張 迪

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長(zhǎng)春 130000）

0 引言

近年來，我國(guó)投入財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)力度顯著提升。2019 年，全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R＆D）經(jīng)費(fèi)22 143.6 億元，比上一年增加2 465.7 億元，增長(zhǎng)12.5%；研究與試驗(yàn)發(fā)展（R＆D）經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.23%，比上年提高0.09個(gè)百分點(diǎn)。但是我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)卻在使用過程中存在著“跑冒滴漏”的現(xiàn)象，特別是近年來科研經(jīng)費(fèi)使用腐敗案件多發(fā)，院士、“長(zhǎng)江學(xué)者”等國(guó)家頂尖專家的貪腐，引起了輿論的高度關(guān)注［1］。2018 年7 月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研經(jīng)費(fèi)若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25 號(hào)）中開門見山地提出了建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，賦予科研人員更大的人、財(cái)、物自主支配權(quán)，其中“信任”二字在以往的文件中并未提及；2019 年提出開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用，這說明了黨和政府在關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)管理自主使用權(quán)方面給予了科研主體充分的信任。我國(guó)關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管制度正在進(jìn)行著由以往單一的監(jiān)管向“管服”監(jiān)管轉(zhuǎn)變，為科研人員提供一個(gè)寬松的科研環(huán)境以及更好的服務(wù)。在此過程中，信任在科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管制度中起到了至關(guān)重要的作用。

1 科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管制度優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)意義

科研主體對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的自主、正確的使用是使科學(xué)探究順利進(jìn)行的必要保障。賦予科研人員充分的科研經(jīng)費(fèi)使用權(quán)的前提就是信任。信任取決于制度供給，這樣才能避免尋租腐敗的滋生。新制度主義在決策研究中將“行為—制度—決策”模式的“制度”作為中間變量，科研主體只有在較為優(yōu)化的制度前提下才能實(shí)現(xiàn)正確的決策。科學(xué)研究的過程充滿了創(chuàng)造性和不確定性，過于剛性的監(jiān)管方法、機(jī)械的監(jiān)管方式和監(jiān)管流程不僅會(huì)難以激發(fā)科研人員的積極性，也不利于科研成果的轉(zhuǎn)化。

盡管近年來伴隨著我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，各科研機(jī)構(gòu)從科目設(shè)置、經(jīng)費(fèi)比重、開支范圍等方面提出了一系列“松綁＋激勵(lì)”的措施，但仍存在改革舉措“落地難”的問題［2］。沒有改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念而單純地從監(jiān)管手段等方面入手，是監(jiān)督制度難以優(yōu)化升級(jí)所面臨的重大問題，政策改革中建立以信任為前提的放權(quán)，目的在于要合理激發(fā)科研人員的積極性，促使科研成果轉(zhuǎn)化。監(jiān)管的目的在于合理使用科研經(jīng)費(fèi)以提高科研效率，在傳統(tǒng)的“不信任”的背景下，監(jiān)管勢(shì)必會(huì)造成科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的“困境”?；诖耍疚膶闹贫葓?zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行分析，為優(yōu)化以信任為前提的科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管提供合理性建議。

2 當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中存在的問題及成因

2.1 科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管過程中的問題

2.1.1 科研監(jiān)管意識(shí)存在偏差

高校及科研機(jī)構(gòu)的管理部門、財(cái)務(wù)部門以及審計(jì)部門等在處理科研經(jīng)費(fèi)上沒有形成一個(gè)相互協(xié)作的意識(shí)。各部門在監(jiān)管過程中常常缺乏聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致高校內(nèi)部未形成閉環(huán)監(jiān)管模式，這樣就會(huì)造成多頭管理、制度交叉重復(fù)、權(quán)責(zé)不明、互推責(zé)任等問題［3］。現(xiàn)行的部門各司其職、互不干涉，歸根結(jié)底是從思想意識(shí)上還處于傳統(tǒng)的行政體制中，從觀念上表現(xiàn)出來對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用問題上的不重視，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)腐敗的問題。

2.1.2 缺乏以信任為主導(dǎo)的科研監(jiān)管模式

“放管服”在科研領(lǐng)域的改革能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于能否讓科研人員享受到政策制度上的改進(jìn)，以及讓科研人員切實(shí)地感受到“被相信”的感覺。缺乏信任的科研人員處于僵化的行政體制下難以自行支配經(jīng)費(fèi)，這樣就會(huì)打消科研人員的積極性，造成一部分科研人員僅是為了職稱晉升和完成崗位考核而從事科研活動(dòng)的局面。在缺乏普遍激勵(lì)的情況下，為不斷提升人們的科研積極性，則需不斷拉升獎(jiǎng)勵(lì)力度，由此造成科研的過度利益化的現(xiàn)象［4］。

2.1.3 科研經(jīng)費(fèi)的全流程復(fù)雜，導(dǎo)致存在著違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象

科研經(jīng)費(fèi)的使用涉及多方主體，參與者、資助者和科研管理部門在處理科研經(jīng)費(fèi)的使用問題上會(huì)從自身利益出發(fā)，科研人員、財(cái)務(wù)人員和管理人員在委托—代理關(guān)系中出現(xiàn)信息不對(duì)稱和利益不一致的問題，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)問題和腐敗問題的產(chǎn)生?？蒲薪?jīng)費(fèi)的流程錯(cuò)綜復(fù)雜，使得大部分科研經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有機(jī)可乘，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題，以票套現(xiàn)、“借殼”套現(xiàn)等事例屢見不鮮。缺少科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)流程不僅不會(huì)促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，反而會(huì)加劇違法亂紀(jì)行為的出現(xiàn)。

2.1.4 對(duì)濫用科研經(jīng)費(fèi)的責(zé)任追究力度不大

精準(zhǔn)嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度是防止科研經(jīng)費(fèi)濫用的有力保障。黨的十八大以來，黨中央加強(qiáng)了反腐倡廉工作的實(shí)施，科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管問題得到了強(qiáng)有力的執(zhí)行。隨著中央巡視組的深入調(diào)查，高校及科研部門科研經(jīng)費(fèi)濫用情況得到了有效的遏制，但是高校及科研機(jī)構(gòu)出于對(duì)科研人員鼓勵(lì)其積極性方面的考慮，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)在使用過程中采用寬松的態(tài)度及對(duì)待違法亂紀(jì)的行為，從輕發(fā)落的情況使責(zé)任責(zé)懲戒效果較差。

2.2 科研經(jīng)費(fèi)存在問題的原因分析

2.2.1 缺乏科學(xué)完善的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系

科學(xué)完善的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)綜合性的評(píng)價(jià)。應(yīng)該堅(jiān)持專款專用，符合實(shí)際等原則，用最低的成本效益來換取最大的科技成果轉(zhuǎn)化，這對(duì)實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理問題具有重要意義。目前我國(guó)高校及相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)缺乏高效的科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致在科研項(xiàng)目在實(shí)績(jī)考核中存在著成本難計(jì)量、難核算等問題，例如將科研人員的日常支出等費(fèi)用歸納為教學(xué)支出的現(xiàn)象，就導(dǎo)致在此過程中出現(xiàn)尋租的可能，這也就造成了難以供算在項(xiàng)目中科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出效果。

2.2.2 科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管模式有待完善

科學(xué)高效的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度應(yīng)包含外部控制和內(nèi)部監(jiān)管雙重作用?？蒲薪?jīng)費(fèi)的腐敗問題在于缺少內(nèi)、外部控制。從外部控制上講，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、科技部和教育部與地方高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的縱向監(jiān)管制度；從科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部格局來講，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好科技處、財(cái)務(wù)處和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系，使科研經(jīng)費(fèi)的使用、核算和管理信息有機(jī)地融合一起，但也存在互相脫節(jié)，缺乏信息溝通等類似的問題［5］。三者之間應(yīng)該構(gòu)成相互協(xié)作、相互監(jiān)督的格局，保證科研經(jīng)費(fèi)正確使用。

2.2.3 管理方式陳舊，缺乏服務(wù)意識(shí)

我國(guó)針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理形式出臺(tái)了一系列的舉措，但有些科研經(jīng)費(fèi)的管理措施仍然流于形式，難以落實(shí)到科研經(jīng)費(fèi)的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上，科研經(jīng)費(fèi)依然存在各種問題［6］。科研管理人員和審計(jì)、財(cái)務(wù)人員應(yīng)提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)態(tài)度來構(gòu)建這種委托—代理的合作伙伴關(guān)系，使科研人員能夠盡可能地減少一些科研經(jīng)費(fèi)上繁文縟節(jié)的糾纏，同時(shí)沒有利用好信息分享平臺(tái)導(dǎo)致各部門脫節(jié)，缺乏必要的信息溝通都是傳統(tǒng)監(jiān)管模式不能適應(yīng)當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)合理使用的重要原因。

3 以信任為前提的背景下，科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管制度的優(yōu)化路徑

3.1 貫徹落實(shí)以信任為前提的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制

以信任為前提的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管保障機(jī)制就是要給予科研人員充分的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，改變以往的行政本位的管理觀念，改進(jìn)行政化的管理模式，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，使科研人員切實(shí)地感受到“放管服”在科研領(lǐng)域改革的“紅利”。改進(jìn)評(píng)審方式，積極探索實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”及配套審計(jì)制度，賦予高校中院系和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理更大的自主權(quán)，在“放管服”改革為背景的條件下，建立以信任為前提的科研人員道德自律、學(xué)術(shù)自治和科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的多重機(jī)制。

3.2 以制度優(yōu)化為主線制定科研經(jīng)費(fèi)管理流程

科研經(jīng)費(fèi)管理在實(shí)際運(yùn)行中涉及多個(gè)主體，為了避免“政出多門”現(xiàn)象的產(chǎn)生，就要在部門權(quán)限方面充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，以此來保證科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性和合理性。建立完善的科研誠(chéng)信信息系統(tǒng)，對(duì)科研人員、相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)組織等的科研誠(chéng)信狀況進(jìn)行記錄，實(shí)行科研主體的“黑名單”制度，并逐步與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、地方科研誠(chéng)信信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，分權(quán)限實(shí)現(xiàn)信息共享，為實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合懲戒提供支撐［6］。

3.3 堅(jiān)持科學(xué)的激勵(lì)與科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制相結(jié)合

科研人員激勵(lì)和科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)機(jī)制為充分賦予科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)提供依據(jù)。要加強(qiáng)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，使科研人員有獲得感?？蒲许?xiàng)目要負(fù)責(zé)對(duì)科研項(xiàng)目確定績(jī)效條件，制定科學(xué)合理的指標(biāo)體系，并按照指標(biāo)體系對(duì)實(shí)施步驟進(jìn)行細(xì)化。加大對(duì)科研人員違法、違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的懲處，建立以信任、互信為基礎(chǔ)的科研服務(wù)新模式，可以有力促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置，使守信的人得到更多資源，失信者受到限制［7］。