孟慶吉

（嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東湛江 524048）

隨著人口的增多，城市化已經(jīng)成為世界各國(guó)的發(fā)展重心，而關(guān)于市域治理日益成為現(xiàn)代國(guó)家治理以及治理現(xiàn)代化的重要命題，衡量一個(gè)國(guó)家的法治水平時(shí)，市域治理情況是一個(gè)重要參照。就我國(guó)而言，從國(guó)家到地方，在習(xí)近平同志的一系列論述以及黨和政府的各級(jí)會(huì)議推進(jìn)下，有關(guān)市域治理，黨和政府對(duì)相關(guān)工作提出明確要求、作出戰(zhàn)略部署?！凹涌焱七M(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”第一次出現(xiàn)在黨的十九屆四中全會(huì)的決議文件，“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”再次得以明確。2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)，落實(shí)總體國(guó)家安全觀，以共建共治共享為導(dǎo)向，以防范化解影響安全穩(wěn)定的突出風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化、基層社會(huì)治理創(chuàng)新、平安創(chuàng)建活動(dòng)為抓手，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。這集中凸顯了市域治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性。有效的市域社會(huì)治理將各種資源下沉到基層，不但為城市居民提供更好的精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，以便將矛盾在基層解決。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要發(fā)揮政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用。法治是新時(shí)代市域治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值所在，也是衡量國(guó)家治理體系和治理能力的重要尺度。法治對(duì)城市現(xiàn)代化發(fā)展的貢獻(xiàn)比率日益成為現(xiàn)代城市發(fā)展進(jìn)步的重要保障。很難想象，在失去法治依托的城市能夠?qū)崿F(xiàn)治理現(xiàn)代化和文明發(fā)展。

一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的含義

從漢語(yǔ)構(gòu)成來(lái)說(shuō)，所謂“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”也就是在“市域”范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。對(duì)于“市域”的理解和把握需要抓住以下三個(gè)要素。

（一）設(shè)區(qū)的城市為市域社會(huì)治理的主要載體

“市”作為中國(guó)行政區(qū)劃的概念源于1921年的《廣州市暫行條例》，其第三條規(guī)定：“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬于省政府，不入縣行政范圍?！薄笆小币彩欠筛拍詈驼吒拍?。實(shí)踐中，主要是通過(guò)行政層級(jí)來(lái)定義來(lái)進(jìn)行“市”的分類(lèi)。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)脫胎于農(nóng)業(yè)社會(huì)，縣域治理自秦漢以降就是國(guó)家治理的重心。但時(shí)至今日，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了新的矛盾類(lèi)型，縣域經(jīng)濟(jì)及文化的包容性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市的能量的。隨著中國(guó)城市人口的集中、經(jīng)濟(jì)力量的高度集合使得風(fēng)險(xiǎn)的積聚和擴(kuò)散帶來(lái)的重大考驗(yàn)，時(shí)代和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也讓城市成為市域治理的必然選擇。

（二）市級(jí)層面應(yīng)主導(dǎo)市域社會(huì)治理

如果從各級(jí)行政單位的分工來(lái)看，我們國(guó)家的三級(jí)行政體系可謂各有其責(zé)。政策和法律的制定者當(dāng)然是國(guó)家層面，下面的區(qū)縣則當(dāng)仁不讓地成為政策和法律的執(zhí)行者，這種定位符合我們國(guó)家的現(xiàn)行行政管理體系。那么出于中間環(huán)節(jié)的“市域具有承上啟下的樞紐作用。市域?qū)ι铣袚?dān)貫徹黨中央決策部署的重要責(zé)任，對(duì)下指導(dǎo)基層一線工作，是推動(dòng)基層治理的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者。抓住了市域這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就可以起到“一子落而滿盤(pán)活”的效果?！盵1]從現(xiàn)代城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，市域治理的中心環(huán)節(jié)是不可替代的，通過(guò)整合行政資源，通過(guò)“市－區(qū)（縣）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）”構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)明確、上下協(xié)調(diào)、靈活運(yùn)用的有效提高市域治理的核心價(jià)值將達(dá)到一個(gè)完善的治理體系。在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)和人民大眾形成一個(gè)多元主體融合共治的社會(huì)治理體系，從而推而廣之，在法律規(guī)則的指引下，形成市域范圍內(nèi)的共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（三）城區(qū)為市域社會(huì)治理的重點(diǎn)

隨著“以人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙為主的特征鮮明的人口流動(dòng)大潮”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，帶動(dòng)了中國(guó)的城市化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。隨著人口規(guī)模的迅速膨脹，“鄉(xiāng)土中國(guó)”正日益發(fā)展為“城鎮(zhèn)中國(guó)”。[2]城市的發(fā)展也會(huì)帶來(lái)種種問(wèn)題，各種矛盾不斷出現(xiàn)，對(duì)于市域管理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。既然要建設(shè)“市域治理現(xiàn)代化”的城市體系，就要求工作中心和重心向城市空間轉(zhuǎn)移，充分調(diào)動(dòng)市一級(jí)管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力和資源及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，集中精力發(fā)展城市，從而帶動(dòng)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

綜上，“市域治理現(xiàn)代化”并非單純是為了發(fā)展市域的治理，其戰(zhàn)略目標(biāo)在于以市域治理理念的現(xiàn)代化、治理體系的現(xiàn)代化、治理能力的現(xiàn)代化帶動(dòng)全部中國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代化、法治化、專(zhuān)業(yè)化和智能化，即以點(diǎn)帶面，通過(guò)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源和力量，逐步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)既定的國(guó)家治理目標(biāo)。

二、市域社會(huì)治理的法治化需求

截至2020年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口約90 199 萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?3.89%[3]。“五治”在市域社會(huì)治理中各有分工，其中法治的協(xié)調(diào)作用毋庸置疑，其獨(dú)有的治理功能無(wú)可替代。首先，法治為市域社會(huì)治理供給了基本的運(yùn)行規(guī)則，法治原則通過(guò)明確市域治理的參與主體、各方參與主體的權(quán)力界限、治理方式等可以確保市域治理在法治軌道上有序進(jìn)行，保障法治的正確道路。其次，社會(huì)問(wèn)題紛繁復(fù)雜，涉及的利益群體更是相互交叉，多頭治理與交叉治理現(xiàn)象也是司空見(jiàn)慣，諸多問(wèn)題內(nèi)在聯(lián)系需要法治確定的秩序規(guī)則抽絲剝繭、細(xì)致梳理，以此保證公民和社會(huì)組織有序有效參與社會(huì)治理。

所以，市域社會(huì)治理脫離法治的軌道是不可想象的，唯有正確運(yùn)用法治思維和法治方式處理市域社會(huì)治理中的“痼疾”，才能保證社會(huì)安定有序且充滿活力?！胺ㄖ问菄?guó)家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)?！盵4]易言之，法治是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求與重要內(nèi)涵。

三、新時(shí)代下市域社會(huì)治理法治能力的短板

市域社會(huì)治理由空間范圍、行動(dòng)主體、治理手段、治理目標(biāo)四個(gè)要素構(gòu)成，市域社會(huì)治理的法治化包括治理空間法定、治理主體適格、治權(quán)運(yùn)行合規(guī)、治理手段合法、社會(huì)公共產(chǎn)品供給均衡、公共服務(wù)分配公平，以及解決社會(huì)矛盾糾紛的法治程度等方面的內(nèi)容。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，新時(shí)代市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)雖然納入了各級(jí)政府的規(guī)劃，可是作為治理現(xiàn)代化重要內(nèi)涵的法治化水平卻亟待提高。

首先，隨著城市化進(jìn)程的延續(xù)，社會(huì)多元主體間的利益紛爭(zhēng)逐漸加劇。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)?！比欢吧鐣?huì)組織參與基層社會(huì)治理既要依法進(jìn)行，也需要法治保障?！盵5]由于法律制度上的缺失，使市域社會(huì)治理僅局限于政府，行政化色彩濃重，難以形成治理主體多元化格局。

其次，政府權(quán)力界限不明致使政府依賴(lài)程度過(guò)高。在社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制方面還存在過(guò)度泛化、過(guò)度濫用等問(wèn)題。政府承擔(dān)著社會(huì)管理職責(zé)，作為唯一的社會(huì)治理主體，政府極易過(guò)度干預(yù)，其依靠所掌握控制的資源優(yōu)勢(shì)及行政職權(quán)，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行寬泛而細(xì)致的管理，發(fā)揮大家長(zhǎng)作風(fēng)，大包大攬，政府的手伸的越長(zhǎng)，其他社會(huì)治理主體的雙手便被壓縮的越短而失去施展的空間，政府則因背負(fù)包袱太重，陷入疲于治理，越治越多的現(xiàn)實(shí)困境。在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，因?yàn)槔砟钷D(zhuǎn)變不到位，在處理社會(huì)事務(wù)、化解社會(huì)矛盾的過(guò)程中，手段簡(jiǎn)單粗暴，不顧及對(duì)社會(huì)公眾的合法權(quán)益保護(hù)，行政權(quán)高于公民權(quán)的思想依然盛行。政府機(jī)關(guān)履行行政職權(quán)時(shí)，隨意改變既定規(guī)則，通過(guò)批復(fù)、批示等形式對(duì)具體的社會(huì)治理事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。此種做法在一定情形下有利于快速、高效解決問(wèn)題，但卻脫離法治框架預(yù)設(shè)軌道，容易引發(fā)公眾對(duì)法治的不信任感。由此，又可能導(dǎo)致市域社會(huì)治理對(duì)政府依賴(lài)程度過(guò)高，以致拓寬了行政權(quán)力對(duì)社會(huì)治理的邊界。而追求行政效率的內(nèi)在誘因又催生了不合規(guī)不合理的治理亂象，尤其體現(xiàn)在征地拆遷、公共秩序管理等領(lǐng)域。行政權(quán)力的強(qiáng)硬在一定程度上侵蝕了社會(huì)組織、公民參與社會(huì)治理的空間，治權(quán)沖突主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的治理邊界或治理權(quán)限問(wèn)題之上。行政機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)規(guī)則的過(guò)度調(diào)整勢(shì)必會(huì)影響行業(yè)自治權(quán)的發(fā)揮。因此，市域社會(huì)治理的治權(quán)邊界有待進(jìn)一步明晰。

最后，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)是優(yōu)化社會(huì)治理的重要形式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化、現(xiàn)代化、變管理為治理的重要措施，對(duì)提高社會(huì)治理水平具有重要促進(jìn)作用。但我國(guó)目前的公共法律服務(wù)供給能力并未達(dá)到市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)公共法律服務(wù)體系的內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)過(guò)窄，服務(wù)內(nèi)容不清晰，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)界限不明確，沒(méi)有提高到市域社會(huì)治理的站位上謀劃全局，對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的支持力度不夠，公共法律服務(wù)缺位的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制、財(cái)政保障及制度保障不甚健全等等。

四、新時(shí)代市域社會(huì)治理法治水平亟待提高

事實(shí)證明，脫離法治力量的市域治理無(wú)異于空中樓閣。市域社會(huì)治理的法治化是城市現(xiàn)代化的不二之選。但是，我國(guó)對(duì)社會(huì)治理體系和法律體系正處于發(fā)展階段，尚有諸多領(lǐng)域需要探索和加強(qiáng)，諸如城市文明、城市應(yīng)急體制、城市綜合協(xié)調(diào)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域仍然需要不斷努力和平衡，市域治理非朝夕之功，其若沒(méi)有“定盤(pán)星”，則有失衡的可能。為化解城市社會(huì)矛盾，我們需要提供妥當(dāng)?shù)姆ㄖ慰蚣?，為?shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）建立健全地方立法制度

按照《立法法》第72 條的規(guī)定，我國(guó)設(shè)區(qū)的市擁有一定范圍的地方立法權(quán)。與國(guó)家立法權(quán)相得益彰的地方立法，其更接地氣，更能有的放矢地對(duì)每個(gè)城市給予恰如其分的法律表達(dá)，更為直接和有效地實(shí)現(xiàn)城市依法治理。圍繞城市管理、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮市域立法的探索性功能，地方立法可以更為自主性和創(chuàng)制性，通過(guò)具有地方特色的立法破解社會(huì)治理難題，從而將市域治理納入法治進(jìn)程。①最高人民法院《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》（法發(fā)[2021]25號(hào)）。

（二）確定公權(quán)治理的外在界限

現(xiàn)代法律表明，沒(méi)有萬(wàn)能的政府，政府需要依靠看不見(jiàn)的手在調(diào)控社會(huì)資源，政府不能事無(wú)巨細(xì)，否則就會(huì)掛一漏萬(wàn)。政府需要通過(guò)法律法規(guī)以及穩(wěn)健的政策維護(hù)來(lái)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建舞臺(tái)，為其他社會(huì)主體參與社會(huì)治理提供有效的空間。也就是說(shuō)，“推進(jìn)城市治理創(chuàng)新，需要打破政府唱‘獨(dú)角戲’的格局，充分發(fā)揮社會(huì)組織參與城市治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性?！盵6]

（三）建立完善系統(tǒng)治理制度開(kāi)展訴源治理和矛盾糾紛多元化解工作

“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。在各類(lèi)解紛方式中，訴訟可以說(shuō)是最費(fèi)時(shí)費(fèi)力、成本最昂貴的[7]。要改變“喜訴”和“好訴”的格局，高效利用司法資源，將社會(huì)力量用于化解社會(huì)矛盾。但這不是說(shuō)要游離于法律之外去解決問(wèn)題，相反，我們更需要法律思維，更需要依靠現(xiàn)代技術(shù)，依法采用多種方式方法調(diào)處社會(huì)矛盾，并且及時(shí)加以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將零散的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合，加以制度化和理論化，升華為社會(huì)治理制度。

（四）塑造市域社會(huì)治理的法治文化

觀念的轉(zhuǎn)變素來(lái)是從少部分人開(kāi)始的，法治的觀念也是如此，有時(shí)候很多人達(dá)成共識(shí)，但還會(huì)有人冥頑不化。在一些機(jī)關(guān)，副職轉(zhuǎn)變了，但正職沒(méi)有轉(zhuǎn)變；有時(shí)候群眾轉(zhuǎn)變了，但是領(lǐng)導(dǎo)不同意；也有時(shí)高層轉(zhuǎn)變了，基層卻無(wú)法推動(dòng)；有時(shí)候部分地區(qū)轉(zhuǎn)變了，但還有一些地區(qū)停留在非法治的思維，并把它當(dāng)做主流和常態(tài)而閉目塞聽(tīng)。這仿佛一條河流里總有干燥的石頭，河流的方法便是默默地沖刷，并且讓石頭之間進(jìn)行摩擦，從而將大石頭打磨成小石子，小石子打磨成沙粒，把封閉的小循環(huán)割裂開(kāi)來(lái)，最終讓每一顆冥頑不化的石頭都感知到法治的洪流力量。社會(huì)和法治的進(jìn)步就是通過(guò)觀念競(jìng)爭(zhēng)——代際更替——持續(xù)影響等幾重機(jī)制最終實(shí)現(xiàn)的[8]。

（五）堅(jiān)持和完善落實(shí)市域社會(huì)治理法治責(zé)任工作機(jī)制

首先，黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)法治建設(shè)中要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對(duì)本地區(qū)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)法治建設(shè)的牽頭抓總、運(yùn)籌謀劃、督促落實(shí)等工作。其次，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)市域法治建設(shè)的第一責(zé)任人職責(zé)。市域各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行職責(zé)，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理，督促各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在法治之下想問(wèn)題、做決策、辦事情。市域管理者必須帶頭厲行法治;領(lǐng)導(dǎo)干部要習(xí)慣在法治軌道上、監(jiān)督環(huán)境下用權(quán)做事，嚴(yán)格按照法定權(quán)限、程序履行職責(zé)行使權(quán)力。通過(guò)在法律的框架內(nèi)行使權(quán)利，達(dá)到權(quán)為民所用。同時(shí)，要建立督查督導(dǎo)機(jī)制，實(shí)施市域社會(huì)治理法治建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)考核，定期對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行督查，確保市域社會(huì)治理的法治建設(shè)得到有效的符合標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)的法規(guī)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法治工作的效果檔案，將社會(huì)治理法治化作為黨政綜合考核的重要參照。黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該起先鋒模范作用，在市域治理中率先垂范，對(duì)不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)予以問(wèn)責(zé)。