肖鑫艷

蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021

青少年代表著國家的未來，肩負(fù)著民族的希望，黨和國家一直關(guān)注青少年的體質(zhì)健康。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年底，國務(wù)院辦公廳、教育部、國家體育總局等共發(fā)布有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策達(dá)300余件。但國家對(duì)青少年體質(zhì)健康關(guān)注度不斷攀升的同時(shí)迎來的卻是青少年身體素質(zhì)的持續(xù)下降。截至2018年，我國兒童青少年總近視率為53.6%，超重率為9.6%，肥胖率為6.4%，而且近視發(fā)病率、肥胖發(fā)生率逐年增加的趨勢仍在蔓延。體育治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。[1]

1 新時(shí)代促進(jìn)我國青少年體質(zhì)健康治理的背景解讀

黨的十九大報(bào)告提出了加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)的偉大號(hào)召，并強(qiáng)調(diào)了發(fā)展青少年體育的重要性、必要性和緊迫性。《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》將青少年作為實(shí)施全民健身計(jì)劃的重點(diǎn)人群，就促進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康提出了具體的要求和明確的目標(biāo)。《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出，到2035年，體育治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，青少年體育服務(wù)體系更加健全，身體素養(yǎng)極大提升。事實(shí)上，無論是從國家宏觀層面的發(fā)展重心來看，還是從整個(gè)體育事業(yè)的發(fā)展重心來看，長期以來促進(jìn)青少年體質(zhì)健康始終是國家著重發(fā)展的區(qū)域。然而，國家對(duì)青少年體質(zhì)健康關(guān)注度不斷攀升的同時(shí)迎來的卻是青少年身體素質(zhì)持續(xù)下降的窘?jīng)r。回顧與反思我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的歷程，關(guān)鍵是要加強(qiáng)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的治理，提高促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的治理能力。

2 新時(shí)代促進(jìn)我國青少年體質(zhì)健康的治理困境

2.1 主體間協(xié)同機(jī)制欠缺使青少年體質(zhì)健康治理低效化

現(xiàn)階段，在多種青少年體育政策的驅(qū)動(dòng)下，青少年體育治理主體日趨多元化，但這種多元化并不是上下聯(lián)動(dòng)齊抓共管的治理格局，存在多頭管理的現(xiàn)象，造成多元主體間協(xié)同機(jī)制缺乏，治理效力低下的問題。由于青少年群體的特殊性，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)主要涉及到政府、家庭、學(xué)校和社會(huì)等多元治理主體。誠然，不同的治理主體在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理過程中扮演了不同的角色，并承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。作為促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的總責(zé)任主體的政府，其真正履行治理責(zé)任的情況亟待完善。從政府職能部門劃分，教育部和國家體育總局都會(huì)參與我國青少年體質(zhì)健康發(fā)展的治理。現(xiàn)實(shí)中，兩部門都有指導(dǎo)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的重要職責(zé)，但兩部門間具體權(quán)責(zé)劃分不明晰、工作不協(xié)調(diào)，難以在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康問題上達(dá)成有效的協(xié)同治理。這種情況也同樣存在于家-校-社的治理過程中。學(xué)校是促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的實(shí)施主體。但是，從當(dāng)前的學(xué)校體育實(shí)踐來看，學(xué)校的主體地位尚不足以體現(xiàn)。相關(guān)專項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，全國約有57.3%的小學(xué)生和78%的初中生每周上不足3節(jié)體育課，接近75%的高中生難以保證每周三節(jié)體育課。這與國家保證學(xué)生每天一小時(shí)校園體育活動(dòng)的要求相去甚遠(yuǎn)。雖然學(xué)校在促進(jìn)青少年體質(zhì)方面處于重要位置，但學(xué)生體質(zhì)健康水平的提升是個(gè)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程，單憑學(xué)校體育扛不動(dòng)“增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)之大旗”。[2]學(xué)校體育需要向家庭體育、社區(qū)體育延伸，向家庭要時(shí)間、要關(guān)注，向社區(qū)要資源、要投入。促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的關(guān)鍵在于家-校-社三者協(xié)同所發(fā)揮的合力。有研究表明，學(xué)校體育與家庭體育關(guān)聯(lián)度為0.75，學(xué)校體育和社區(qū)體育的關(guān)聯(lián)度為0.61[3]，這說明學(xué)校、家庭與社區(qū)間存在著必然的關(guān)聯(lián)性，也說明家庭和社區(qū)助推學(xué)校體育發(fā)展可行。但現(xiàn)實(shí)卻阻礙三者間無法進(jìn)行協(xié)作。首先，由于學(xué)校體育和社區(qū)體育的管理歸屬不同，故二者毫無交集。加上“社區(qū)體育和學(xué)校體育協(xié)同發(fā)展的法律保障機(jī)制空白、經(jīng)費(fèi)不足、思想落后等原因，致使社區(qū)和學(xué)校根本不敢輕易嘗試”。[4]其次，家庭的體育教育觀念、體育參與意念、經(jīng)濟(jì)水平均阻礙二者進(jìn)行協(xié)作。一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，只有20.5%的學(xué)校開展了家校合作，僅有5.6%的學(xué)校會(huì)以家校合作的形式與家長尋求解決辦法。由此可見，應(yīng)試教育下不斷為升學(xué)率讓位的學(xué)校體育淪為“無關(guān)緊要”的代名詞，而當(dāng)學(xué)校體育尤其是青少年體質(zhì)健康出現(xiàn)問題時(shí)學(xué)校體育卻要扛起全部責(zé)任，家庭體育觀念的缺失、社區(qū)體育資源的不足最終難以為學(xué)校體育提供支持，使得家-校-社之間協(xié)同不足，發(fā)展合力難以形成，也使得青少年體質(zhì)健康治理低效化。

2.2 依法治理方式未形成使得青少年體質(zhì)健康治理運(yùn)行不暢

法治興則國興，法治強(qiáng)則國強(qiáng)。依法治理既是實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本要求，也是全面依法治國的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的困境就是有法難依。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是專門性法規(guī)較少且內(nèi)容單一。與青少年體質(zhì)健康相關(guān)的法律，《體育法》中僅有單薄的第23條，即教育、體育和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生體質(zhì)的監(jiān)測。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的青少年體質(zhì)健康治理現(xiàn)狀，出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。二是立法質(zhì)量存在缺陷?！扼w育法》中缺少法律內(nèi)容，法治責(zé)任不明確等立法缺陷問題導(dǎo)致有法難依。如青少年運(yùn)動(dòng)傷害是影響青少年運(yùn)動(dòng)參與的主要因素之一，如何公平處理傷害責(zé)任是法規(guī)制定者需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。目前雖然有《體育法》《未成年人保護(hù)法》等部分法規(guī)，但僅是對(duì)青少年權(quán)益的立法，其內(nèi)容涉及青少年體質(zhì)健康內(nèi)容屈指可數(shù)，僅有的法規(guī)存在闡述模糊，針對(duì)性差，特別是涉及青少年體質(zhì)健康根本保障性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，國家還沒有一部專門法規(guī)?，F(xiàn)有的法規(guī)都是對(duì)學(xué)校體育發(fā)展的一些指導(dǎo)性意見，并沒有一些落到實(shí)處的具體措施。以總則第5條為例，《體育法》中并未交代給予青少年體育活動(dòng)的具體保障是什么？如何保障？對(duì)于體育過程中的傷害事故處理不得不間接結(jié)合《學(xué)生傷害事故處理辦法》《民法通則》等一些相關(guān)聯(lián)法律。根源在于目前我國關(guān)于青少年體質(zhì)健康保護(hù)的法規(guī)不完善、制度不健全、法律手段普遍滯后。雖然已有《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》《學(xué)校體育工作條例》和《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等，但歷時(shí)已久，且并未形成規(guī)范的執(zhí)法體系和機(jī)制，嚴(yán)重影響了青少年體質(zhì)健康依法治理方式的運(yùn)轉(zhuǎn)和全面依法治國氛圍的形成。頒布于1995年的《中華人民共和國體育法》早已落伍于青少年體質(zhì)健康發(fā)展要求，雖然今年兩會(huì)通過了《民法典》“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款，利于擔(dān)責(zé)難題的解決，但并不能完全的將“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款視作從法律層面為校園體育活動(dòng)“松綁”，只是在一定程度上起到了引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為的作用。修改《體育法》源于我國進(jìn)入全面依法治國新階段對(duì)依法年全國兩會(huì)治體的客觀需要，建設(shè)體育強(qiáng)國和推進(jìn)體育現(xiàn)代化治理，都必須于法有據(jù)、立法先行。[5]

2.3 體育師資供給短缺使得青少年體質(zhì)健康治理的人力資源左支右絀

體育師資配備充足是構(gòu)建青少年體育發(fā)展新格局的重要依托。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中均對(duì)加強(qiáng)學(xué)校體育教師隊(duì)伍建設(shè)，多渠道配備好中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校體育教師提出具體要求。但是，現(xiàn)實(shí)中體育教師供給短缺問題一直存在。例如，河北省灤平縣某小學(xué)4名體育教師承擔(dān)7名體育教師教學(xué)任務(wù)；天津市漢沽區(qū)某小學(xué)230余名學(xué)生無專職體育教師。體育師資供給如此短缺，由誰帶領(lǐng)廣大中小學(xué)生完成“每天鍛煉1小時(shí)的體育活動(dòng)”要求？體育師資供給不足，何談體育教學(xué)改革與創(chuàng)新？又何談實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)？一方面，體育師資力量充足是保障開齊開足體育課的前提條件之一，在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康過程中充當(dāng)著組織并參與的核心作用，體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質(zhì)健康治理更加左支右絀。另一方面，青少年體質(zhì)健康的促進(jìn)需要具備健康素養(yǎng)的優(yōu)質(zhì)師資。但是，現(xiàn)實(shí)中體育教師的教學(xué)水平參差不齊，教學(xué)評(píng)課時(shí)顯得捉襟見肘，甚至出現(xiàn)“沒有教案或者臨時(shí)改變教學(xué)內(nèi)容不知道教什么以及如何教”的問題。這種不良現(xiàn)象勢必造成學(xué)校體育教育的滯后，進(jìn)而削弱學(xué)校體育在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)方面的作用發(fā)揮。另外，“應(yīng)試教育”下，多數(shù)中小學(xué)為了追求升學(xué)率，占用學(xué)生體育課進(jìn)行文化課教學(xué)，中小學(xué)體育教學(xué)日益走向邊緣化。體育教師日日生病、屢屢出差已成為部分學(xué)校常態(tài)。再加上我國目前尚沒有應(yīng)對(duì)健康教育師資培養(yǎng)的準(zhǔn)備計(jì)劃，[6]體育教師的培養(yǎng)仍以“體育教學(xué)”為導(dǎo)向，現(xiàn)實(shí)條件下，體育教師常以一己之力兼任多項(xiàng)工作，如訓(xùn)練與競賽、學(xué)校體育管理、社會(huì)體育指導(dǎo)、體育科研等。[7]體育教育內(nèi)容的缺失使得高校難以為社會(huì)和各中小學(xué)學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)的體育師資，欲使學(xué)校體育教師在促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理過程中發(fā)揮實(shí)際效力還需時(shí)日。

3 破解新時(shí)代促進(jìn)我國青少年體質(zhì)健康治理困境的對(duì)策

3.1 突破溝通樊籬，優(yōu)化青少年體質(zhì)健康治理主體協(xié)同機(jī)制

治理狀態(tài)下，強(qiáng)調(diào)各主體間的協(xié)商合作。而治理主體間缺乏溝通與協(xié)調(diào)容易出現(xiàn)政出多門、效力低下的問題。導(dǎo)致這種問題的根本原因在于目前我國的治理主體還處于由單一主體向多元主體過渡的過程中，“并肩作戰(zhàn)”還沒有取代“單兵作戰(zhàn)”的傳統(tǒng)觀念，體育部門與教育部門、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與家庭、社區(qū)之間的制度紗窗還沒有捅破，矛盾也未消除?；谕七M(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大背景之下，建議體育部門和教育部門應(yīng)明確權(quán)力分配、清晰責(zé)任主體，進(jìn)而優(yōu)化兩部門間協(xié)同機(jī)制，共同指導(dǎo)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康工作有序發(fā)展。學(xué)校體育應(yīng)把握機(jī)遇，協(xié)調(diào)家庭和社區(qū)之間的關(guān)系，加強(qiáng)溝通與銜接，充分發(fā)揮“1+2＞3”的組合優(yōu)勢，共同幫助青少年體質(zhì)健康社會(huì)支持環(huán)境的建設(shè)與形成。如建立“學(xué)校-社區(qū)體育場地設(shè)施共建共享模式”，學(xué)校與社區(qū)雙方簽訂協(xié)議，對(duì)各自的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)進(jìn)行約定，在不影響正常教學(xué)的情況下學(xué)校體育場地設(shè)施向社區(qū)開放，也可通過添置或改造部分社區(qū)體育器材為社區(qū)體育活動(dòng)提供設(shè)施資源；家庭和學(xué)校可以建立家校合作組織，集結(jié)學(xué)校、家庭甚至是社區(qū)的力量，進(jìn)行家-校-社之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，共同進(jìn)行宣傳，逐步建立完善的家校社合作組織。當(dāng)下，除了建立完善的合作組織外，豐富多樣的電子產(chǎn)品、電子游戲的介入讓孩子們不再熱衷戶外運(yùn)動(dòng)。面對(duì)信息技術(shù)與學(xué)校、家庭、社會(huì)生活不斷融合的大趨勢，可以充分利用信息技術(shù)手段進(jìn)行三者之間的交流與溝通，可以通過群分享、智能大數(shù)據(jù)平臺(tái)學(xué)習(xí)交流、青少年體育鍛煉的積極案例、線上與線下相結(jié)合賽事等宣傳青少年參與體育鍛煉的重要性，使家長能夠快速便捷了解學(xué)生在校體育的動(dòng)態(tài)參與情況，通過家庭體育和社區(qū)體育參與促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理協(xié)同有效推進(jìn)。

3.2 健全專門性法規(guī)，細(xì)化青少年體質(zhì)健康依法治理方式的實(shí)施內(nèi)容

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“依法治體”是我國體育改革應(yīng)當(dāng)遵循的方向。在依法治國、依法治體背景下，青少年體質(zhì)健康治理法治化是全面依法治國理念的具體體現(xiàn)，推動(dòng)青少年體質(zhì)健康治理方式法治化，一是要健全促進(jìn)青少年體質(zhì)健康相關(guān)聯(lián)法規(guī)，以修改《體育法》為契機(jī)，修改青少年體質(zhì)健康相關(guān)條款，增加對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的法律內(nèi)容，明確促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理的各主體責(zé)任和權(quán)力，增設(shè)符合新時(shí)代促進(jìn)青少年體質(zhì)健康發(fā)展的新條款，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)青少年體質(zhì)健康治理法治化；二是制定《青少年體育發(fā)展條例》和配套政策，明確青少年體育目標(biāo)、青少年體育活動(dòng)責(zé)任主體、體育設(shè)施、服務(wù)和保障機(jī)制等。[8]體育、教育、衛(wèi)生健康等職能部門也應(yīng)制定與之配套的法規(guī)，以便青少年體質(zhì)健康促進(jìn)更加具體；三是營造政府、市場和社會(huì)三者間有機(jī)銜接的治理格局、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法參與治理，實(shí)現(xiàn)多元治理主體合作共贏。[9]四是根據(jù)全國兩會(huì)《民法典》“自甘風(fēng)險(xiǎn)”條款，學(xué)校體育傷害事故單靠一部法律、幾個(gè)法條是根本無法全部解決的，涉及的制度設(shè)計(jì)、體育教師培養(yǎng)與準(zhǔn)入、學(xué)校保險(xiǎn)等[10]諸多方面仍需要通過其他法規(guī)的執(zhí)行來支撐。誠如有學(xué)者所說，需要政府和市場相結(jié)合，來建立校園活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。因此，健全專門性法規(guī)，細(xì)化依法治理內(nèi)容，是建設(shè)健康中國、實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國，推動(dòng)體育法治建設(shè)的必然要求。

3.3 落實(shí)國家政策，壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍

體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質(zhì)健康治理更加捉襟見肘。為壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍，建議一是落實(shí)國家政策，大力發(fā)展學(xué)校體育師資隊(duì)伍建設(shè)，尤其是要加大農(nóng)村體育教師的供給數(shù)量，利于縮小城鄉(xiāng)資源差距。加強(qiáng)體育教師自身的教學(xué)素質(zhì)建設(shè)，使之能夠滿足中小學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)以及體育教學(xué)目標(biāo)需求；二是通過政策引導(dǎo)和提升待遇，將更多優(yōu)質(zhì)師資留在農(nóng)村中小學(xué)，進(jìn)而增添農(nóng)村中小學(xué)體育教師力量，充實(shí)體育教育質(zhì)量。如在高校設(shè)立體育學(xué)生支教團(tuán)、在農(nóng)村設(shè)立體育學(xué)生實(shí)習(xí)基地等；三是完善體育教師的補(bǔ)償機(jī)制，比如體育教師的服裝費(fèi)問題、工作量系數(shù)問題、以及職稱評(píng)定等問題；四是加大體育教師在教學(xué)能力上的培訓(xùn)。如設(shè)立培訓(xùn)中心，為臨近中小學(xué)體育教師提供各種進(jìn)修服務(wù)；五是構(gòu)建“一幫一、多幫多、城市幫助農(nóng)村、優(yōu)質(zhì)幫助一般”的教師幫扶制度，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師資源力量，給予一般體育教師向優(yōu)質(zhì)體育教師學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；六是加大對(duì)農(nóng)村體育教師的獎(jiǎng)勵(lì)力度，并定期進(jìn)行農(nóng)村體育教師的教學(xué)交流活動(dòng)機(jī)制，響應(yīng)國家號(hào)召的同時(shí)積極落實(shí)國家政策，壯大青少年體質(zhì)健康治理的人力資源隊(duì)伍。