關學國

（昆明市規(guī)劃設計研究院有限公司，云南 昆明 650051）

引言：隨著我國基礎設施的不斷建設，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村以及地區(qū)之間物理空間上阻隔和限制越來越少，城鄉(xiāng)資源流動更加便捷與頻繁，為國土空間規(guī)劃和管理帶來了新的機遇、問題和挑戰(zhàn)。為此，為加快各級國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，就需要從城鄉(xiāng)資源流動視角分析問題，為規(guī)劃和決策提供依據(jù)。

一、研究意義

（一）為各城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的職能分工和功能定位提供依據(jù)

在各級國土空間規(guī)劃中，三區(qū)三線的劃定，特別是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，需要綜合考慮城鎮(zhèn)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟、服務和創(chuàng)新等功能，這些功能的實現(xiàn)不僅應當以上級規(guī)劃指標和約束性的政策為前提，還應當根據(jù)當?shù)靥厣统擎?zhèn)性質(zhì)，建立具有獨特性的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，也就是確定好各城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的職能分工和功能定位,而研究清楚城鄉(xiāng)資源流動情況是確定上述內(nèi)容的前提。

（二）為優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局提供支撐

國土空間規(guī)劃的重點工作之一，就是要在省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級的全域空間內(nèi)對國土空間進行布局，統(tǒng)籌大中小不同規(guī)模城鎮(zhèn)所涉及的空間資源劃分工作，對公共服務設施、城鄉(xiāng)基礎設施和用地空間等進行劃分，本質(zhì)上進行對城鄉(xiāng)資源進行分配，研究清楚城鄉(xiāng)資源流動情況，國土空間的規(guī)劃布局將更加科學和合理。

二、祿勸縣城鄉(xiāng)資源流動情況

（一）祿勸縣基本概況

祿勸縣是云南省昆明市主城區(qū)外圍區(qū)縣之一，地處昆明市最北側(cè)，國土面積為4233.66 平方公里，共有17 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），其中有2 個街道、9個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng)。全縣山區(qū)面積占總面積的98.4%,壩區(qū)面積僅占總面積的1.6%,是個典型的山區(qū)縣，山多平地少，耕地總體質(zhì)量不高，國土空間規(guī)劃中的人地矛盾尖銳。城鄉(xiāng)資源流動主要體現(xiàn)在人口、基礎設施、市政設施、產(chǎn)業(yè)等這四個方面。

（二）人口要素流動及其存在問題

1.人口流動的情況。根據(jù)公安和統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，全縣戶籍人口2010 年47.2 萬人，到2019 年為48.8 萬人；根據(jù)全國第六次、第七次人口普查數(shù)據(jù)，全縣常住人口2010 年39.6 萬人，到2020 年為37.9 萬人。上述數(shù)據(jù)說明，受到鄰近的昆明市主城區(qū)吸引等影響，早在10 年前祿勸縣外出的流動人口在10 萬人以上，并且有不斷擴大的趨勢，縣域人口總體處于外流狀態(tài)。

2.人口要素流動存在問題。人口外流的給祿勸縣帶來以下問題：外流人口主要為青壯年，使祿勸縣已進入老齡化社會的速度加速，相比六普，七普60 歲以上人口比例增加，15 歲以下人口比例減少，年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)收縮型特征，養(yǎng)老壓力不斷加大，給祿勸縣的社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展也帶來一定挑戰(zhàn)。

（三）基礎設施要素流動及其存在問題

1.基礎設施要素流動的情況?；A設施要素流動以教育配套最為代表，在2000年前祿勸縣人口流動較少，外出務工的人員較少，子女選擇就近入學，學校資源分配相對均衡。但是當前，外出的流動人口在10萬人以上的情況下，外出人口子女更愿意選擇在縣城和昆明市主城區(qū)上學，這導致祿勸縣鄉(xiāng)村地區(qū)的學校規(guī)模在10 年前達到峰值規(guī)模后，實際使用需求不斷在微縮，這總體上使得教育設施配套資源不斷向更大的城鎮(zhèn)“流動”。

2.基礎設施要素流動存在問題。實際規(guī)模需求的減少，使得基礎設施要素向更大的城鎮(zhèn)“流動”和傾斜，給縣域帶來兩方面的問題：一方面是規(guī)模供給過剩，按照脫貧攻堅和民生兜底的政策要求，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地區(qū)都配置有學校、醫(yī)療等設施，但是隨著人口的流動，實際使用需求不斷在減縮；另一方面是質(zhì)量難以提高，以中小學為代表，鄉(xiāng)村地區(qū)的教育質(zhì)量和水平與城鎮(zhèn)地區(qū)的差距越來越大，城鎮(zhèn)地區(qū)與大中城市的差距有越來越大。

（四）產(chǎn)業(yè)要素流動及其存在問題

1.產(chǎn)業(yè)要素流動的情況。祿勸縣是農(nóng)業(yè)大縣，根據(jù)國土“三調(diào)”調(diào)查結(jié)果耕地總面積有659.3 平方公里，占國土總面積的15.57%，農(nóng)產(chǎn)品和林下種植經(jīng)濟是祿勸縣最重要的產(chǎn)業(yè)基礎要素。隨著祿大公路、武倘尋高速、京昆高速（武定段）等開通，徹底改變了祿勸縣域的對外交通情況，縣城到昆明主城僅1 個小時，一方面農(nóng)副產(chǎn)品能更加便捷的對外輸出，另一方面祿勸縣的產(chǎn)業(yè)要素與昆明主城的產(chǎn)業(yè)要素徹底融合到了一起。

2.產(chǎn)業(yè)要素流動存在問題。一是縣域有諸多傳統(tǒng)有特色的農(nóng)副產(chǎn)品，但是農(nóng)業(yè)特色規(guī)?；降?，品牌渠道建設滯后；二是由于產(chǎn)業(yè)要素在空間上與昆明主城相互流動，花卉等非耕化的種植需求巨大，耕地保護壓力加大。

三、國土空間規(guī)劃應對策略

（一）合理順應城鄉(xiāng)資源要素流動趨勢，構(gòu)架空間規(guī)劃的目標

城鄉(xiāng)資源流動有其內(nèi)在的原因和規(guī)律，是所在區(qū)域地理空間資源和城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的必然趨勢和結(jié)果，因此，在國土空間規(guī)劃中，應該合理順應人口、公共服務設施、市政基礎實施和產(chǎn)業(yè)代擬稿資源要素流動趨勢，合理架構(gòu)規(guī)劃全域的空間規(guī)劃目標。以祿勸縣為例，確定了以強中心城鎮(zhèn)、優(yōu)化小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合理引導部分鄉(xiāng)村地區(qū)衰減的集約發(fā)展路徑目標——縣城所在中心城區(qū)，交通便利、與昆明市主城的距離較近，是縣域鄉(xiāng)村人口流動目的地之一，因此要強化中心城區(qū)；而位于縣域北部的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是承載鄉(xiāng)村與縣城、昆明市主城區(qū)之間的資源流動的重要節(jié)點，應該結(jié)合現(xiàn)狀基礎條件，進行優(yōu)化發(fā)展；而類似雪山鄉(xiāng)、烏蒙鄉(xiāng)等資源貧乏、生態(tài)限制大的區(qū)域，應該適當加快引導人口外流，合理引導部分鄉(xiāng)村地區(qū)衰減[1]。

（二）以三線劃定為重點，落實目標，優(yōu)化國土空間格局

在確定了合理架構(gòu)了空間規(guī)劃目標之后，以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三線為抓手，落實目標，優(yōu)化國土空間格局。以祿勸縣為例，需要在資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎上，研究人口規(guī)模和資源限制性條件，在規(guī)劃需要強化的崇德、屏山所在的中心城鎮(zhèn)區(qū)域，增加城鎮(zhèn)建設用地，在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌好這些與耕地保護的矛盾；在規(guī)劃需要優(yōu)化的團結(jié)、皎平渡、轉(zhuǎn)龍、九龍、翠華等小鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，結(jié)合產(chǎn)業(yè)和資源特色，為發(fā)展預留好彈性空間；在引導衰減的雪山、烏蒙、則黑等鄉(xiāng)村地區(qū)，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)劃，通過各種政策，引導建設用地復墾、復林。在優(yōu)化國土空間格局規(guī)程中，要注意考慮以下方面：一是確定生態(tài)、資源和經(jīng)濟“三足鼎立”的發(fā)展模式。要在區(qū)域建立并完善的、高密度、多樣化、較為協(xié)調(diào)的資源流動的結(jié)構(gòu)，注意避免因小失大、顧此失彼的失衡規(guī)劃行為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。二是提高一二三產(chǎn)之間以及在不同區(qū)域的協(xié)調(diào)性。以祿勸縣為例，針對屏山和崇德為代表的城鎮(zhèn)區(qū)域中的產(chǎn)業(yè)部分，應當側(cè)重第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃布局，要重點實現(xiàn)以服務行業(yè)為代表的資源要素向北部，特別是耕地保有量大的鄉(xiāng)村地區(qū)的流動和輻射。與此同時，應當加強城鄉(xiāng)兩者之間溝通和流動所需平臺的建設，例如網(wǎng)絡、通信等，為兩者資源互通、提高產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性創(chuàng)造良好的氛圍。三是空間上提高城鄉(xiāng)流動資源調(diào)度的有效性。特別要提高鄉(xiāng)村旅游或農(nóng)副產(chǎn)品的吸引力，帶動經(jīng)濟流通，提高鄉(xiāng)村吸引力，平衡城鄉(xiāng)的經(jīng)濟資源分配[2]。

（三）因地制宜、因區(qū)出策，加強資源整合，通過增減政策的創(chuàng)新為城鄉(xiāng)資源的合理流動提供更多的空間

以祿勸縣為例，在當前城鎮(zhèn)化進程中，有大量的農(nóng)村人口向縣城、昆明市主城區(qū)涌進，人口不斷上升，給居住空間、公共服務設施和市政基礎實施造成壓力，而在農(nóng)村，農(nóng)村人口不斷外流、整合、重新“洗牌”，大量耕地、宅基地被閑置。應當從兩方面著手實施：一方面，為了提升農(nóng)用土地的復墾有效率和使用率，為城建建設用地提供更多“拓寬”渠道，應當為農(nóng)村用地賦予更多與增減掛鉤的指標，加大對其的供給能力；另一方面，還可以利用增減掛鉤指標單獨為用地建立合理的流量指標。在交通通達信較差、資源貧乏的偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)，很多自然村人口外流嚴重，在一段時間后，這些存在面臨“消失”的狀態(tài)，可以增減政策，就可以將這些村莊的建設用地指標騰挪到縣域需要發(fā)展的區(qū)域，而將這些村莊建設用地復墾為耕地或復林為生態(tài)用地。

在當前構(gòu)建的“五級三類”的國土空間管控體系中，對于國土用地的開發(fā)和整頓已經(jīng)具備較為完善的管理措施：一是充分利用好散亂的“破碎化”土地，利用整合、歸并、復墾等形式，將廢棄地耕地重新利用起來，并且可以在保護現(xiàn)有耕地面積的同時拓寬土地開發(fā)的規(guī)模；二是在跨地區(qū)的土地管理上，應當秉持互相協(xié)調(diào)、互助互惠的理念，將統(tǒng)一開發(fā)和整治歸納等手段靈活運用起來，以在各區(qū)域發(fā)展環(huán)節(jié)中相互補充更多的耕地資源；三是利用增減掛鉤政策，不斷提高拆、減、合并等土地規(guī)劃工作的科學性，使得土地互換、土地合并和相互調(diào)整等規(guī)劃工作實施更為順利，幫助解決土地“破碎化”“散亂化”等現(xiàn)象和問題[3]。

（四）以指標體系為抓手，健全國土空間管理和監(jiān)督體系

在國土空間的管控和管理中，指標體系是最直觀和最重要的內(nèi)容，指標的建立應當立足于實際，且應當將各項理論基礎作為依據(jù)，進而確定合理的約束性、預期性指標體系。以祿勸縣為例，縣級自然資源部門成立于2019年，是原國土資源局與原住建部門的相關職能部門進行合并形成的，但是國土空間規(guī)劃的管理平臺和管理工作極其滯后，在未來建立的國土空間規(guī)劃管理平臺中，應該將流量指標和增減掛鉤用地等內(nèi)容納入平臺中，方便管理部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督。因為2015 年以來國家和省市的政策中，建設用地總量和供應強度的“雙控”目標的本質(zhì)是一種管控和約束目標，其對流量指標的限制還是較為符合實際且嚴格的?！半p控”目標會為各類資源配置項目合理發(fā)放流量指標，如果流量指標運用得當，則可以很好地緩解規(guī)劃工作的高負擔，并且降低管控杠桿效應出現(xiàn)的概率，反之，如果沒有及時歸還流量指標，則“雙控”目標就變成了一種“負擔”[4]。

四、結(jié)束語

總而言之，基于城鄉(xiāng)資源流動視角分析可以看出，要建構(gòu)城鄉(xiāng)資源合理流動的國土空間，是極具戰(zhàn)略性和科學性的，這需要統(tǒng)籌規(guī)劃資源，合理順應資源要素流動趨勢，構(gòu)架好空間規(guī)劃的目標，進而以三線劃定為重點，落實目標，優(yōu)化國土空間格局；同時要因地制宜、因區(qū)出策，加強資源整合，通過增減政策的創(chuàng)新為城鄉(xiāng)資源的合理流動提供更多的空間；最后以指標體系為抓手，健全國土空間管理和監(jiān)督體系。