尚秋麗

（中共河南省直機(jī)關(guān)黨校，鄭州 450000）

1 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，為滿足地方建設(shè)發(fā)展需要舉債或擔(dān)保舉債并因此承擔(dān)的資金償付義務(wù)。政府債務(wù)在積極發(fā)揮財(cái)政政策，保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的同時，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷累積、提高，給地方政府的財(cái)政管理帶來了極大的不確定性。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是我國三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，且伴隨著我國外部環(huán)境不確定性因素增多，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

1.1 地方政府債務(wù)余額情況

2015 年起，我國開始實(shí)行債務(wù)限額管理，明確將債務(wù)率（地方政府融資平臺總負(fù)債＋地方政府對外有息負(fù)債／地方公共財(cái)政預(yù)算收入）不超過100%作為中國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。但是，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，為穩(wěn)步增長甚至加速發(fā)展，地方政府舉債需求仍然較大。2019 年我國地方政府債務(wù)余額為21.31 萬億元，截至2020 年10 月末，全國地方政府債務(wù)余額為25.81 萬億元，同比增長超過20%。

從各省市具體情況來看，截至2019 年末，有江蘇、山東、浙江、廣東等六省政府債務(wù)余額超過1 萬億元；貴州、遼寧、河北、云南、湖北等政府債務(wù)余額處于8 千億元～1 萬億元之間；安徽、河南、內(nèi)蒙古、福建等省份（自治區(qū)）政府債務(wù)余額超過7 千億元；而海南、青海、寧夏、西藏等一些經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的地區(qū)政府債務(wù)余額不足3 千億元，其中西藏僅有254.06 億元。

1.2 地方政府舉債主體、層次分析

從舉債主體來看，由地方政府發(fā)起設(shè)立的地方政府融資平臺是地方政府舉借資金的主渠道，融資金額占地方債務(wù)總額的45.76%。其他渠道主要有政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)，分別占地方債務(wù)總額的32.13%、10.32%、9.44%。

按政府層級結(jié)構(gòu)可把地方政府債務(wù)劃分為省、市、縣三級。由于城市建設(shè)等主要由市、縣兩級政府直接辦理，省級政府更多負(fù)責(zé)宏觀管理，因此地方政府債務(wù)主要集中在市、縣兩級。其中市級政府占比超過40%，縣級政府占比30%以上。但是也存在一些例外情況，比如青海等一些西部不發(fā)達(dá)省份，省級政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，因此地方政府債務(wù)主要以省級債務(wù)為主（如青海省級債務(wù)占比超過60%）；而廣東、江蘇、浙江等較發(fā)達(dá)省份，縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為活躍，因此縣級、鄉(xiāng)級政府債務(wù)占比高于全國平均水平。

1.3 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

債務(wù)率是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模對所負(fù)債務(wù)的承擔(dān)能力，數(shù)據(jù)越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。從2019 年已公布的各省市地方政府債務(wù)率來看，我國部分省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢嚴(yán)峻，存在收入、支出嚴(yán)重不對稱現(xiàn)象；區(qū)域之間地方政府債務(wù)償還能力較不平衡，部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)存在隱形債務(wù)規(guī)模較大的情況。

比如，貴州（148.48%）債務(wù)率近1.5 倍，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較嚴(yán)重；債務(wù)率突破國際警戒線100%的還有青海（112.91%）、陜西（105.56%）兩??；而天津（99.58%）、河北（94.7%）、四川（94.56%）、湖南（91.15%）、吉林（90.24%）五省市的政府債務(wù)率超過90%；而浙江、北京、上海、廣東等這些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市的債務(wù)率處于40%～60%之間。

2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

2.1 財(cái)政因素

2.1.1 財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配

為了緩解中央財(cái)力虛空、控制力薄弱的困境，1994 年我國開始實(shí)行分稅制改革，在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面在中央和地方政府之間進(jìn)行了重新劃分，一定程度上造成財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下移的情況。中央政府將大量事權(quán)下移給省級政府管理，同時又由于中國正處于轉(zhuǎn)型期，地方政府還要承擔(dān)基礎(chǔ)性公益性建設(shè)、國企破產(chǎn)所產(chǎn)生的兜底成本等開支，因此使得地方政府財(cái)政支出壓力激增，依靠舉借政府債務(wù)、出讓土地等渠道來獲得發(fā)展資金。

2.1.2 預(yù)算軟約束問題突出

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，當(dāng)?shù)貐^(qū)的國有企業(yè)面臨財(cái)務(wù)困境，當(dāng)?shù)卣坏貌粸閲衅髽I(yè)兜底，使用財(cái)政補(bǔ)貼或者政府救助幫助國有企業(yè)繼續(xù)生存的情況被稱為預(yù)算軟約束。學(xué)者們普遍認(rèn)為預(yù)算軟約束容易引發(fā)地方政府超規(guī)模財(cái)政支出及非理性過度舉債。同時，中央政府對地方政府的大規(guī)模救助及轉(zhuǎn)移支付等也一定程度上形成了中央政府為地方政府兜底的預(yù)期，如4萬億投資計(jì)劃一定程度上助長了地方政府的過度投資和過度舉債行為，強(qiáng)化了中央政府對地方政府的隱性債務(wù)擔(dān)保，致使地方政府債務(wù)不斷膨脹，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 債務(wù)管理制度不健全

我國地方政府性債務(wù)管理制度缺乏全局性、規(guī)范性的制度設(shè)計(jì)，且國家在法律層面未賦予地方政府舉債權(quán)，地方政府為滿足自身融資需要，對土地出讓收入的依賴程度較高，加之一些地方法治意識不強(qiáng)，存在違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金問題等。雖然近年來國家出臺了一些規(guī)定以加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，但在預(yù)算管理、規(guī)模控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置等領(lǐng)域，地方政府債務(wù)管理約束能力仍顯不足，存在制度落實(shí)不力、執(zhí)行不到位的情況。

2.2 政治體制因素

2.2.1 以GDP 為導(dǎo)向進(jìn)行政績考核

發(fā)展是我國第一要務(wù)，且GDP 指標(biāo)相對綠色發(fā)展、社會保障等而言更為顯性，更易測量。因此，GDP 成為影響地方政府官員晉升的主要考核指標(biāo)。這種考核方式一定程度上提升了地方政府官員促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動性，但也導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀錯位，“唯GDP 論成敗”，通過過度舉債擴(kuò)大投資搞“大工程、大建設(shè)”，以此來提高經(jīng)濟(jì)增長速度。

2.2.2 管理、問責(zé)機(jī)制不完善

一方面，對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制缺乏債務(wù)管理約束，未把政府債務(wù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核任用依據(jù)；另一方面，地方政府官員任期短且變動頻繁，在缺乏有效的違規(guī)舉債問責(zé)機(jī)制下，如何在短期內(nèi)做出政績成為一些急功近利的干部為自己積攢升遷資本主要考慮的問題。在未強(qiáng)調(diào)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究時，一些官員重短期利益、輕長遠(yuǎn)發(fā)展，只考慮政績而不計(jì)償債責(zé)任，造成一任“政績”幾代“包袱”的情況時有發(fā)生。

2.3 宏觀政策影響

2.3.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快

城鎮(zhèn)化是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，而城鎮(zhèn)化必然伴隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如交通、醫(yī)療、市政建設(shè)等）的增加。自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從最先的17.92%增長到2019年末的60.6%。城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展亟須更完善的社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，然而由于社會公共設(shè)施類建設(shè)投資周期長、回報(bào)率低等特點(diǎn)，難以得到社會資本的青睞，更多的是依靠地方政府作為投資主體，這也成為地方政府債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)張的原因。

2.3.4 萬億政策影響

2008 年為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國家出臺了4 萬億投資計(jì)劃，其中近70%由地方政府自行籌措解決。在地方政府財(cái)力有限的情況下，加之當(dāng)時融資成本降低，地方政府積極籌建地方融資平臺，以融資平臺的名義向商業(yè)銀行進(jìn)行大規(guī)模的借貸獲得資金，從而使地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步膨脹。

3 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策建議

3.1 合理劃分中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系

針對我國中央和地方政府存在的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不清晰、不合理等情況，應(yīng)進(jìn)一步理順中央和地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，并以立法的形式進(jìn)行明確。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況不同，科學(xué)探索地方政府債務(wù)限額約束，比如在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)務(wù)透明度較高、市場化程度較高的地區(qū)，可適當(dāng)放開地方政府債務(wù)限額，建立收支平衡的財(cái)政制度。同時，應(yīng)加快地方稅收體系建設(shè)，探索培育地方新型稅種，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，建立規(guī)范、穩(wěn)定、獨(dú)立的地方稅收體系，確保地方政府有穩(wěn)定的收入來履行其財(cái)政職能。

3.2 優(yōu)化地方政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確政績觀

一方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變過往主要“以GDP 論英雄”的考核機(jī)制，將官員任期內(nèi)舉債情況（如債務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)）納入考核體系中，建立債務(wù)追償制度和完善問責(zé)制度，使地方政府的高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)能夠追溯到責(zé)任源頭，從而使地方政府官員對舉債做到科學(xué)審慎；另一方面，優(yōu)化政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立更綜合、更完善的考核機(jī)制，把民生改善、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新等指標(biāo)納入考核體系中，從而避免盲目舉債、追求數(shù)字增長的現(xiàn)象發(fā)生，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

3.3 健全地方政府債務(wù)監(jiān)督管理制度，提高資金使用效益

應(yīng)組建獨(dú)立的地方政府債務(wù)管理部門，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，從而對地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范、有效的監(jiān)督和管理。一方面，建立嚴(yán)格的地方政府舉債審查監(jiān)督制度，對重大投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格、審慎、科學(xué)的評估，對項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、方案的科學(xué)性、投資的效益性、融資的合規(guī)高效性等進(jìn)行充分論證調(diào)查；另一方面，對于債務(wù)的償還方式和期限，以及不能及時償還的追責(zé)問題，建立明確的管理制度，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，形成完善的監(jiān)督管理體系。同時，應(yīng)健全地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制，定期更新相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，提高財(cái)政透明度，增強(qiáng)社會各界對政府財(cái)政監(jiān)管的作用，進(jìn)一步促進(jìn)政府財(cái)政管理的規(guī)范化。

3.4 完善地方政府融資機(jī)制，拓寬融資渠道

融資平臺是地方政府最主要的舉債主體，因此化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就必須加強(qiáng)對融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的管理與防范，推動融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展。一方面，應(yīng)妥善處理融資平臺的存量債務(wù)，摸清地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，依靠經(jīng)營性收入、資產(chǎn)盤活、引進(jìn)社會資本等方式進(jìn)行處理。另一方面，應(yīng)厘清政府和市場的關(guān)系，落實(shí)政企分開，推動融資平臺進(jìn)行混合所有制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，由行政管理向規(guī)范化的企業(yè)管理轉(zhuǎn)變。同時，應(yīng)創(chuàng)新、拓寬地方政府融資渠道，通過創(chuàng)立產(chǎn)業(yè)基金、引入民營資本、發(fā)行地方債等引入社會資本的方式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。