彭婧

（華容縣財(cái)政局，湖南 岳陽 414200）

一、引言

預(yù)算績效是指財(cái)政預(yù)算資金達(dá)到的目標(biāo)和產(chǎn)出的效果。預(yù)算績效管理包括預(yù)算項(xiàng)目投入的目的、項(xiàng)目實(shí)施的過程與方式、項(xiàng)目實(shí)施的效率和效果。隨著財(cái)政支出項(xiàng)目的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目數(shù)量日漸增多，對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)是提高財(cái)政資金使用效率的關(guān)鍵。應(yīng)多維度分析和評價(jià)政府項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，指出項(xiàng)目管理的不足和改進(jìn)措施，要求項(xiàng)目執(zhí)行前明確目標(biāo)，執(zhí)行中有效監(jiān)控，執(zhí)行后正確評價(jià)，進(jìn)一步建立績效評價(jià)和預(yù)算安排相結(jié)合的新體制，提高項(xiàng)目管理水平和資金的使用與分配效益。

二、財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)概述

（一）財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的含義

財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)是指財(cái)政部門和實(shí)施項(xiàng)目的部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，結(jié)合適用的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和適用的評價(jià)方法，對財(cái)政項(xiàng)目支出的過程、結(jié)果進(jìn)行有效的評價(jià)。

（二）財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的重要性

建立財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)體系，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府投入的項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題并有效處理，有助于政府部門在公共建設(shè)項(xiàng)目中對不合理現(xiàn)象的制約。因此，建立完善、科學(xué)、合理的財(cái)政項(xiàng)目支出評價(jià)體系，可以提升政府部門對項(xiàng)目資金的監(jiān)管水平，是市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的必然趨勢。

項(xiàng)目績效評價(jià)工作是項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要組成部分，是履行財(cái)政支出管理職責(zé)的一個(gè)重要手段。績效評價(jià)對財(cái)政項(xiàng)目支出全過程的合理性和完成進(jìn)度進(jìn)行全面的梳理檢測，建立財(cái)政監(jiān)督約束機(jī)制，有利于防止財(cái)政資金浪費(fèi)?？冃гu價(jià)是加強(qiáng)預(yù)算管理的一劑良方，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置，將資金投入績效評價(jià)高的領(lǐng)域，可推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行傳統(tǒng)模式向績效管理新方向轉(zhuǎn)變。

三、當(dāng)前財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)存在的不足

（一）對績效評價(jià)工作不夠重視

黨的十九大報(bào)告特別提出績效管理的全面實(shí)施?，F(xiàn)階段，預(yù)算績效評價(jià)處于初始階段，雖然出臺了和績效管理相關(guān)的政策與規(guī)程，但是對其仍然不夠重視，沒有真正認(rèn)識到它的重要性。在實(shí)際的應(yīng)用過程中，財(cái)政部門牽頭組織的培訓(xùn)和工作會議一般由單位財(cái)務(wù)人員參加，后期的績效自評工作等也都由財(cái)務(wù)部門填寫完成并上報(bào)。真正負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行和管理的部門基本上沒有參與或者參與度過低；單位領(lǐng)導(dǎo)對項(xiàng)目的績效評價(jià)了解甚微，甚至認(rèn)為不過是財(cái)務(wù)工作的一部分；財(cái)政部門的項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告形同虛設(shè)，敷衍了事，沒有真正發(fā)揮績效評價(jià)的作用。

（二）評價(jià)人員業(yè)務(wù)能力不足

財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)工作涉及各個(gè)領(lǐng)域，專業(yè)性、綜合性很強(qiáng)，對從事績效評價(jià)工作的機(jī)構(gòu)以及人員的專業(yè)素質(zhì)、工作能力和道德水平有非常高的要求。現(xiàn)階段，由于項(xiàng)目績效評價(jià)工作人員面對不同類型、不同規(guī)模，不同領(lǐng)域的項(xiàng)目，缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的分析，解決問題不具有針對性，所提出的改進(jìn)措施缺乏實(shí)用性。評價(jià)人員的職業(yè)操守和道德水平也會影響到評價(jià)工作的客觀公正。

（三）績效評價(jià)方式單一

由于財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)方法較為單一，評價(jià)結(jié)果不能全面客觀地揭示項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。目標(biāo)設(shè)立、數(shù)據(jù)分析、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面需要在實(shí)際工作中不斷摸索與改進(jìn)。

（四）績效目標(biāo)不明晰

長期以來，財(cái)政項(xiàng)目支出存在“重投入，輕產(chǎn)出”“重分配，輕管理”“重使用，輕問效”的觀念。績效評價(jià)指標(biāo)盡管表述了績效目標(biāo)，但是沒有將項(xiàng)目建成后對社會的貢獻(xiàn)明確地融入績效目標(biāo)中。根據(jù)慣性思維從審計(jì)角度開展績效評價(jià)工作，一味強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目支出中財(cái)務(wù)管理與核算程序的真實(shí)合法，忽視了績效評價(jià)的最終目的是對項(xiàng)目投入和產(chǎn)出的整體情況進(jìn)行綜合分析與判定?？冃гu價(jià)報(bào)告沒有真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門委托的績效目標(biāo)，甚至將項(xiàng)目支出績效評價(jià)報(bào)告寫成項(xiàng)目資金核查報(bào)告或工作總結(jié)。

（五）項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)

首先，評價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)操性有限，有些指標(biāo)設(shè)計(jì)僅僅考慮理論和邏輯正確，對實(shí)際工作的適用性不強(qiáng)；其次，績效指標(biāo)體系考慮不夠全面，分析評價(jià)大多局限在項(xiàng)目本身，而對項(xiàng)目內(nèi)外的國家政策、環(huán)境保護(hù)等影響因素缺乏綜合全面的分析；最后，由于部門事業(yè)發(fā)展的特殊性，很難建立統(tǒng)一的指標(biāo)來衡量所有部門的項(xiàng)目執(zhí)行情況。一般性和針對項(xiàng)目特殊性指標(biāo)的選取和占比的主觀性直接影響評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性與有效性。

（六）評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制不暢通

績效評價(jià)作為預(yù)算績效管理的亮點(diǎn)，在于不僅能衡量項(xiàng)目運(yùn)行情況和執(zhí)行結(jié)果，更能將結(jié)果予以運(yùn)用，以促進(jìn)部門預(yù)算管理的良性循環(huán)。目前財(cái)政資金緊張，國家大力壓縮一般性支出，各部門財(cái)政收入減少，怎樣合規(guī)合法有效利用財(cái)政資金促進(jìn)社會發(fā)展，績效評價(jià)結(jié)果的反饋?zhàn)饔弥陵P(guān)重要。而各部門在績效評價(jià)結(jié)果利用方面，還停留在績效評價(jià)報(bào)告簡單的反饋上，尚未與部門預(yù)算掛鉤，尚未與項(xiàng)目執(zhí)行人的績效掛鉤。項(xiàng)目執(zhí)行后的反饋機(jī)制有限且沒有延續(xù)性，無法彌補(bǔ)執(zhí)行中的缺陷，造成資金浪費(fèi)，這與預(yù)算績效管理的初衷相違背。

四、解決財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作相關(guān)問題的建議

（一）提高政策認(rèn)知

將績效評價(jià)目標(biāo)申報(bào)與評價(jià)結(jié)果作為財(cái)政部門項(xiàng)目支出資金預(yù)算安排的依據(jù)，讓項(xiàng)目評價(jià)工作從本質(zhì)上得到重視。同時(shí)，加大培訓(xùn)力度，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，促使單位領(lǐng)導(dǎo)以及項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵工作人員都能夠參與評價(jià)工作，讓績效評價(jià)理念深入人心，內(nèi)化于心。構(gòu)建信息交流平臺，共享績效評價(jià)信息，在共享信息與溝通交流中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，保證預(yù)算績效評價(jià)管理工作的高效順利開展。

（二）加強(qiáng)工作人員在實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，提升專業(yè)水平

項(xiàng)目評價(jià)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持學(xué)習(xí)專業(yè)知識，培養(yǎng)和提高專業(yè)素養(yǎng)。要加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價(jià)人員在財(cái)政政策和績效評價(jià)實(shí)務(wù)工作方面的培訓(xùn)，可以聘請績效評價(jià)項(xiàng)目不同領(lǐng)域的外部專家、財(cái)政部門的專家進(jìn)行財(cái)政績效評價(jià)政策、績效評價(jià)先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)的培訓(xùn)。針對不同的人員，采取業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)地調(diào)研、切磋交流等多種學(xué)習(xí)方式，提高培訓(xùn)質(zhì)量，提升評價(jià)人員的綜合水平。有條件可以將項(xiàng)目績效評價(jià)政策、制度以及典型案例匯編成冊，供評價(jià)人員在實(shí)踐工作中參考。

（三）完善財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)方式

目前，項(xiàng)目支出績效評價(jià)方式以自評為主，自評不可避免地帶有主觀性。為避免自評等形式中存在舞弊現(xiàn)象，對項(xiàng)目采用自評與第三方復(fù)評相結(jié)合的方式。涉及民生的重點(diǎn)項(xiàng)目可引入公眾評判法，即采用調(diào)查問卷方式，根據(jù)公共滿意度等調(diào)查結(jié)果，客觀分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。評價(jià)方法的選取可以采取會議協(xié)商或者聽取專家意見等方式。

（四）明晰績效目標(biāo)

績效評價(jià)指標(biāo)是在一段時(shí)期內(nèi)對使用資金預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的效果和目的的準(zhǔn)確描述。項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)是績效管理工作的首要階段，也是整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系的基石。首先，績效目標(biāo)管理要統(tǒng)一組織設(shè)置，保證同一類項(xiàng)目的績效目標(biāo)設(shè)定統(tǒng)一、合理、有效、可比。其次，要根據(jù)不同類項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出特征，設(shè)置針對性的目標(biāo)。有效的項(xiàng)目績效評價(jià)工作必須有明確適用的項(xiàng)目績效目標(biāo)作支撐。要加強(qiáng)績效目標(biāo)申報(bào)業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及審核把關(guān)，提高項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員對績效管理的認(rèn)識。

（五）完善財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系

政府項(xiàng)目建設(shè)在不同領(lǐng)域存在差異性，現(xiàn)代化社會建設(shè)也具有廣泛性。只有建立完善的評價(jià)體系，才能對財(cái)政項(xiàng)目支出績效進(jìn)行科學(xué)評估，保證財(cái)政資金得到合理、合規(guī)、高效的使用。在績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)用過程中，要保證財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)都能實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)前期、中期、后期以及建成后產(chǎn)生的社會效益等資料和數(shù)據(jù)，核算出評估指標(biāo)的綜合得分，得出最后的評價(jià)結(jié)果。

（六）優(yōu)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系具體內(nèi)容有三級評價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)對應(yīng)分值、評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不同的項(xiàng)目具有不同的行業(yè)特征，不同的項(xiàng)目應(yīng)用通用的評價(jià)體系是脫離實(shí)際的。我們可以在一級指標(biāo)不變的前提下，將二級、三級指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目特性調(diào)整評價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)重。例如，在項(xiàng)目管理中，資金到位率和到位時(shí)效的設(shè)置，雖然確定了完成時(shí)限，能夠督促項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)推進(jìn)，但是也可能出現(xiàn)項(xiàng)目部門為了完成績效評分年末突擊和集中支出等問題。我們可以綜合考慮，將項(xiàng)目的時(shí)效與結(jié)果綜合考慮，根據(jù)最后的效果綜合評分。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欄可以增加說明項(xiàng)，即使項(xiàng)目決策、管理、績效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目實(shí)際情況沒有完全吻合，但是只要達(dá)到了同樣的效果，也可以按完成指標(biāo)適當(dāng)評分。

項(xiàng)目支出績效評價(jià)應(yīng)該有硬性的制度，建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，督促各部門領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員重視績效評價(jià)工作。項(xiàng)目支出績效評價(jià)沒有達(dá)到預(yù)期效果，沒有完成設(shè)定目標(biāo)的，除非有特殊原因，并且有免責(zé)的政策或者依據(jù)，否則預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理部門中，要根據(jù)實(shí)際完成情況，對沒有達(dá)到項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析并進(jìn)行工作調(diào)整。項(xiàng)目承擔(dān)部門在單位內(nèi)部對項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，單位的主要負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，將個(gè)人年度績效評分與財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果掛鉤。

五、結(jié)語

績效評價(jià)重點(diǎn)就是綜合評價(jià)項(xiàng)目的投入、過程、決策和效益。財(cái)政部門監(jiān)督績效評價(jià)結(jié)果。財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)現(xiàn)階段正在逐步推行，其將傳統(tǒng)的單一重視工作完成數(shù)量，變?yōu)閺?qiáng)調(diào)責(zé)任和效率，提高了財(cái)政資金管理使用效能。應(yīng)深入推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)，直面現(xiàn)實(shí)存在的問題，逐步完善相應(yīng)的法規(guī)制度、組織管理制度、評價(jià)指標(biāo)等，發(fā)揮出項(xiàng)目績效評價(jià)的真正作用。