劉兆俠

（銀川能源學(xué)院，寧夏 銀川 750105）

改革開(kāi)放以來(lái)，民辦教育經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)，初步形成了良好的發(fā)展格局，在教育轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分之一。但是，民辦教育事業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在著很多問(wèn)題，諸如法人財(cái)產(chǎn)權(quán)未落實(shí)、是否可以取得“合理回報(bào)”，民辦高校終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬等。

隨著《教育法》《高等教育法》的修改，2016年11月7日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法＞的決定》，自2017年9月1日正式實(shí)施。結(jié)合此次法律修訂，本文就民辦高校選擇營(yíng)利性與非營(yíng)利性發(fā)展模式從舉辦者權(quán)益保障、法人治理、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及教師與受教育者地位等角度進(jìn)行分析。

一、民促法修訂前民辦教育存在的主要問(wèn)題

（一）法人屬性不清

《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于民辦教育屬于公益性事業(yè)，與民辦高?？梢匀〉煤侠砘貓?bào)的制度設(shè)計(jì)，使得民辦高校兼有非營(yíng)利性法人和營(yíng)利性法人的能力。實(shí)踐中難于與現(xiàn)有法人制度相匹配，成為影響政策導(dǎo)向、支持措施落實(shí)的關(guān)鍵因素。由于民辦高校的法人能力與設(shè)置目的之間存在扭曲，也直接影響了民辦高校的定位與發(fā)展。

（二）法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度不完善

《民促法》規(guī)定民辦高校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是這一制度援引自公司法人制度。這一制度安排，雖然強(qiáng)調(diào)了民辦高校對(duì)財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立管理與支配權(quán)，并實(shí)際限制了出資者學(xué)校財(cái)產(chǎn)的干預(yù)與支配。但在沒(méi)有對(duì)應(yīng)權(quán)利保障的前提下，出資者在出資后，其對(duì)出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)將處于嚴(yán)重的不穩(wěn)定狀態(tài)當(dāng)中。因此，民辦高校難于形成穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，舉辦者傾向選擇對(duì)學(xué)校采取實(shí)際控制。民辦高校難于形成所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的法人制度框架。［1］

（三）民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不健全

從實(shí)踐調(diào)研和研究成果可見(jiàn)，民辦高校普遍沒(méi)有形成健全的法人治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)難于有效發(fā)揮作用，理事會(huì)成員中舉辦者及其代表的權(quán)限過(guò)大，舉辦者對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的直接影響和不當(dāng)干預(yù)非常普遍。缺乏穩(wěn)定的治理框架，使民辦高校事實(shí)上難于辦成百年名校、東方哈佛。

二、民促法修改要解決的主要問(wèn)題

（一）民辦高校實(shí)行分類(lèi)管理

此次修改法律主要解決的是民辦高校的分類(lèi)管理，將民辦高校分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性學(xué)校，進(jìn)行分類(lèi)登記、分類(lèi)管理，實(shí)行差別化扶持。

民辦高校分為非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校兩類(lèi)。非營(yíng)利性民辦高校有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是辦學(xué)期間舉辦者不能取得辦學(xué)收益，或者說(shuō)不能分配利潤(rùn)；二是學(xué)校終止時(shí)，舉辦者也不能擅自分配辦學(xué)利潤(rùn)，只能將該利潤(rùn)繼續(xù)用于非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，舉辦者不能收回。與之相對(duì)，營(yíng)利性民辦高校作為營(yíng)利法人，也有兩個(gè)特點(diǎn)，一是辦學(xué)期間舉辦者可以取得辦學(xué)收益，或可以取得分配利潤(rùn)；二是學(xué)校終止時(shí)，在清償完相關(guān)費(fèi)用和債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)按照公司法的有關(guān)規(guī)定處理，舉辦者可以收回。［2］

（二）完善民辦教育有關(guān)管理制度

1.規(guī)范管理，建立監(jiān)督機(jī)制

民辦高校應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，設(shè)立決策機(jī)構(gòu)并根據(jù)民辦高校的辦學(xué)規(guī)模，建立監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事等相應(yīng)的監(jiān)督制度。［3］在設(shè)立監(jiān)事會(huì)、監(jiān)事等監(jiān)督機(jī)制方面可以參考公司法等法律的相關(guān)規(guī)定。

2.保障舉辦者權(quán)益

保障舉辦者在辦學(xué)和管理方面的權(quán)利。“民辦高校舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”。實(shí)行分類(lèi)管理改革后，營(yíng)利性民辦高校實(shí)行公司制的管理，舉辦者作為學(xué)校的董事，其參與學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)利是不受任何影響的；對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校，舉辦者可以按照學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。［4］舉辦者權(quán)利的屬性是非財(cái)產(chǎn)權(quán)，是復(fù)合性權(quán)利，非簡(jiǎn)單民事權(quán)利，不能直接繼承。

3.教職工權(quán)益保護(hù)

明確了解決民辦高校教師待遇問(wèn)題的職責(zé)和舉措?！皣?guó)家鼓勵(lì)民辦高校按照國(guó)家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”。國(guó)家通過(guò)政策措施鼓勵(lì)民辦高校為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以解決民辦高校教師的后顧之憂，穩(wěn)定民辦高校的教師隊(duì)伍，更好地促進(jìn)民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）差別化扶持政策

1.財(cái)政扶持政策

第一，扶持措施增加，以前的《民辦教育促進(jìn)法》只規(guī)定了經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施，新法在此基礎(chǔ)上又增加了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金和基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等措施，進(jìn)一步加大了財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持力度。［5-6］

第二，對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類(lèi)不同性質(zhì)的民辦學(xué)下實(shí)行差別化的扶持政策。實(shí)行分類(lèi)管理改革后，民辦高校區(qū)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類(lèi)，為了更好地鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦民辦非營(yíng)利性民辦高校實(shí)行差別化扶持政策。

第三，非營(yíng)利性民辦高校要加大力度，政府補(bǔ)貼可以理解為政府承擔(dān)部分培養(yǎng)成本，如按照計(jì)劃一定比例撥付生均事業(yè)費(fèi)等。

2.稅收優(yōu)惠政策

“民辦高校享受?chē)?guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營(yíng)利性民辦高校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。”對(duì)非營(yíng)利性民辦高校重大利好，不必再等具體政策，直接而明確。營(yíng)利性民辦高校屬于辦公益性事業(yè)，也應(yīng)當(dāng)享有稅收優(yōu)惠實(shí)行分類(lèi)管理改革，厘清了兩類(lèi)學(xué)校各自的身份和屬性，明確了非營(yíng)利性民辦高校舉辦者不可以在辦學(xué)期間取得辦學(xué)收益，終止時(shí)不可以收回學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)，這樣可以使財(cái)稅扶持措施得以進(jìn)入非營(yíng)利性學(xué)校，不會(huì)因?yàn)橹贫鹊穆┒炊鴮?dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，這對(duì)民辦教育事業(yè)的發(fā)展確實(shí)是一個(gè)極大的促進(jìn)。［7-8］

三、民促法修訂對(duì)民辦教育改革發(fā)展的影響

（一）民辦高校改革發(fā)展面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

第一，競(jìng)爭(zhēng)壓力增大。入學(xué)人口持續(xù)下降，公辦高校招生增加，政府對(duì)高等教育支持力度加大；高等教育多元化競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)形成。第二，發(fā)展環(huán)境變化。各方面的法律制度和管理日漸規(guī)范，如稅收政策，非營(yíng)利性組織認(rèn)定等，國(guó)家支持政策更為系統(tǒng)；將給予民辦教育更多自主決定的權(quán)力，如收費(fèi)。

（二）發(fā)展空間拓展

民辦高校如何實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”，可以在改革發(fā)展的路徑上著力，利用法治、市場(chǎng)、社會(huì)和信息技術(shù)等路徑，走出與公辦高校不同的發(fā)展道路。改革教學(xué)組織，提高教育質(zhì)量，利用市場(chǎng)機(jī)制配置和整合資源，辦出特色和質(zhì)量；信息技術(shù)將帶來(lái)教育革命提供了機(jī)遇；改革內(nèi)部治理，提高管理水平，實(shí)行依法治校，以新的理念和方式，凝聚發(fā)展動(dòng)力。

（三）構(gòu)建多元合作治理機(jī)制，促進(jìn)民辦高校穩(wěn)定健康發(fā)展

1.轉(zhuǎn)變政府治理職能，向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變

我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的體制。教育法第十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作?！眹?guó)務(wù)院教育行政部門(mén)是全國(guó)民辦教育工作的主管部門(mén)，實(shí)行的是統(tǒng)籌管理?！敖y(tǒng)籌管理”就是對(duì)民辦教育事業(yè)發(fā)展在整體上進(jìn)行全盤(pán)計(jì)劃和安排，包括民辦教育的發(fā)展規(guī)模、層次結(jié)構(gòu)、各層次件的比例、專(zhuān)業(yè)布局、重點(diǎn)發(fā)展方向等?！皡f(xié)調(diào)管”就是加強(qiáng)對(duì)民辦教育的發(fā)展方針、政策措施和發(fā)展模式等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)各種力量興辦教育。首先是政策上的協(xié)調(diào)、使各有關(guān)方面的政策協(xié)調(diào)一致，以利于民辦教育的發(fā)展。其次是使各有關(guān)部門(mén)的工作相互配合、形成合力。“協(xié)調(diào)管理”就是要管好大政方針，通過(guò)擬定民辦教育發(fā)展和改革方針、制定政策和規(guī)劃、起草法律法規(guī)草案并監(jiān)督實(shí)施等，促進(jìn)民辦教育事業(yè)發(fā)展。除了教育部，國(guó)務(wù)院人力資源和社會(huì)保障部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)對(duì)民辦教育工作也負(fù)有一定職責(zé)。地方各級(jí)人民政府人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負(fù)責(zé)有關(guān)的民辦教育工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門(mén)作為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)教育工作的職能部門(mén)，承擔(dān)這主管本行政區(qū)域內(nèi)教育工作的職責(zé)，其中當(dāng)然包括主管本行政區(qū)域內(nèi)的民辦教育工作。各有關(guān)部門(mén)應(yīng)相互配合、相互支持，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好有關(guān)民辦教育的工作，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

2.確定民辦學(xué)校分類(lèi)性質(zhì)，凝練辦學(xué)特色

分類(lèi)管理背景下，高品質(zhì)、特色化、滿足小眾需求、能夠具有穩(wěn)定生源的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、高等教育機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生一些營(yíng)利性學(xué)校，營(yíng)利性民辦學(xué)校可以按照市場(chǎng)規(guī)制來(lái)運(yùn)行，非營(yíng)利民辦高校則可以獲得更多的政府支持。［9-10］民辦學(xué)校在確定自身的辦學(xué)模式后，還需要積極倡導(dǎo)新形勢(shì)下的理事會(huì)制度，強(qiáng)化高校治理體系和治理模式，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，從而形成獨(dú)特的民辦高校辦學(xué)體系。在法人治理結(jié)構(gòu)和治理模式上，民辦高校理事會(huì)要建立規(guī)范的校長(zhǎng)治理制度，形成責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的治理制度，彰顯制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展。

3.引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生活力，市場(chǎng)推動(dòng)發(fā)展。民辦高等教育同樣需要按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律來(lái)發(fā)展，需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生活力。需要在政府治理機(jī)制中引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。另外，賦予高校辦學(xué)自主權(quán)，有利于調(diào)度高校辦學(xué)積極性和主動(dòng)性，提高辦學(xué)活力。國(guó)家政策法規(guī)明賦予民辦學(xué)校招生、收費(fèi)、教育教學(xué)、內(nèi)部治理、財(cái)務(wù)管理使用等方面的辦學(xué)自主權(quán)，但其中許多自主權(quán)在辦學(xué)實(shí)踐中并沒(méi)有得到真正的落實(shí)，無(wú)論招生、教育教學(xué)管理、專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置等依舊沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，雖然政府在這些方面有所改革，但尚未從根本上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，抑制了民辦學(xué)校的活力。根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn)，各地應(yīng)通過(guò)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，給民辦學(xué)?！八山墶?，并大力扶持，擴(kuò)大招生計(jì)劃、招生范圍和招生方式的自主權(quán)，專(zhuān)業(yè)設(shè)置適度放開(kāi)，自主開(kāi)展教育教學(xué)等，通過(guò)擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，不斷提升民辦高校的辦學(xué)水平、辦學(xué)實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。