〔摘要〕政府購買公共服務(wù)的政策目標(biāo)是增加公共服務(wù)供給總量、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。當(dāng)前，“需”與“供”脫耦已成為制約該政策發(fā)展的最突出問題，其原因在于購買方的行動(dòng)偏差、社會(huì)組織的“懸浮化”、第三方評(píng)估的“形式化”。政府購買公共服務(wù)要回歸政策初衷，必須堅(jiān)持“質(zhì)”“量”并重原則，以需求為導(dǎo)向，將服務(wù)提質(zhì)增效作為根本。要提高認(rèn)識(shí)、矯正偏差，完善體制機(jī)制；要關(guān)注需求表達(dá)、整合與轉(zhuǎn)化，突破不當(dāng)干擾；要注重社會(huì)組織培育，聚焦合同執(zhí)行和契約監(jiān)管；要強(qiáng)化技術(shù)治理，引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)，提升服務(wù)評(píng)估科學(xué)性。

〔關(guān)鍵詞〕政府購買公共服務(wù)；供給質(zhì)量；社會(huì)組織；基層治理

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）05-0088-07

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“人工智能發(fā)展與政府治理創(chuàng)新研究”（19BZZ011）；2021年度河南省社科聯(lián)調(diào)研課題“推進(jìn)河南省社會(huì)組織參與基層治理研究”（SKL-2021-293），主持人白志華。

政府購買公共服務(wù)是完善公共服務(wù)供給、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高基層治理能力的重要工具。2021年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要實(shí)施政府購買社區(qū)服務(wù)，同時(shí)支持黨組織健全、管理規(guī)范的社會(huì)組織優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項(xiàng)目。政府購買公共服務(wù)在我國基層治理格局中的重要性愈發(fā)凸顯。當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)面臨諸多困境，其中“需求”與“供給”脫耦是迫切需要解決的基礎(chǔ)性問題?！靶琛薄肮泵擇畋憩F(xiàn)在三個(gè)方面：政府購買公共服務(wù)不以公眾需求為導(dǎo)向，政府購買公共服務(wù)有需求、無承接，政府購買公共服務(wù)有承接、無質(zhì)量。解決“需”“供”脫耦問題之間關(guān)系到未來政府購買公共服務(wù)能否達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)。

一、我國政府購買公共服務(wù)政策的實(shí)施要瞄準(zhǔn)“需”“供”問題

我國政府購買公共服務(wù)政策從一開始就致力于在不同層次、維度、領(lǐng)域內(nèi)，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的供給“增量”，提高公共服務(wù)的供給“質(zhì)量”，以滿足公眾日益多元的公共服務(wù)需求。只有當(dāng)“需求”與“供給”形成“榫卯結(jié)構(gòu)”，并不斷調(diào)試耦合，才能最大程度地發(fā)揮政策效果。

（一）我國政府購買公共服務(wù)的政策初衷是服務(wù)供給的“擴(kuò)量提質(zhì)”

改革開放40多年來，我國各項(xiàng)事業(yè)取得長足發(fā)展。在此進(jìn)程中，有兩大矛盾值得關(guān)注：一是公眾日益增長的公共服務(wù)需求與不平衡、不充分的供給之間的矛盾愈發(fā)凸顯；二是公共服務(wù)供給力量不足與機(jī)構(gòu)編制只減不增的剛性約束之間的矛盾日益尖銳。公共服務(wù)需求增長的拉力與機(jī)構(gòu)服務(wù)力量縮減的壓力之間形成的張力，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

政府向社會(huì)力量購買服務(wù)是緩解上述矛盾的重要政策安排。2013年9月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，與不斷增長的公共需求相比，我國不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，明確了購買服務(wù)要破解的問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都通過購買服務(wù)的形式向社會(huì)購買，明確將購買服務(wù)作為政府轉(zhuǎn)變職能的重要抓手，為日益繁雜的公共事務(wù)開辟“疏口”。2020年1月，財(cái)政部下發(fā)《政府購買公共服務(wù)管理辦法》指出，要改善公共服務(wù)供給。很顯然，我國政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)是在突出公共性和公益性的基礎(chǔ)上，增加公共服務(wù)總量供給，提升財(cái)政資金使用效率。在這種情況下，擴(kuò)大增量、提高質(zhì)量就成為政府購買公共服務(wù)中必須注重的政策目標(biāo)導(dǎo)向，其關(guān)鍵是抓住增量的“需”和質(zhì)量的“供”。

“擴(kuò)量提質(zhì)”有兩個(gè)指向。一是擴(kuò)大“增量”，解決“存量”不足問題?！白鲈隽俊钡倪壿嬇c節(jié)約成本的邏輯不同，財(cái)政資金的節(jié)約并非首要考慮因素，而是要提高財(cái)政資金的利用效率〔1〕。政府通過購買公共服務(wù)擴(kuò)大供給規(guī)模，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，緩解由于機(jī)構(gòu)力量不足導(dǎo)致的服務(wù)供給不充分的問題。二是提升“質(zhì)量”，解決由于內(nèi)部供給、專業(yè)程度低而引起的服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下等問題?！皵U(kuò)量提質(zhì)”是我國政府現(xiàn)階段購買公共服務(wù)的價(jià)值遵循和制度邏輯。一方面，通過以“以錢養(yǎng)事”替代“以錢養(yǎng)人”，為擴(kuò)大增量創(chuàng)造了條件；另一方面，堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，將服務(wù)供給職能從政府剝離出來，破除了機(jī)構(gòu)編制的剛性約束，為公共服務(wù)供給的專業(yè)性提升提供了可能。

（二）“需”“供”耦合是提高政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵

政府購買公共服務(wù)“需求端”解決公眾需求與政府職責(zé)范圍及地方實(shí)際之間的匹配，聚焦購買服務(wù)的需求“是什么”“應(yīng)不應(yīng)該提供”和“哪些急需提供”?！靶枨蟆笔恰百I什么”的起點(diǎn)，要依次考慮如何將公眾需求識(shí)別出來、篩選出來、整合起來，串聯(lián)起點(diǎn)單、配單、下單三個(gè)環(huán)節(jié)。“需求端”要解決三個(gè)方面問題：一是如何點(diǎn)好單，讓公眾的需求充分流動(dòng)起來；二是如何配好單，需求篩選要既考慮特殊群體個(gè)性需求，也要考慮大眾群體的共性需求；三是如何下好單，提供具體的服務(wù)項(xiàng)目滿足需求，不該買的堅(jiān)決不買，該買的要綜合考量。政府購買公共服務(wù)“供給端”解決需求能否轉(zhuǎn)化、如何提供、如何監(jiān)管等問題，涉及購買過程中的接單、買單、查單，關(guān)注服務(wù)供給的主體、形式和考評(píng)?！肮┙o端”也要重點(diǎn)解決三個(gè)問題：一是如何接好單、接得住單，這對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)、能力和政府前期篩選提出了要求；二是如何買好單，涉及服務(wù)定價(jià)合同簽訂等，其中定價(jià)不能過低也不能過高；三是如何查好單，要監(jiān)督好服務(wù)供給全過程，使提供的服務(wù)保質(zhì)保量，老百姓得到實(shí)惠。

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)需求與供給的精準(zhǔn)對(duì)接，既要精準(zhǔn)定位需求，又要將需求精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為供給，兩者不能脫節(jié)。精準(zhǔn)是“需”“供”耦合的基石。需求要精，這樣才能使增量有意義；供給要準(zhǔn)，如此才能使質(zhì)量有保障。需求是無形的，供給是有形的，無形是有形的基礎(chǔ)，兩者相互協(xié)調(diào)才能確保購買服務(wù)的“擴(kuò)量提質(zhì)”?！皵U(kuò)量提質(zhì)”要解決“值得買”和“買的值”兩個(gè)問題。忽視需求的服務(wù)購買本質(zhì)上是自上而下的“行政包辦”，這種模式下，各個(gè)主體角色是失調(diào)的。政府“大包大攬”出現(xiàn)越位，公眾需求未被滿足存在缺位，社會(huì)力量供給的服務(wù)與公眾的需要脫節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)位。資金沒有用在刀刃上降低了財(cái)政資金使用效率，社會(huì)組織錯(cuò)位供給弱化了公共性與公益性，公眾的被動(dòng)使用侵蝕了社會(huì)治理的民主性。由此可見，提高政府購買公共服務(wù)質(zhì)量，既需注重“量”更需強(qiáng)調(diào)“質(zhì)”，增加“量”是基礎(chǔ)，提升“質(zhì)”是關(guān)鍵。

（三）“需”“供”脫耦偏離政府購買公共服務(wù)政策目標(biāo)導(dǎo)向

理論上，依托契約機(jī)制，政府購買公共服務(wù)在增加供給數(shù)量、改善供給質(zhì)量、提升供給效率方面大有可為。然而，政府購買公共服務(wù)實(shí)施過程存在諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)〔2〕。早在購買服務(wù)開展之初，一些學(xué)者就指出，政府想成為“精明的買家”并非易事。經(jīng)過實(shí)踐，上述論斷一語中的。政府購買公共服務(wù)“不經(jīng)濟(jì)”問題已成為不爭(zhēng)事實(shí)。為追求政績(jī)而忽視產(chǎn)出的問題異常尖銳，類似公共文化服務(wù)領(lǐng)域“有戲無人看”的供給模式，已難以為繼。供需錯(cuò)位、供需脫節(jié)導(dǎo)致“政府買了單、百姓不買賬”問題的出現(xiàn)〔3〕?！皢蜗蛲度胄汀蹦Ｊ綄?dǎo)致供給與需求錯(cuò)位，出現(xiàn)供需失衡問題〔4〕：如一些地方不做需求調(diào)查盲目購買，公眾沒有得到想要的服務(wù)；一些地方對(duì)項(xiàng)目承接主體資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，給一些不具備資質(zhì)的主體以“渾水摸魚”的機(jī)會(huì)，公眾得不到高質(zhì)量的服務(wù)……類似的頑瘴痼疾嚴(yán)重制約政策實(shí)施效果。

政府購買公共服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，是構(gòu)建多層次公共服務(wù)供給體系的重要舉措，也是破解公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性不足的重要工具。實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的政策目標(biāo)，讓有限的財(cái)政資金用在刀刃上，“需求導(dǎo)向”一定是政府購買公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)?！靶琛薄肮泵擇钍拐徺I公共服務(wù)脫離了正常軌道，違背了政策設(shè)計(jì)的初衷。

二、政府購買公共服務(wù)“需”“供”脫耦的原因

傳統(tǒng)官僚制治理模式與公共服務(wù)高度復(fù)雜性之間的深刻矛盾是政府購買公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境的重要原因〔5〕。認(rèn)知偏差、需求識(shí)別錯(cuò)位、懸浮化的社會(huì)組織和項(xiàng)目評(píng)估的形同虛設(shè)是造成需求與供給難以適配和耦合的重要原因。

（一）購買方：地方政府認(rèn)識(shí)和糾錯(cuò)存在偏差

一是認(rèn)知存在偏差。一些地方視購買公共服務(wù)為上級(jí)行政任務(wù)，導(dǎo)致推進(jìn)購買服務(wù)出現(xiàn)“應(yīng)付化”傾向。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要推廣政府購買公共服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買的要求。黨的十九大指出，要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出要采取向社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、民辦社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)等方式，豐富社區(qū)服務(wù)供給，提升專業(yè)化服務(wù)水平。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)?？梢?，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，是國家為提高社會(huì)公共服務(wù)水平而作出的重要制度安排。但在一些地方看來，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是一種不得不完成的行政任務(wù)。在中央要求各地推進(jìn)政府購買公共服務(wù)、政府職能轉(zhuǎn)變及“放管服”改革的多重壓力下，一些地方開展購買服務(wù)不是為了改善地方公共服務(wù)供給，而是以完成上級(jí)行政指令、應(yīng)對(duì)工作考核為主要目的。從政策執(zhí)行的動(dòng)力上看，一旦將購買服務(wù)當(dāng)成一種應(yīng)付上級(jí)考核的行政任務(wù)，而非改善地方公共服務(wù)質(zhì)量和水平的重要契機(jī)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“唯上不唯下”的后果。

二是思想重視不夠。頂層設(shè)計(jì)預(yù)留的探索空間卻成為一些地方消極推進(jìn)購買服務(wù)的“遮陽傘”。中央出臺(tái)的各項(xiàng)制度為地方探索留有空間。梳理歷年國務(wù)院及各部委頒布的與政府購買公共服務(wù)相關(guān)的政策文件，對(duì)不能購買什么劃定了紅線，但對(duì)應(yīng)該買什么只劃定了方向，具體購買內(nèi)容由各地依據(jù)實(shí)際確定。之所以設(shè)置政策空間，本意是考慮各地差異性，鼓勵(lì)因地制宜、補(bǔ)足短板，然而也為政府購買公共服務(wù)的“不作為”提供了可運(yùn)作空間。

三是有容錯(cuò)但無糾錯(cuò)。在深化“放管服”改革和持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變大背景下，政府購買公共服務(wù)被寄予厚望。作為一種新生事物，政府內(nèi)部對(duì)職能部門開展購買服務(wù)的推進(jìn)效果持包容態(tài)度。在存在政策空間和容錯(cuò)糾錯(cuò)空間的情況下，只要不突破政策劃定購買紅線，購買公共服務(wù)的類型存在較大變通空間，容易出現(xiàn)“長官意志左右著購買內(nèi)容，公眾需求偏好被政府績(jī)效偏好替代”〔6〕的現(xiàn)象。如果購買服務(wù)前調(diào)研和論證不夠，不以公眾需求為基礎(chǔ)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的行政化傾向〔7〕。由于沒有成熟的篩選機(jī)制，導(dǎo)致需求篩選突不出重點(diǎn)，分不清輕重緩急，處理不好點(diǎn)與面的關(guān)系，要么“只見森林不見樹木”，要么“只見樹木不見森林”。直接結(jié)果是項(xiàng)目轉(zhuǎn)化“隨意化”，只求數(shù)量、不求質(zhì)量，購買服務(wù)成為“形象工程”。

（二）供給方：社會(huì)組織的“懸浮化”“逐利化”傾向

市場(chǎng)化、體制化與關(guān)系化的資源供給體系，瓦解了社會(huì)組織的“社會(huì)性”特征，使本應(yīng)沉淀在基層社區(qū)的社會(huì)組織，呈現(xiàn)出“懸浮化”傾向〔8〕，主要表現(xiàn)為社會(huì)組織既游離于體制外，又因缺乏服務(wù)能力而不被基層公眾認(rèn)可和接納。社會(huì)組織的懸浮化一定程度上使得服務(wù)供給出現(xiàn)“蜻蜓點(diǎn)水”和“撒胡椒面”，加劇了項(xiàng)目化的弊端〔9〕。

一是生存理性壓制職業(yè)倫理。一方面，社會(huì)組織接單能力不足卻故意夸大實(shí)力。一些學(xué)者指出，社會(huì)組織的最大問題在于專業(yè)性不足，而專業(yè)性直接關(guān)乎購買服務(wù)落地的實(shí)際效果。當(dāng)前，社會(huì)組織的共性問題是貪大求全，能夠?qū)Ｗ⒛骋活I(lǐng)域深耕細(xì)作的組織數(shù)量相對(duì)少，一些項(xiàng)目承接主體的選擇空間有限，有時(shí)只能“瘸子里挑將軍”。社會(huì)組織發(fā)育不充分、接單能力不足，既可導(dǎo)致項(xiàng)目因“接不住”而流標(biāo)，也會(huì)造成因?qū)I(yè)度不足而使得服務(wù)質(zhì)量難以保證。另一方面，在社會(huì)組織對(duì)外汲取資源的能力不足與其面臨的巨大生存壓力之間的矛盾，迫使其必然選擇接近政府，甚至依附于政府。在這種絕對(duì)的地位差異之下，社會(huì)組織在設(shè)計(jì)購買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，只能甚至刻意向政府意愿的方向努力?？陀^上，加劇了政府購買公共服務(wù)的行政化傾向。

二是市場(chǎng)逐利取代契約理性。以項(xiàng)目為中心儼然成為社會(huì)組織謀求生存的重要選擇，但項(xiàng)目資金的不穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)主體的多元性加劇了申請(qǐng)難度，使社會(huì)組織為競(jìng)爭(zhēng)而奔走、為項(xiàng)目而競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)帶來的不安全感常常推動(dòng)社會(huì)組織采取理性的逐利行為，如不斷的“翻新”項(xiàng)目，在項(xiàng)目申請(qǐng)的創(chuàng)新上下工夫等〔10〕。一些社會(huì)組織在服務(wù)過程中過分“逐利”，表現(xiàn)出較強(qiáng)的市場(chǎng)營利動(dòng)機(jī)，出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義、尋租腐敗、低效供給、利益共謀等問題，嚴(yán)重侵蝕購買服務(wù)的效益和質(zhì)量。機(jī)會(huì)主義、尋租腐敗等問題可能導(dǎo)致項(xiàng)目承接過程中的“劣幣驅(qū)趕良幣”現(xiàn)象，損害社會(huì)公平、公正，損害地方政府公信力，阻礙政府購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。

三是娛樂傾向取代專業(yè)理性。一方面，組織活動(dòng)存在“娛樂化”“形式化”傾向。由于專業(yè)能力不足，一些社會(huì)組織在接單后無法按照約定提供足夠?qū)I(yè)的服務(wù)，但同時(shí)為了保證活動(dòng)數(shù)量，確保能夠“留痕”，于是開展不少具有“娛樂”性質(zhì)的活動(dòng)。這些活動(dòng)多數(shù)打著“講座”“培訓(xùn)”“技能提升”“知識(shí)普及”的幌子，實(shí)際效果并不明顯，公眾的參與多是“湊湊熱鬧”“走走過場(chǎng)”“領(lǐng)領(lǐng)東西”。服務(wù)行為“娛樂化”“形式化”傾向的根源在于社會(huì)組織在承接項(xiàng)目之初就是為了能夠順利通過項(xiàng)目考核、獲得資金，而并不是真正為了回應(yīng)公眾需求。另一方面，服務(wù)“精英化”傾向侵蝕政府購買公共服務(wù)的“公共利益”。失獨(dú)老人、孤寡老人、殘疾人、困難家庭等所需要的慰勞助殘、精神撫慰、職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)對(duì)專業(yè)能力要求較高，一般的社會(huì)組織無力承擔(dān)，即便有意愿承擔(dān)，也會(huì)因這類服務(wù)“利潤”較低，不愿接單。與此同時(shí)，一些文化程度較高、生活富足的社區(qū)“精英”反而能夠通過社會(huì)關(guān)系表達(dá)一些訴求，文化類、愛好類、歌舞類等活動(dòng)恰因其成本低、易開展、收益高、業(yè)務(wù)能力要求低等特點(diǎn)，而與社會(huì)組織的期望相符合，進(jìn)而打上“促進(jìn)社會(huì)治理”的標(biāo)簽以迎合購買方“需要”，謀求項(xiàng)目審批。

（三）評(píng)估方：第三方評(píng)估“形式化”

一是評(píng)估機(jī)構(gòu)“工具化”。大部分第三方評(píng)估組織屬于“誘致性”組織，并非自發(fā)產(chǎn)生，而是由于政府需要而成立，是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)過程中的結(jié)構(gòu)性需要。作為草根組織，第三方機(jī)構(gòu)生存與政府關(guān)系的親密度直接影響其可獲取資源的程度，配合和服從政府工作大局為首要任務(wù)已然成為理性選擇。于是，在政府不斷增加社會(huì)服務(wù)評(píng)估經(jīng)費(fèi)，專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模也在不斷增大的同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)了內(nèi)卷化問題，甚至淪為政府證明項(xiàng)目成果、爭(zhēng)取上級(jí)認(rèn)同和資金持續(xù)投入的技術(shù)工具〔11〕。

二是評(píng)估技術(shù)“業(yè)余化”。評(píng)估過分強(qiáng)調(diào)“指標(biāo)”和“留痕”，效果評(píng)估“指標(biāo)化”存在指標(biāo)治理失靈問題。目前，政府購買公共服務(wù)的效果評(píng)價(jià)多采用問卷調(diào)查、在線訪談、座談會(huì)等手段，且很大程度上是由社會(huì)組織操作，留痕后作為第三方評(píng)估依據(jù)。但是，一些社會(huì)組織在問卷設(shè)計(jì)上做文章，使測(cè)量結(jié)果滿意度虛高；一些社會(huì)組織有意地贈(zèng)送小禮物給受訪的居民，一定程度上影響到評(píng)估的客觀性。如此一來，針對(duì)政府購買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估無法真實(shí)反映其實(shí)際效果。

三是評(píng)估結(jié)果“無用化”。評(píng)估結(jié)果不被重視，發(fā)現(xiàn)的問題不能被正視，評(píng)估的結(jié)果被漠視，使評(píng)估結(jié)果淪為擺設(shè)。一方面，購買方更關(guān)注評(píng)估報(bào)告的完整性和規(guī)范性，參考意義要大于應(yīng)用價(jià)值；另一方面，承接方最關(guān)注項(xiàng)目評(píng)估是否通過，評(píng)估通過就意味著項(xiàng)目資金能夠如期到賬，對(duì)于被指出的各種問題，并不十分在意，甚至并不認(rèn)同。另外，評(píng)估機(jī)構(gòu)在撰寫報(bào)告時(shí)，也使用“技巧”，若問題太多、太過尖銳，反而不利于購買方向上級(jí)匯報(bào)。因此，如果評(píng)估結(jié)果無法推進(jìn)“以評(píng)促建”，那么評(píng)估行為也就成了一種形式。

三、推進(jìn)政府購買公共服務(wù)“需”“供”耦合的實(shí)現(xiàn)路徑

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)需求與供給耦合涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)主體，需要解決多個(gè)問題。就程序而言，包括需求識(shí)別、篩選與整合，項(xiàng)目轉(zhuǎn)化與承接，項(xiàng)目落地與監(jiān)管評(píng)估等問題。這其中既有理念認(rèn)識(shí)問題，也有技術(shù)操作問題；既需要完善體制機(jī)制，也需要強(qiáng)化技術(shù)治理；既有短期可以解決的，也有需要長期持續(xù)發(fā)力的。

（一）不斷完善體制機(jī)制，糾正認(rèn)識(shí)偏差

政府是購買公共服務(wù)的最重要責(zé)任方，在合作供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，應(yīng)不斷完善政府購買公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)源頭治理。

其一，提高地方政府的認(rèn)識(shí)和站位。購買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變、完善公共服務(wù)體系存在直接關(guān)系。一方面，政府購買公共服務(wù)正向推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，既有利于優(yōu)化政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，也有利于提升政府內(nèi)部運(yùn)作效率。以購買公共服務(wù)轉(zhuǎn)移職能已成為地方政府的普遍性選擇〔12〕。在實(shí)踐中，兩者相互促進(jìn)，相互發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)雙贏〔13〕。另一方面，政府購買公共服務(wù)是補(bǔ)足社區(qū)公共服務(wù)短板，完善公共服務(wù)體系，改善公共服務(wù)質(zhì)量，滿足居民公共服務(wù)多元需求的重要一環(huán)。地方政府在推進(jìn)公共服務(wù)過程中，應(yīng)將其作為提高公共行政效率的重要政府工具和不斷保障和改善民生的政策安排?？傊?，政府購買公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是推進(jìn)地方公共事務(wù)有效處理的必要選項(xiàng)，地方政府對(duì)此應(yīng)該有更為清晰的認(rèn)識(shí)和理解。

其二，建立責(zé)任追究機(jī)制，杜絕政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的不作為、亂作為。一方面，一些地方在實(shí)施政府購買公共服務(wù)過程中，存在“洗碗效應(yīng)”心理，擔(dān)心財(cái)政資金、合同簽訂、購買內(nèi)容等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，因而消極推動(dòng)，甚至不愿推進(jìn)。另一方面，一些地方將政府購買公共服務(wù)作為甩包袱的工具，將本來應(yīng)該由政府履行的責(zé)任也通過購買服務(wù)的方式進(jìn)行外包，背離了政策初衷。針對(duì)上述問題，要建立政府購買公共服務(wù)相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)該領(lǐng)域的不作為、慢作為及亂作為行為進(jìn)行行政問責(zé)，對(duì)違法行為要追究法律責(zé)任。

其三，完善購買服務(wù)糾錯(cuò)機(jī)制，及時(shí)矯正購買過程中的各種偏差。要開展政府購買公共服務(wù)全流程監(jiān)測(cè)，及時(shí)識(shí)別各環(huán)節(jié)可能存在的問題。要科學(xué)診斷、全面分析針對(duì)政府購買公共服務(wù)運(yùn)作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、出現(xiàn)的問題的原因。要果斷糾錯(cuò)，對(duì)購買服務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的偏差在第一時(shí)間予以提醒和矯正。涉及購買內(nèi)容不合規(guī)、購買程序不完善、合同簽訂不規(guī)范等一般性問題要及時(shí)糾正，對(duì)各種尋租、腐敗等違法亂紀(jì)行為要依法依規(guī)予以懲戒。

（二）堅(jiān)持公眾需求導(dǎo)向，完善需求篩選與整合

公共服務(wù)的需求識(shí)別是購買服務(wù)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)。需求篩選時(shí)要看到“樹木”，特殊人群的需求相對(duì)于普通公眾的需要更需要得到關(guān)注。也要看得到“森林”，民生領(lǐng)域共性的“需求公約數(shù)”應(yīng)得到及時(shí)的回應(yīng)。

其一，自上而下，多頭并進(jìn)，收集信息。采取線上線下相結(jié)合的方式，打造平臺(tái)，疏通渠道，最大程度地實(shí)現(xiàn)公眾需求的充分表達(dá)。一是構(gòu)建平臺(tái)，提高技術(shù)介入力度。提供需求上報(bào)入口，公眾可通過網(wǎng)絡(luò)直接上傳需求，同時(shí)借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算進(jìn)行信息抓取、分析研判和匯總整理。比如，深圳市推進(jìn)“織網(wǎng)工程”助力社會(huì)治理，打造“一庫一隊(duì)伍兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”，讓數(shù)據(jù)多跑路，構(gòu)建了全方位的信息收集系統(tǒng)，為公眾需求征集提供了有效平臺(tái)。二是強(qiáng)化線下需求匯總。一方面，鼓勵(lì)居委會(huì)成員通過入戶走訪、往年臺(tái)賬等獲取需求信息，另一方面依托社會(huì)組織收集信息，發(fā)揮社會(huì)組織扎根社區(qū)、了解居民需求的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在政府與公民之間發(fā)揮著“貫通上下”的需求整合作用，應(yīng)強(qiáng)化專業(yè)化需求整合力度，在服務(wù)過程中開展調(diào)研，了解居民真實(shí)需求，及時(shí)收集匯總。三是要關(guān)注重點(diǎn)人群、特殊人群的需求，特別是殘疾人、獨(dú)居空巢孤寡老人、失能老人、困難家庭、患病兒童等群體，要建立起必要的機(jī)制，使特殊群體能夠真實(shí)便捷地表達(dá)需求。

其二，主次有別，按需定供，因地制宜。并非所有的需求都必須“有求必應(yīng)”，公共財(cái)政資源是有限的，要突出公共性和公益性。公共服務(wù)供給要適應(yīng)地方公共服務(wù)需求的變化規(guī)律，才能保證供給方向和效率?？砂凑铡凹庇孟刃?、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，顧及當(dāng)下，考慮長遠(yuǎn)，在此基礎(chǔ)上關(guān)注三個(gè)方面：一是基礎(chǔ)項(xiàng)目，往年呼聲比較高、意愿強(qiáng)烈的需求項(xiàng)目可以繼續(xù)推進(jìn)；二是特殊人群項(xiàng)目，發(fā)揮購買服務(wù)“兜底”和“雪中送炭”的作用；三是結(jié)合地方實(shí)際，彌補(bǔ)既有公共服務(wù)短板項(xiàng)目。

其三，劃定邊界，確定紅線，確保購買領(lǐng)域合法合規(guī)。2020年財(cái)政部頒布的《政府購買公共服務(wù)管理辦法》明確了購買服務(wù)的“負(fù)面清單”，在購買內(nèi)容上劃出了紅線。結(jié)合《政府采購法》，在具體操作層面，購買服務(wù)邊界和底線需注意三個(gè)方面：一是不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)或?qū)儆诼氊?zé)范圍但涉及公權(quán)力行使、國家秘密、重大決策等類別的不能購買，也不能借購買服務(wù)轉(zhuǎn)嫁工作；二是服務(wù)產(chǎn)出模糊、過程不易被監(jiān)管、結(jié)果不易被考評(píng)的不能購買；三是競(jìng)爭(zhēng)程度低，不適宜采取招投標(biāo)形式進(jìn)行，生產(chǎn)成本高不利于提高財(cái)政資金效率的不能購買。同時(shí)，要堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是公共性和公益性原則，即政府購買的服務(wù)應(yīng)著眼于增加社會(huì)福利，突出公益性，滿足百姓需求，特別是涉及特殊與弱勢(shì)群體的基本的、必須的公共服務(wù)。二是效率、效益原則，即購買的服務(wù)應(yīng)考慮成本和收益。

（三）培育、引導(dǎo)社會(huì)組織，加強(qiáng)契約與合同管理

其一，引導(dǎo)、培育、扶持社會(huì)組織。一是要引導(dǎo)已有社會(huì)組織履職盡責(zé)。要發(fā)揮制度和政策的引導(dǎo)作用，結(jié)合地方實(shí)際，鼓勵(lì)社會(huì)組織聚焦某一領(lǐng)域，深耕細(xì)作，打造品牌，規(guī)范內(nèi)部治理，提升專業(yè)能力。二是聚力培育新的社會(huì)組織。可引入成熟的專業(yè)孵化機(jī)構(gòu)，通過專業(yè)力量介入，開展公益組織孵化器項(xiàng)目，打造孵化鏈條，培育、支持社會(huì)組織發(fā)展。比如，北京市西城區(qū)引入“恩派公益組織發(fā)展中心”，打造“公益組織孵化器”，開展社會(huì)組織培育工作，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作。三是發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織帶動(dòng)作用。有條件的地方，可打造公益服務(wù)中心，選擇發(fā)育成熟的組織作為標(biāo)桿，引領(lǐng)帶動(dòng)幫助其他社會(huì)組織發(fā)展，提高整體承接能力。

其二，以事定費(fèi)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，公開擇優(yōu)。一是多方比對(duì)，核算成本，合理確定價(jià)格區(qū)間。一方面，實(shí)行比較定價(jià)原則，以市場(chǎng)類似服務(wù)價(jià)格、其他地區(qū)類似項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格、往年相關(guān)服務(wù)價(jià)格等為參照，在比價(jià)的基礎(chǔ)上確定。同時(shí)，引入專家、第三方、受眾等多元評(píng)價(jià)主體，通過多方參與、多輪評(píng)估等方法確定價(jià)格。另一方面，可采用浮動(dòng)定價(jià)原則。預(yù)留10%-15%的預(yù)算空間上下浮動(dòng)，根據(jù)實(shí)際供給數(shù)量和質(zhì)量，確定最終價(jià)格。技術(shù)上可以公共服務(wù)項(xiàng)目的勞務(wù)成本為主要依據(jù)確定價(jià)格，或根據(jù)社會(huì)平均成本加上承接者合理收益進(jìn)行定價(jià)。二是公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)確定，寧缺毋濫。將組織資質(zhì)、專業(yè)能力、信用評(píng)價(jià)、社會(huì)聲譽(yù)、往年服務(wù)鑒定結(jié)果等因素納入考慮范圍，將項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃的完整性、合理性、可執(zhí)行性及可考核性等作為篩選依據(jù)，通過公開競(jìng)爭(zhēng)的方式，統(tǒng)籌確定承接主體。三是提高合同制定能力。嚴(yán)格把控立項(xiàng)環(huán)節(jié)，特別是合同簽訂，確保合同合法合規(guī)、要素齊全，其中，服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量等考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)精細(xì)可操作，激勵(lì)懲罰措施應(yīng)清晰明確。

其三，全過程、多主體、多形式監(jiān)管。一是完善制度機(jī)制建設(shè)。要完善績(jī)效考評(píng)制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目執(zhí)行全過程，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)價(jià)和事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)及紀(jì)檢、審計(jì)、工商等多部門聯(lián)合考評(píng)。要建立項(xiàng)目退出機(jī)制，對(duì)服務(wù)過程中出現(xiàn)較大失誤和偏差的項(xiàng)目，及時(shí)予以終止清退。要完善獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，可建立社會(huì)組織黑白名單制度，與項(xiàng)目執(zhí)行效果掛鉤，并作為下一年度項(xiàng)目申報(bào)依據(jù)。二是日常監(jiān)管與節(jié)點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合。一方面，要將項(xiàng)目執(zhí)行過程納入監(jiān)管范圍，通過線上與線下結(jié)合、節(jié)點(diǎn)與隨機(jī)抽查結(jié)合、一般項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋、中期評(píng)估與結(jié)項(xiàng)評(píng)估相結(jié)合等方式構(gòu)建立體監(jiān)管體系。另一方面，購買方不能太迷信“第三方監(jiān)管”，必要的時(shí)候還需要自己派力量隨機(jī)抽查和暗訪，及時(shí)將抽查結(jié)果予以通報(bào)公開，做到“盯”好項(xiàng)目、“盯”住流程、“盯”住評(píng)估。三是強(qiáng)化服務(wù)效果的公眾反饋。要引入第三方評(píng)估開展面上評(píng)估，對(duì)服務(wù)數(shù)量、專業(yè)程度、執(zhí)行進(jìn)度、整體完成效果等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。同時(shí)，開拓渠道吸納公眾參與評(píng)估，通過電話訪問、網(wǎng)絡(luò)反饋、實(shí)地走訪、問卷調(diào)查等多種形式，收集公眾使用感受度和滿意度情況。

（四）強(qiáng)化技術(shù)工具嵌入，提升服務(wù)評(píng)估的真實(shí)性和科學(xué)性

要真正使第三方機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立于政府之外，客觀、公正的從事評(píng)估工作，不僅取決于其本身，也取決于政府的理念和態(tài)度，這是一個(gè)長期任務(wù)，不可能一蹴而就。目前來看，提高政府購買公共服務(wù)評(píng)估效果的短期有效手段是強(qiáng)化技術(shù)治理，通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈與人工職能技術(shù)的使用加強(qiáng)質(zhì)量管控，改善服務(wù)質(zhì)量，提升用者滿意度。

其一，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展服務(wù)質(zhì)量信息收集。一是依托特殊算法，大數(shù)據(jù)分析可在海量、復(fù)雜信息中及時(shí)撲捉、收集、分析、研判各類信息〔14〕。通過標(biāo)簽云、數(shù)據(jù)流圖等技術(shù)，對(duì)服務(wù)信息進(jìn)行深度挖掘和分析，為政府決策提供研判支持。二是建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通部門間數(shù)據(jù)共享通道，通過與微信等平臺(tái)建立鏈接，方便收集、及時(shí)分析公眾接受服務(wù)的情況。三是通過云計(jì)算技術(shù)建立模型，根據(jù)項(xiàng)目屬性對(duì)不同的服務(wù)項(xiàng)目劃分類別，以不同的標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)和分析評(píng)估。

其二，利用區(qū)塊鏈技術(shù)做好過程管理。區(qū)塊鏈被稱為不可篡改的數(shù)字賬本，具有多節(jié)點(diǎn)驗(yàn)證及信息溯源等特點(diǎn)，依托該技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)溯源追蹤、節(jié)點(diǎn)記錄及結(jié)構(gòu)化處理數(shù)據(jù)等功能。一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)可應(yīng)用于服務(wù)供給主體的篩選，通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)比對(duì)，將不具備資質(zhì)或存在前科的供給主體排除在外，將信譽(yù)好、信用佳、口碑優(yōu)的供給主體放在優(yōu)先位置。另一方面，利用區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)不可篡改特點(diǎn)，對(duì)公共服務(wù)供給過程進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估等數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，防止尋租等行為之下的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)更改。

其三，利用人工智能技術(shù)感知服務(wù)效果。人工智能可以發(fā)揮數(shù)據(jù)運(yùn)算、特征挖掘、信息傳遞、海量存儲(chǔ)等優(yōu)勢(shì)，感知智能可以發(fā)揮感知獲取、自動(dòng)篩選的優(yōu)勢(shì)，認(rèn)知智能可以發(fā)揮關(guān)聯(lián)理解、分析推理、關(guān)系挖掘、知識(shí)演化建模等優(yōu)勢(shì)。人工智能可以進(jìn)行全天候的監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)收集，實(shí)現(xiàn)日常行為的數(shù)據(jù)化、痕跡化和信息化管理，使各類計(jì)算結(jié)果的呈現(xiàn)更為清晰化、公開化、透明化。在殘疾人康復(fù)、老年人護(hù)理等領(lǐng)域，人工智能技術(shù)的介入，可以通過語音、圖像等的數(shù)據(jù)的收集和分析，判斷服務(wù)接受對(duì)象接受服務(wù)后的境況改善程度、服務(wù)滿意程度及各種直接的主觀感受，這將有利于解決特殊人群接受公共服務(wù)主觀感受測(cè)量困難的問題。

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責(zé)任編輯燕斌斌