jìn)行推斷，以此來(lái)了解內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過(guò)程。從這一視角來(lái)觀察，公共政策的制定不可避免會(huì)出現(xiàn)“黑箱”。在公共政策的制定過(guò)程中，社會(huì)系統(tǒng)向政府輸入社會(huì)信息，政府系統(tǒng)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化向社會(huì)系統(tǒng)輸出政策方案。但是在核心環(huán)節(jié)，即政策信息轉(zhuǎn)化過(guò)程中，由于這一環(huán)節(jié)存在的封閉性，事實(shí)上容易蛻變?yōu)檎ⅰ懊孛堋鄙套h的過(guò)程。整個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程對(duì)于公眾而言是一個(gè)封閉的神秘系統(tǒng)，社會(huì)公眾無(wú)從了解政策究竟是如何形成的，只能在政策方案公布之后去執(zhí)行或作出評(píng)價(jià)。很顯然，傳統(tǒng)治理工具形成過(guò)程中社會(huì)公眾的被動(dòng)性與現(xiàn)代治理的價(jià)值取向之間存在根本性的理念沖突。

傳統(tǒng)公共政策制定過(guò)程中“黑箱”模式的形成，與18世紀(jì)以來(lái)自由主義所主張的代議制民主下的精英決策有密切的邏輯關(guān)聯(lián)性，公共政策制定“黑箱”模式正是精英決策的邏輯必然，自由主義所主張的代議制民主深藏著精英決策的邏輯。美國(guó)政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾對(duì)于自由主義思想家所主張的代議制有深刻的洞察，他認(rèn)為，“在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，代議制并不是由民主主義者所發(fā)明，而是作為一種中世紀(jì)君主制和貴族制的政府制度發(fā)展起來(lái)的”〔2〕28。在西方政治傳統(tǒng)中，自柏拉圖以來(lái)就對(duì)社會(huì)大眾懷有深刻的懷疑和尖銳的批評(píng)，這種傳統(tǒng)在自由主義思想中同樣根深蒂固。自由主義堅(jiān)持在個(gè)體權(quán)利優(yōu)先的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政治制度，其邏輯中內(nèi)涵的主權(quán)在民以及平等、法治等原則為民主的現(xiàn)代發(fā)展提供了重要的思想內(nèi)涵。但是必須看到，在自由主義思想家那里經(jīng)常表現(xiàn)為對(duì)人民理論上的頌揚(yáng)和實(shí)際中的貶抑，因而在政治設(shè)計(jì)中表現(xiàn)出對(duì)大眾的防范與限制。法國(guó)思想家托克維爾明確地表達(dá)了對(duì)普通大眾道德和能力的不信任，“人民在行使自由權(quán)時(shí)，竟然把奴隸的好惡也搬了過(guò)去，對(duì)自己的行為不能控制，以致蠻橫地對(duì)待自己的教師”〔3〕172。所以，自由主義思想家普遍擔(dān)心民主的發(fā)展在促進(jìn)社會(huì)大眾地位提高的同時(shí)，卻會(huì)使那些德才兼?zhèn)涞母蝗撕湍苋诉h(yuǎn)離政界，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)庸人之治。這樣不僅降低了社會(huì)管理的效率，而且對(duì)自由也是威脅，因?yàn)閷?duì)于普通大眾而言，出于本能會(huì)愛(ài)平等甚于愛(ài)自由。作為代議制民主的經(jīng)典論述者，英國(guó)思想家約翰·斯圖亞特·密爾也認(rèn)為大眾民主導(dǎo)致了平凡的統(tǒng)治，因?yàn)樽鳛槎鄶?shù)的大眾只能看到眼前的利益。為了避免這種情形的出現(xiàn)，密爾提出：“最高統(tǒng)治的多數(shù)人能讓自己接受具有較高天賦并受有較高教養(yǎng)的一個(gè)人或少數(shù)人的指導(dǎo)?！薄?〕71所以，他主張要允許智力上的優(yōu)越應(yīng)該具有分量上的優(yōu)越，為此提出了以下的構(gòu)想：第一，建立比例代表制，保證能夠表達(dá)所有人的觀點(diǎn)，尤其是確保少數(shù)派的觀點(diǎn)得以表達(dá)，這是區(qū)別真正民主和虛假民主的標(biāo)尺。第二，賦予復(fù)數(shù)投票權(quán)，雇主、銀行家、商人等每個(gè)人有一票或兩票以上的投票權(quán)，因?yàn)樗麄冿@然從事腦力勞動(dòng)而擁有更高的智識(shí)水平。第三，設(shè)立貴族院，在民主政體里建立“反抗民主的核心”，貴族院由受過(guò)科學(xué)訓(xùn)練的管理人員所組成，對(duì)民主選舉的下議院的權(quán)力形成制約。第四，賦予代表以自由裁量權(quán)，也就是選民首先應(yīng)該選擇比他們更有智慧的人們作他們的代表，其次應(yīng)該同意按照那個(gè)較高的智慧來(lái)統(tǒng)治自己。代表不僅有權(quán)代替選民行動(dòng)，而且有權(quán)代他們判斷應(yīng)該做的事情。從這些主張中可以看到鮮明的精英決策與精英治理的特征。

顯而易見(jiàn)，這種精英決策與精英治理主張進(jìn)入到社會(huì)政治生活中，必然會(huì)帶來(lái)公共政策制定的“黑箱”模式，導(dǎo)致政策制定核心環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)公眾的封閉。與此同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于公共政策的不信任感也隨之產(chǎn)生并不斷擴(kuò)大。這種不信任集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，對(duì)公共政策制定程序的不信任。公共政策制定存在“黑箱”模式，也就意味著政策問(wèn)題相關(guān)信息轉(zhuǎn)化的程序和環(huán)節(jié)是封閉的，社會(huì)公眾對(duì)此就可能產(chǎn)生懷疑和想象。公共政策制定過(guò)程容易經(jīng)受質(zhì)疑，如政策問(wèn)題分析經(jīng)過(guò)了哪些具體環(huán)節(jié)、有哪些不同的政策方案參與討論，等等。第二，對(duì)公共政策利益公共性的不信任。公共利益是公共政策的根本價(jià)值導(dǎo)向。從公共利益權(quán)威分配的角度來(lái)看，政策制定過(guò)程就是對(duì)相互博弈的各種社會(huì)利益主張的權(quán)威性平衡。對(duì)多種社會(huì)利益主張的平衡，要求在政策制定中能夠有多樣化的政策備選方案。但是由于“黑箱”的存在，公共政策的制定過(guò)程中有沒(méi)有多元化的政策方案、備選政策方案的具體利益訴求以及最終方案如何進(jìn)行選擇等重要信息，社會(huì)公眾可能都不了解，所以他們對(duì)于出臺(tái)的政策方案的公共性自然就會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為其很可能是某個(gè)或某些社會(huì)利益團(tuán)體具體利益主張的實(shí)現(xiàn)。第三，對(duì)于政策制定主體公共責(zé)任承擔(dān)的不信任。公共政策是對(duì)決策者能力考核的依據(jù)，同時(shí)也是監(jiān)督?jīng)Q策者的重要依據(jù)。公共政策制定程序的公開(kāi)，也意味著公共政策制定者所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任向社會(huì)公眾的公開(kāi)。由于“黑箱”的存在，公眾無(wú)從知曉決策者們對(duì)政策方案各持何種意見(jiàn)與相關(guān)考量，在集體決策的名義下由于榮譽(yù)共享和責(zé)任共擔(dān)，容易出現(xiàn)責(zé)任模糊不清，而且公眾也只能對(duì)政策輸出后的成效進(jìn)行相關(guān)責(zé)任追究，而不可能深入政策信息轉(zhuǎn)換的具體過(guò)程，由此降低了責(zé)任追究的針對(duì)性和有效性，更缺乏對(duì)決策者應(yīng)有的社會(huì)監(jiān)督壓力。這些不信任問(wèn)題，是傳統(tǒng)公共政策制定模式難以解決的，也是傳統(tǒng)治理只能以政府為主體甚至唯一主體的重要原因?，F(xiàn)代治理的復(fù)雜性使得合作共治成為必然要求，其基本前提在于多元治理主體之間的平等信任。可見(jiàn)，如果不變革傳統(tǒng)公共政策制定的“黑箱”模式，現(xiàn)代治理的合作共治很可能會(huì)因?yàn)樾湃稳笔Ф兂煽罩袠情w。

二、現(xiàn)代治理發(fā)展要求重塑公共政策的基本屬性

在自由主義代議民主制框架下，社會(huì)公眾參與政治領(lǐng)域的活動(dòng)，事實(shí)上僅限于政治選舉，定期性的投票行為幾乎是能夠影響公共政策唯一的方式。而公共政策制定過(guò)程中的精英決策導(dǎo)致了許多社會(huì)政治后果，諸如對(duì)個(gè)人自由的壓制、社會(huì)政治生活中普遍存在的不平等、對(duì)微觀層面民主價(jià)值的漠視以及官僚主義弊病。面對(duì)這種困境，自由主義代議制民主的支持者們依然聲稱(chēng)，現(xiàn)代民主只能是被統(tǒng)治的民主，因?yàn)檫@是現(xiàn)代政治生活的特征所決定的。在復(fù)雜龐大的現(xiàn)代社會(huì)，政治決策尤其是公共政策制定環(huán)節(jié)向社會(huì)公眾的開(kāi)放，必然會(huì)導(dǎo)致效率低下、權(quán)威貶值的政治后果。但是，現(xiàn)實(shí)面臨的難以回避的重要問(wèn)題是，自由主義代議制民主所導(dǎo)致的公共政策制定“黑箱”模式，使公共政策不可避免地深深陷入合法性困境之中，公共政策治理效果有效實(shí)現(xiàn)所倚重的社會(huì)信任會(huì)發(fā)生嚴(yán)重流失。

傳統(tǒng)公共政策制定“黑箱”模式的根本缺陷在現(xiàn)代治理背景下被不斷放大而凸顯了出來(lái)?，F(xiàn)代治理活動(dòng)適應(yīng)于現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，需要由線性化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理。這種治理形態(tài)的變遷需要多元化的治理主體參與和治理資源支撐。對(duì)于政府治理而言，就不僅僅是劃定治理領(lǐng)域邊界的問(wèn)題，更重要的是要重塑適應(yīng)新的治理形態(tài)需求的治理工具。這種重塑行為究其本質(zhì)而言，就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)共公共政策制定模式之下政府與社會(huì)公眾的關(guān)系設(shè)定。傳統(tǒng)公共政策制定“黑箱”模式，由于事實(shí)上內(nèi)涵著政府精英與社會(huì)大眾之間的緊張對(duì)立，導(dǎo)致無(wú)法在信息公開(kāi)透明基礎(chǔ)上建立參與共治的治理結(jié)構(gòu)。在西方國(guó)家發(fā)軔于20世紀(jì)70年代的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在重新劃定政府、社會(huì)、市場(chǎng)治理邊界的改革進(jìn)程中對(duì)公共政策工具已經(jīng)開(kāi)始了重新塑造?，F(xiàn)代治理理論的興起和實(shí)踐發(fā)展推動(dòng)著社會(huì)公眾從代議制民主下的有限參與走向積極拓展參與的領(lǐng)域，不斷更新參與的方式并提升參與影響力。在這種情況之下，政府公共政策制定過(guò)程必須成為與社會(huì)公眾進(jìn)行持續(xù)性互動(dòng)的過(guò)程。這也意味著作為公共政策制定核心階段的“轉(zhuǎn)換”環(huán)節(jié)，必須要在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從封閉走向全面公開(kāi)。

現(xiàn)代治理對(duì)于公共政策的基本要求就是要打開(kāi)“黑箱”，使政策制定過(guò)程全面公開(kāi)透明，使公眾意見(jiàn)可以真正深入到政策制定的所有環(huán)節(jié)，從而順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，重新調(diào)適政府與社會(huì)的關(guān)系。這將從根本上推動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)公共政策的變革，重新塑造公共政策的基本屬性。

首先，重塑公共政策公共性。公共政策的本質(zhì)屬性在于其公共性。公共性主要是指公共政策滿(mǎn)足公眾服務(wù)需求的程度，或者說(shuō)是公共政策符合公眾利益的程度。毫無(wú)疑問(wèn)，公共政策的最高目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益，這也成為政策制定的出發(fā)點(diǎn)、政策制定的依據(jù)以及政策效能評(píng)估的準(zhǔn)則。所以，解決公共問(wèn)題，治理公共事務(wù)，維護(hù)公共秩序就是政策公共性的本質(zhì)體現(xiàn)。但是，在公共政策實(shí)踐領(lǐng)域，其公共性的實(shí)現(xiàn)卻可能面臨來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面的阻力。一方面，是政策制定者的因素。公共選擇模型基于“理性的自私人”假設(shè)提出，公共政策制定者在制定具體公共政策時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生自利動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致公共政策與公共利益會(huì)在不同程度上發(fā)生偏離，極端情形下可能出現(xiàn)以公共利益為名追逐部門(mén)甚至個(gè)人利益。公共選擇模型對(duì)于思考公共政策公共性的偏離具有啟示意義。另一方面，是社會(huì)利益訴求的因素。社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配是公共政策的本質(zhì)功能，公共政策在本質(zhì)功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中彰顯其公共性。但是，由于現(xiàn)代社會(huì)的利益訴求日益復(fù)雜，在具體政策方案的抉擇中保證充分實(shí)現(xiàn)公共利益的難度明顯加大。現(xiàn)代治理注重社會(huì)公眾的平等參與，而社會(huì)公眾的參與可以形成對(duì)公共權(quán)力的有效制約，在一定程度上能夠防范公共權(quán)力的異化現(xiàn)象，防止公共權(quán)力異化而侵害公共利益。同時(shí)，社會(huì)公眾能夠參與公共政策制定全過(guò)程，既形成了社會(huì)公眾利益表達(dá)的多個(gè)平臺(tái)，也為各種利益訴求實(shí)現(xiàn)對(duì)話、求得共識(shí)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在各種利益訴求的最大公約數(shù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，體現(xiàn)公共政策的公共性。

其次，重塑公共政策的合法性。公共政策的合法性就是社會(huì)公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同與支持程度。這是政策效能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。可以想見(jiàn)，缺乏社會(huì)公眾自覺(jué)自愿的服從，所有的政策效能都是無(wú)從談起的。提升社會(huì)公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同與支持程度，社會(huì)公眾全面深入地參與到公共政策過(guò)程中自然是必不可少的，“在這樣一個(gè)時(shí)代里，如果沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化”〔5〕59。只有充分地開(kāi)放公共政策過(guò)程，形成社會(huì)公眾有效參與政策過(guò)程的機(jī)制，才能保證公共政策得到社會(huì)公眾的理解、接受和認(rèn)可，形成對(duì)于公共政策的理性認(rèn)識(shí)和價(jià)值認(rèn)同，為政策效能的充分實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

再次，重塑公共政策的科學(xué)性。公共政策實(shí)現(xiàn)科學(xué)性，既需要政策制定者優(yōu)良素質(zhì)的保證，又需要翔實(shí)政策信息的有效支撐。然而，政策制定者認(rèn)知能力的有限性和信息的不完全性在實(shí)踐中又是不可避免的問(wèn)題，這會(huì)導(dǎo)致公共政策因缺乏科學(xué)性而失敗。隨著現(xiàn)代治理的復(fù)雜化趨勢(shì)，公共政策制定過(guò)程中的這個(gè)固有問(wèn)題也被放大了。政策制定者面臨更高的素質(zhì)要求，政策信息也必須更加及時(shí)準(zhǔn)確。這種情況下，要解決這一固有問(wèn)題，提升公共政策的科學(xué)性，適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的政策情境要求，就必須讓社會(huì)公眾參與到政策制定過(guò)程中來(lái)。社會(huì)公眾是公共政策的對(duì)象，在及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題、優(yōu)化政策方案選擇等方面具有高度的敏感性。因此，只有打開(kāi)“黑箱”封閉模式，充分運(yùn)用和整合社會(huì)智慧，才能彌補(bǔ)政策制定者認(rèn)知能力的有限性，只有形成直接、及時(shí)、多方位的信息溝通渠道，才能最大程度地解決信息的不完全性。通過(guò)社會(huì)公眾的全面參與有效化解公共政策制定中的固有問(wèn)題，是提升公共政策的科學(xué)性的重要途徑。

三、變革傳統(tǒng)政策制定模式，推進(jìn)政策制定過(guò)程的全面公開(kāi)

現(xiàn)代治理發(fā)展的趨勢(shì)使社會(huì)公眾參與意識(shí)增強(qiáng)、參與方式多樣化成為必然，這也推動(dòng)著社會(huì)公眾參與公共政策的強(qiáng)度、廣度和深度的發(fā)展，在公共政策領(lǐng)域顯然不可能僅僅局限于部分環(huán)節(jié)的參與。這就要求公共政策必須徹底轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的“黑箱”模式，從而打開(kāi)政策制定過(guò)程中的“黑箱”，使社會(huì)公眾能夠參與到公共政策制定的全部環(huán)節(jié)中。只有這樣才能夯實(shí)公共政策獲得社會(huì)信任和支持的基礎(chǔ)，才能為現(xiàn)代治理架構(gòu)的形成提供基本前提。推進(jìn)“黑箱”模式的變革，重新構(gòu)造適應(yīng)現(xiàn)代治理要求的公共政策制定模式，必須打開(kāi)政策信息轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的“黑箱”，進(jìn)一步推進(jìn)政策制定過(guò)程向社會(huì)公眾公開(kāi)。

第一，公共政策目標(biāo)的公開(kāi)。公共政策議程的形成，標(biāo)志著社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題，政策制定就進(jìn)入了政策信息轉(zhuǎn)化的環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)針對(duì)政策問(wèn)題的解決，首先就會(huì)形成比較明確的政策目標(biāo)，也就是對(duì)政策問(wèn)題解決作出的定性和定量描述。公共政策目標(biāo)的確定，事實(shí)上就是對(duì)公眾所關(guān)心的政策問(wèn)題的明確回應(yīng)。所以除不涉及國(guó)家秘密的政策，一般意義上公共政策目標(biāo)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以公布。這樣既可以向社會(huì)公眾報(bào)告政府的施政計(jì)劃，又可以引導(dǎo)社會(huì)公眾參與政策制定、應(yīng)對(duì)政策調(diào)整。從政策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的起點(diǎn)就打破“黑箱”，使社會(huì)公眾能夠參與到政策制定的核心環(huán)節(jié)中來(lái)。

第二，社會(huì)公眾政策意愿表達(dá)的公開(kāi)。公共政策關(guān)系到與之相關(guān)的每一個(gè)人的切身利益。政策目標(biāo)確定以后，社會(huì)公眾就會(huì)對(duì)公共政策對(duì)其產(chǎn)生的影響形成初步的判斷。在形成判斷的基礎(chǔ)上就會(huì)形成意見(jiàn)、建議以及反饋需求，也就是表達(dá)自身對(duì)于具體政策目標(biāo)的利益訴求。社會(huì)公眾利益訴求的充分和有效表達(dá)，是政策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)合理進(jìn)行的前提。因此，應(yīng)該搭建公眾意見(jiàn)平臺(tái)，為各種不同的意見(jiàn)提供表達(dá)的空間。一定要鼓勵(lì)社會(huì)公眾把對(duì)政策目標(biāo)各種意見(jiàn)主張，不管是贊成還是反對(duì)的意見(jiàn)都要及時(shí)地提出。這樣社會(huì)公眾對(duì)于自身政策主體地位的自我認(rèn)同感就會(huì)提升，參與的積極性和合理性就會(huì)得以增強(qiáng)。同時(shí)，應(yīng)該關(guān)注意見(jiàn)平臺(tái)的平等性，讓各種不同指向的意見(jiàn)都能出現(xiàn)在意見(jiàn)平臺(tái)，進(jìn)行交流、對(duì)話和協(xié)商，使社會(huì)公眾進(jìn)一步溝通理解，逐步形成共識(shí)，作出合理的抉擇。

第三，政策備選方案的公開(kāi)。解決政策問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，就需要擬制政策方案。現(xiàn)代公共政策制定過(guò)程本身本質(zhì)上是一個(gè)理性選擇的過(guò)程。這就要求擬制多個(gè)政策以供選擇。通過(guò)聽(tīng)取社會(huì)公意見(jiàn)建議，可以擬定多套可供選擇的政策方案。政策備選方案確定以后，政府部門(mén)也應(yīng)該予以公布，向社會(huì)公眾公開(kāi)。向社會(huì)公眾公開(kāi)備選政策方案，是決策程序的要求，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾監(jiān)督創(chuàng)造有利的條件，保證公共政策的公共利益導(dǎo)向。同時(shí)，社會(huì)公眾可以對(duì)備選政策方案提出建議，可以使政策方案更加科學(xué)完善。

第四，公共政策聽(tīng)證的公開(kāi)。政策備選方案形成后，就需要進(jìn)行比較和評(píng)估。比較和評(píng)估就是對(duì)政策備選方案的評(píng)價(jià)過(guò)程，必須在進(jìn)行充分的政策對(duì)話的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行，也就是說(shuō)政策制定者要與政策相關(guān)群體進(jìn)行充分的交流溝通。只有這樣才能保證政策方案能夠做到充分兼顧各方利益，在共識(shí)基礎(chǔ)上形成公共利益取向。公共政策聽(tīng)證是公共政策對(duì)話的主要形式，是在公共政策制定過(guò)程中，聽(tīng)取政策直接相關(guān)群體、社會(huì)各方及有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。政府要借助各種社會(huì)媒介，預(yù)告聽(tīng)證信息，公布聽(tīng)證代表挑選方式和結(jié)果，全程公開(kāi)聽(tīng)證過(guò)程，公開(kāi)會(huì)議紀(jì)要并評(píng)估聽(tīng)證效果。通過(guò)這些步驟優(yōu)化政策對(duì)話的過(guò)程，完成政策備選方案比較和擇優(yōu)過(guò)程中的民意表達(dá)和收集。

第五，政策決策部門(mén)政策方案討論和抉擇的公開(kāi)。政策方案的最終抉擇權(quán)掌握于決策層。公共政策討論和抉擇過(guò)程，是政策制定的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)，是社會(huì)公眾最希望了解的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是“黑箱模式”表現(xiàn)最為明顯的過(guò)程。打開(kāi)“黑箱”，就意味著向社會(huì)公眾公開(kāi)決策層的人員構(gòu)成、政策方案擇優(yōu)的原則、政策方案抉擇過(guò)程等內(nèi)容，讓決策者的決策過(guò)程和行為都能夠呈現(xiàn)在公眾的視野之中。一方面，公眾可以了解決策者在抉擇政策方案時(shí)的具體理性考量，增大對(duì)于抉擇過(guò)程的理解；另一方面，決策者公開(kāi)面對(duì)社會(huì)公眾的關(guān)注和審視，會(huì)警醒自己堅(jiān)持公共利益，謹(jǐn)慎合理選擇政策方案。同時(shí)，決策過(guò)程的公開(kāi)，能夠維護(hù)程序正義，防范決策行為偏離民主程序情況的發(fā)生。

必須要看到，變革現(xiàn)代治理的公共政策模式，不斷推進(jìn)政府公共政策過(guò)程的公開(kāi)，會(huì)受到民主和效率兩方面訴求的困擾，這也是政府治理活動(dòng)始終需要關(guān)注的根本問(wèn)題。這就既需要對(duì)公共政策制定主體的結(jié)構(gòu)體制和功能運(yùn)行進(jìn)行根本性的調(diào)整，同時(shí)也需要有效化解這一進(jìn)程中的可能沖擊與潛在偏差。由此可見(jiàn)，在公共政策制定模式的變革中，政府需要應(yīng)對(duì)多方面的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。能否成功應(yīng)對(duì)這些考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，影響著公共政策模式重構(gòu)的成效狀況，決定著社會(huì)公眾對(duì)于公共政策系統(tǒng)的信任程度，也將從根本上決定現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)體系的完備程度。

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責(zé)任編輯葉展影