□ 范衛(wèi)紅 王廷興

一、問題的產生：人力資源服務機構誠信建設的現實需求

人力資源服務機構是聯系勞動者與用人單位雙方的中介組織,所從事的業(yè)務與就業(yè)息息相關。在對人力資源服務機構的稱謂及定義上，澳大利亞、加拿大、新加坡、愛爾蘭以及國際勞工組織等國家和國際組織在立法中有著基本趨同的表述，多采用就業(yè)機構（employment agency）與私營就業(yè)機構（private employment agency，PrEA）等稱呼。[1]人力資源服務機構區(qū)別于公共就業(yè)服務機構的關鍵在于經營性，即所從事的人力資源服務具有營利目的。2018年施行的《人力資源市場暫行條例》，將人力資源服務機構概括為依法設立的從事人力資源服務經營活動的機構。隨著經濟發(fā)展，人力資源服務涵蓋面日益拓展，已由傳統(tǒng)的求職招聘、中介服務轉向高級人才尋訪、人力資源外包服務與人力資源網絡服務等服務業(yè)態(tài)。[2]因此，人力資源服務機構可定義為：依法成立并以營利為目的，在從事傳統(tǒng)的職業(yè)介紹與招聘中介服務的同時，不斷優(yōu)化自身服務能力，提供咨詢顧問、職業(yè)培訓、勞務派遣、高級人才尋訪等新興人力資源服務在內的中介服務機構。

國外人力資源服務機構發(fā)展呈現出從限制到開放的過程，即由最初的禁止進入市場到逐步放寬限制再到鼓勵人力資源服務機構發(fā)展，最終形成了目前的多元化態(tài)勢。[3]縱觀我國人力資源服務機構發(fā)展歷程，兩者雖各有特定的歷史背景，但路徑無二。1978年以前，我國經濟體制采取計劃經濟模式，工作崗位由國家統(tǒng)政法規(guī)層面確立了人力資源服務機構與具有公共性質的就業(yè)服務機構并軌的人力資源服務模式。

人力資源服務機構是在市場經濟背景下自發(fā)產生、具有私營性質的中介機構。其可以通過就業(yè)服務彌補公共服務機構之不足。其營利性的本質有助于在市場中形成競爭。良性競爭對于行業(yè)進步具有促進作用，而惡性競爭則可能導致市場失信行為產生。國外人力資源服務機構之所以能從禁止到限制發(fā)展再到最后的放開發(fā)展，除了勞動力市場變化的外部條件外還包含了行業(yè)加強自律建設的內部條件。[5]而加強行業(yè)自律正是誠信從業(yè)的另一層表達，二者在本質上不謀而合。[6]我國在倡導誠信從業(yè)推動行業(yè)自律方面仍存在著不足且實效甚微，人力資源服務市場中廣泛存在著利用職業(yè)中介網絡平臺發(fā)布虛假信息、通過職業(yè)中介從事傳銷活動以及欺詐等失信行為，勞動者在接受服務過程中受到侵害的現象時有發(fā)生。從宏觀層面看，人力資源服務機構的失信行為是對國家制度的背棄與挑戰(zhàn)，是對人力資源服務市場秩序的破壞；從微觀層面看，違法失信行為直接侵害勞動者的就業(yè)權，同時會給同業(yè)競爭者帶來負面影響。因此，需進一步探索以激勵為導向的制度，形成對人力資源服務市場的善治，引導人力資源服務機構加強自律建設。

二、人力資源服務機構誠信激勵機制的邏輯闡釋

誠信對于人力資源服務市場的良性發(fā)展有著舉足輕重的作用。一方面，可以促進行業(yè)行為的規(guī)范化，由此保護勞動者合法權益，最終促進就業(yè)，維護社會穩(wěn)定；另一方面，誠信激勵契合現代化治理中“以人民為中心”“體制創(chuàng)新”與“德法并舉”的理念，具備治理手段的一分配，人力資源服務機構在計劃經濟體制下無法發(fā)揮實質作用而無立足之地，這一時期基本不存在人力資源服務機構。1978年十一屆三中全會召開標志著我國工作崗位從“國家干預”開始過渡為“弱市場化配置”，到20 世紀90年代勞動者從“身份工”轉變?yōu)椤昂贤ぁ?，市場開始發(fā)揮資源配置的基本功能，但人力資源服務仍主要由政府建立的人才交流服務機構實施。1994年發(fā)布的《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》，提出了發(fā)展人才市場中介組織的基本要求，人才市場中介組織才步入快速發(fā)展軌道。隨著1996年《人才市場管理暫行規(guī)定》出臺，我國人才市場中介組織二元化路徑基本確立：政府人事部門、行業(yè)主管部門所屬人才流動服務機構與具有私營性質的其他人才市場中介機構并存于人力資源市場。但具有私營性質的其他人才市場中介機構與目前所稱的人力資源服務機構有所不同。具有私營性質的其他人才市場中介機構被明確禁止開展營利活動，因而，在市場經濟環(huán)境中極難存續(xù)，進而推動政府人事部門與行業(yè)主管部門所屬人才流動服務機構形成壟斷地位。與之相反，美國、奧地利以及瑞士在內的部分發(fā)達國家私營性質的就業(yè)服務普遍存在并以收取傭金為目的。[4]我國2001年加入世界貿易組織，對外開放不斷擴大，市場對就業(yè)機構的需求不斷增加，開始出現真正具有營利性質的民營以及中外合資的人才交流服務機構?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》與《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃性文件的出臺，為人力資源服務發(fā)展奠定了堅實的制度基礎，使得人力資源服務能在法治環(huán)境下進一步發(fā)展成為朝陽產業(yè)。2018年發(fā)布施行的《人力資源市場暫行條例》，更是再一次重申了人力資源服務機構的法律地位，在行可行性。

（一）誠信激勵機制的功能向度

首先，人力資源服務機構誠信激勵機制有助于保護勞動者合法權益。市場主體法治思維缺失背后所存在的共性在于法律制度并沒有得到規(guī)范,并未在市場主體潛意識中形成守法的信仰，而是作為一種行為的風向標為市場主體避開紅線、謀取利益。[7]目前，人力資源服務機構在市場中存在著不少具有投機性的違法失信行為，而行為所涉及的對象大都為勞動者。無論是未獲準主體資格或業(yè)務范圍開展業(yè)務、以虛假宣傳的方式謀求簽訂服務合同，還是在合同履行過程中未盡勤勉義務等，背后的受害者無一不是處于信息弱勢地位的勞動者。誠信激勵制度能夠以激勵手段提醒人力資源服務機構在從業(yè)過程中衡量行為所付出的成本與預期收益?！皩崿F法治不僅要依靠約束機制, 還應當健全激勵機制?！盵8]失信懲戒是當前的主流路徑，違法失信行為或許能為人力資源服務機構僥幸謀得效益，但同時潛藏著難以預料的風險成本；而誠信激勵制度并未為人力資源服務機構附加額外的從業(yè)成本，反而能為其創(chuàng)造出更為可觀的效益。誠信從業(yè)既具有為人力資源服務機構帶來收效的功能，同時還具有維護勞動者合法權益的效用。擘畫激勵制度能從多角度出發(fā)平衡不同利益主體的預期：立法者希望以法律、法規(guī)等制度規(guī)范市場行為，勞動者則渴求制度實施維護他們的合法權益，而人力資源服務機構力圖在制度規(guī)定的路徑下追求自身利益最大化。建立誠信激勵制度能夠確保人力資源服務機構獲得充分的利益并減少違法失信行為，同時使勞動者在激勵制度的作用下得到保護。

其次，人力資源服務機構誠信激勵機制可以規(guī)范人力資源服務行業(yè)行為。人力資源服務業(yè)是由眾多人力資源服務機構組成的集合。[9]人力資源服務機構的從業(yè)行為標志著行業(yè)的整體發(fā)展情況：人力資源服務業(yè)發(fā)展初期的人力資源服務機構處于混沌狀態(tài)，經驗欠缺與制度空白導致違法失信行為頻繁發(fā)生；經過一定時期的發(fā)展，人力資源服務業(yè)漸趨成熟，人力資源服務機構的違法失信行為不斷得到矯正，但仍舊存有部分越軌行為；伴隨著誠信激勵制度的建立與落實，人力資源服務機構在制度利益推動下，自然會形成誠信從業(yè)的行業(yè)自律風尚，我國人力資源服務業(yè)將同國外人力資源服務機構一樣邁入高速發(fā)展時期。規(guī)范人力資源服務業(yè)的行為意味著規(guī)范人力資源服務機構的從業(yè)行為，是促進行業(yè)前進的現實需求。人力資源服務機構的誠信激勵與失信懲戒的初衷有所不同，失信懲戒為從業(yè)行為設立了“不得為”的最低標準，而誠信激勵則設置了更高的行為門檻，并賦予有關機構享有獲益的權利而促進人力資源服務機構高質量發(fā)展，同時為人力資源服務業(yè)的建設出力，為行業(yè)提供行為規(guī)范與從業(yè)標桿。

再次，人力資源服務機構誠信激勵機制可以促進就業(yè)率穩(wěn)步提升。根據人力資源和社會保障部公布的快報數據，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數、城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數、就業(yè)困難人員就業(yè)人數自2015—2019年基本處于小范圍波動的穩(wěn)定水平。數據顯示，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數在2018—2019年間有所下降，幅度為9 萬人左右。根據教育部公布的有關數據，2018年全國高校畢業(yè)生人數為820 萬，而2019年畢業(yè)生人數增至834 萬，新增畢業(yè)生人數為14 萬。結合全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數與高校畢業(yè)生人數兩組數據：在高校畢業(yè)生人數持續(xù)增加的情況下城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數卻漸趨下降。由此可知，待就業(yè)群體仍然存在并且數量較大，除了部分高校應屆畢業(yè)生外，還包括未在教育部數據中反映出來的社會待就業(yè)人群。黨的十九大報告指出：“就業(yè)是最大的民生，要實現更高質量和更充分的就業(yè)?！比肆Y源服務機構的存在是實現更高質量和更充分就業(yè)的一層重要保障。“互聯網+”與“大數據”時代帶來了盈千累萬的崗位信息，但各類虛假信息也摻雜其中。人力資源服務機構雖然不可避免地存在著疏忽與過錯，但在一定程度上它們有助于促進信息的傳送與交換、確保勞動者有位可求、用人單位有才可招，實現人力資源的有效配置。此外，就業(yè)環(huán)節(jié)中還存在著不同于校園招聘的社會招聘，它們與校園招聘一樣是促進就業(yè)的重要組成部分。人力資源服務機構的中介服務作為社會招聘的主要途徑，構建誠信激勵制度可以正面作用于人力資源服務機構從業(yè)人員情緒，提高工作積極性。[10]規(guī)范人力資源服務機構的行為，使人力資源市場中的就業(yè)信息更加真實、全面，有助于勞動力資源配置得以優(yōu)化，最終在滿足勞資雙方需求的情況下，實現充分就業(yè)，保證就業(yè)率的穩(wěn)步提升（見表1）。

表1 2015—2019年全國就業(yè)人數

最后，人力資源服務機構誠信激勵機制可以維護社會秩序穩(wěn)定。人力資源市場的供求失衡具有兩個維度：當人力資源市場招聘崗位供大于求時，用人單位空缺崗位難以得到滿足，企業(yè)內部勞動力的缺失會造成組織運行滯緩。當大部分企業(yè)的重要職位出現空缺將會導致企業(yè)難以正常運作，一旦這種情勢蔓延會進一步造成地區(qū)經濟癱瘓，影響國家經濟發(fā)展。當人力資源市場招聘崗位供不應求時，即勞動力過度富余，空余崗位稀缺。由此將會出現大量無業(yè)人員（包括待就業(yè)與失業(yè)人員），而失業(yè)率作為社會風險預警的核心指標之一，意味著無業(yè)人員過多會造成社會的不穩(wěn)定。[11]人力資源服務機構在誠信指導下形成的數據能夠充分反映市場的總體供求情況。[12]人力資源服務機構把最新的人力資源市場情況進行整理匯總并作用于勞資雙方：一方面，通過市場作用吸引有富余崗位的用人單位提供崗位；另一方面，根據待業(yè)、就業(yè)人員的實際情況與就業(yè)意向推薦崗位。通過人力資源服務機構的中介服務，最大限度地降低人力資源供求的失衡，既可以避免用人單位出現崗位空缺，也盡可能地減少了社會待就業(yè)人員數量，維持社會穩(wěn)定。

（二）誠信激勵機制的國家治理現代化理念反映

其一，人力資源服務機構誠信激勵機制是對 “以人民為中心”社會治理觀的堅持。人力資源服務機構誠信激勵是對有關機構及其從業(yè)人員予以正面肯定，確保誠信從業(yè)單位與誠信從業(yè)人員因誠信而獲益。誠信激勵的理念初衷有利于加強行業(yè)向心力與凝聚力，吸納更多的人、財、物融入人力資源服務行業(yè)。人、財、物三個要素是行業(yè)發(fā)展的重要內容，三者共同發(fā)揮作用更能推動行業(yè)的高速發(fā)展。與此同時將發(fā)展效益反作用于人力資源服務機構從業(yè)人員，保證其在行業(yè)的不斷發(fā)展中成為獲益者。此外，人力資源服務機構誠信激勵的效益并不僅僅作用于從業(yè)人員，還在保障民生方面有著更深層次的表達，即推崇人力資源服務機構誠信從業(yè)以促進勞動者順利、安全、優(yōu)質就業(yè)。人力資源服務機構誠信激勵機制堅持把人民利益放在首位，在肯定誠信從業(yè)的同時為行業(yè)、行業(yè)從業(yè)人員以及勞動者帶來直接的經濟效益，符合“以人民為中心”的治理理念。

其二，人力資源服務機構誠信激勵機制是對外部治理與內生治理結合的治理觀遵循。黨的十九屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，新時代的治理理念強調多元主體參與，構建共治的治理格局。[13]參與市場競爭的人力資源服務機構面臨著各種發(fā)展困境，市場經濟的負外部性與信息不對稱通常會導致市場失靈，因此通過國家干預的手段維持人力資源服務市場的穩(wěn)定是人力資源服務機構可持續(xù)發(fā)展必不可少的治理環(huán)節(jié)。[14]當然，隨著國家的角色變化與政府定位轉型，行業(yè)自律成為了一種新的趨勢。外部治理的強制性特點在現代化治理理念下可能適得其反，引發(fā)一系列負面效應；而市場機制內在的行業(yè)自律更易發(fā)揮作用，依靠與人力資源服務機構間的緊密聯系推進誠信從業(yè)與激勵制度的有效落實。同時，人力資源服務機構誠信認定與激勵的實踐過程中既存在著外部治理理念——人力資源與社會保障部門作為公權力的象征介入其中；又有著市場機制發(fā)揮作用的內生治理理念——人力資源服務機構對激勵效益的追求會促進其保持警惕，力圖在提供服務過程中加強自律建設、規(guī)范自身行為。因此，人力資源服務機構誠信激勵制度構建是外部治理與內生治理結合的體現，與國家治理體系與治理能力現代化的內涵相契合。

其三，人力資源服務機構誠信激勵機制是對“德法并治”社會治理觀的回歸。中國社會治理理念經歷了由“德主刑輔”到“法主德輔”的過程，二者的區(qū)別主要是社會治理方略側重點的不同。但兩種治理觀的實質都凸顯了德治與法治的結合，符合社會意識形態(tài)發(fā)揮作用的客觀規(guī)律。德治強調以道德準則為規(guī)范，而法治則將命題劃定在權力機關制定的規(guī)則之內。德治善于發(fā)揮鼓勵作用，法治則利用帶有“暴力”性質的懲處措施進行法律追責。此外，德治可能會走向人治而帶有強烈的個人感情色彩，法治卻較為固定，能保證治理過程中的客觀公正，控制好德治與法治二者之間的運用尺度能合理有效地治理社會。人力資源服務機構誠信激勵制度構建體現出德治與法治的良好結合：誠信激勵本質上屬于德治手段中的一部分，通過對誠信從業(yè)的人力資源服務機構予以道德上的肯定，并采取一定的鼓勵措施期待有關機構堅持誠信提供服務，并帶動人力資源服務行業(yè)形成誠信從業(yè)的風尚。同時，通過制度構建將誠信激勵予以制度化是德法并治的必然要求，通過法治的途徑加以彌補使得誠信激勵措施的落實更具可期待性，將兩種治理理念結合可以確保人力資源服務機構誠信激勵的良序發(fā)展。認真對待德治與法治在人力資源服務機構誠信激勵制度中的要素地位，可保證制度構建符合當下我國并治兼采的治理觀。

（三）誠信激勵機制的作用機理

激勵旨在通過一定的方式對特定對象予以啟迪、激發(fā)、誘導、塑造，以實現其在心理與行為等內部認知與外部表現上發(fā)生變化的目標。[15]人力資源服務機構誠信激勵的機制則表現為通過獎酬的方式啟迪、激發(fā)、誘導以及塑造有關機構采取誠信從業(yè)行為，并最終達致提升其誠信從業(yè)積極性的目標。在整個過程中，以人力資源服務機構為核心構成了環(huán)形回路結構，其既是誠信激勵機制的邏輯起點又是終點。人力資源服務機構誠信從業(yè)行為是人力資源服務機構獲享獎酬的起點，提升私營就業(yè)機構誠信從業(yè)積極性是制度設計的目標終點。獎酬通常表現為經濟刺激與社會承認。早期激勵理論將激勵方式固定于單一的經濟刺激，認為逐利是個體和組織的本性。隨著需求層次理論、成就需要理論的提出與發(fā)展，心理學家逐步認識到經濟刺激具有局限性，并且經濟刺激的激勵功能的確在不斷下降，因而引入了社會承認等激勵手段以滿足個體和組織的歸屬感與成就感。[16]激勵措施在人力資源服務機構誠信從業(yè)中可以劃分為人力資源社會保障部門等政府部門主導的經濟刺激，以及以勞動者、用人單位等社會成員為主要構成要素的社會承認。經濟刺激可以以多種方式為人力資源服務機構降低從業(yè)成本，而社會承認則在收益層面為人力資源服務機構創(chuàng)造營收，其具體表現形式為：人力資源服務機構在為勞動者與用人單位提供服務時堅持誠信從業(yè)而獲得了后者的認可，社會認可度隨即提升，并為后續(xù)發(fā)展奠定了良好的市場基礎，最終在市場資源配置作用下獲得收益。因此，誠信激勵能分別在成本與收益兩個維度對人力資源服務機構產生正面影響，實現人力資源服務機構在心理認知上認可誠信、在行為表現上強化誠信（見圖1）。

圖1 誠信激勵的作用機制

三、人力資源服務機構誠信激勵的現狀

人力資源服務機構對實現更高質量、更充分就業(yè)的現實作用，以及我國信用體系建設的迫切需要，對人力資源服務機構誠信激勵制度的建設提出了較高的要求。反觀我國人力資源服務機構誠信激勵制度的建設現狀，仍舊存在著誠信認定標準不一、激勵措施有待明確以及監(jiān)督環(huán)節(jié)空缺等問題。

（一）人力資源服務機構誠信認定標準不一

關于社會信用體系建設，現行制度中更加重視對失信行為的懲戒、完善及信用修復等方面，而忽視對誠信行為的認定與激勵，從而導致市場主體普遍采取增加自身凈收益而非所有人凈收益的行為。[17]人力資源服務機構誠信激勵制度探索源自我國人力資源社會保障行政部門近幾年出臺的相關政策文件，涉及人力資源服務機構誠信激勵建設的文件以人力資源和社會保障部于2012年、2017年發(fā)布的有關通知為主。①此外，關于人力資源服務機構誠信激勵的規(guī)定都散見在人力資源市場秩序及監(jiān)管的文件之中。而在省域層面的落實，主要依據為《關于加強人力資源服務機構誠信體系建設的通知》（以下簡稱《通知》）而制定的有關制度性文件，以及以《關于進一步推進人力資源服務機構誠信服務主題創(chuàng)建活動的通知》為綱要所制定的活動開展通知。目前僅有北京市、天津市、重慶市、山西省、青海省5 個省級行政單位制定了人力資源服務機構誠信激勵相關的制度。②在制度構建中，上述各地區(qū)對于誠信認定的標準不一。雖然各地政府都注意到了人力資源服務機構內部管理與組織建設對誠信認定的作用，但對于具體從業(yè)行為的關注則有所不同。其中部分省市重點關注負面行為，即通過涉訴、涉裁情況判別是否有違法、違規(guī)行為，而其他省市則重點關注“信用狀況、服務業(yè)績以及社會責任”等具有正面效應的行為。具有全國統(tǒng)領性的文件在誠信認定上則更加突出對正面、積極行為的關注。由此可見，我國在人力資源服務機構誠信行為認定上存在著中央與地方的差異以及區(qū)域之間的區(qū)別，在標準上不盡相同。

（二）人力資源服務機構誠信激勵措施有待明確

人力資源和社會保障部多次以文件的形式鼓勵人力資源服務機構誠信從業(yè)，倡導性地提出構建誠信激勵機制，而對于誠信激勵機制的具體制度邏輯并未進行詳細的梳理，使得人力資源服務機構誠信激勵停留在口號層面。2012年《通知》出臺前，關于人力資源服務機構誠信從業(yè)的倡導性建議已相繼在人力資源和社會保障部以往發(fā)布的文件之中出現。③但直到2012年的《通知》出臺，才開始探索人力資源服務機構誠信從業(yè)的獎懲措施，但在其中也僅原則性地規(guī)定了“給予重點支持和優(yōu)先安排”“通報表揚”“成果展示”等內容，并未對具體的誠信激勵措施進行詳細的闡述，且仍舊突出強調失信行為的懲處。雖然在2019年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范人力資源市場秩序的意見》中針對誠信激勵措施可予以適用的環(huán)節(jié)進行了羅列，但對于激勵措施在社會承認與經濟刺激等不同層面的種類選取以及如何適用等均未進行深入的探討。相較于我國民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范以及行政法律規(guī)范針對人力資源服務機構違法失信行為所制定的較為健全的懲罰措施，誠信激勵措施的種類及適用方法有待進一步明確與細化。人力資源服務機構誠信激勵制度的完善與落實，對于建立安全、穩(wěn)定、有序的人力資源市場具有重要意義。同時，激勵措施作為制度完善與落實中的關鍵性環(huán)節(jié)，是保證人力資源服務機構誠信激勵制度發(fā)揮作用的軸心線。最后在誠信激勵的作用機制下，鼓勵人力資源服務機構誠信從業(yè)，從而形成人力資源市場的良性循環(huán)。

（三）人力資源服務機構誠信激勵實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督不足

人力資源服務機構誠信激勵在性質上屬于授益行政行為，即人力資源社會保障行政部門“授予行政相對人以一定的權力和利益，或者免除其義務的行為”。[18]誠信激勵制度構建的初衷為：對實施誠信從業(yè)的就業(yè)中介機構予以社會承認和經濟刺激。而社會承認與經濟刺激的具體展開形式便是授予權利、利益或免除義務。授益行政行為具有“授益性”與“監(jiān)督滯后性”，作為利益獲得者的人力資源服務機構不會因違法的、不適當的授益行政行為而提出異議要求撤銷，而有關的利害關系人則需要花費更多的時間成本發(fā)現授益行政行為對其合法權益的侵害。[19]如是之故，制度化的監(jiān)督措施更具必要性，以避免違法的、不適當的授益行政行為發(fā)生。然而，我國在人力資源服務機構誠信激勵制度構建中對誠信認定與激勵實施的監(jiān)督有所欠缺，2012年《通知》雖然提及“接受群眾監(jiān)督”，但根據條文內容具體解釋可知，此處的群眾監(jiān)督對象是“誠信創(chuàng)建活動”的開展情況，而非誠信認定、激勵措施是否合理與合法。除此之外，關于人力資源服務機構誠信激勵實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督主體也未加以規(guī)定。在監(jiān)督不力的環(huán)境中，“決策的自利”以及“管理中的腐敗”會經常發(fā)生。即在利益驅使下，人力資源服務機構與人力資源社會保障行政部門可能突破制度標準進行設租與尋租，背離誠信激勵制度構建初衷。

四、人力資源服務機構誠信激勵的制度構建

縱觀我國私營就業(yè)機構誠信激勵的現實需要及不足，針對誠信激勵制度的落實需要明確激勵的前提要件，即統(tǒng)一對誠信從業(yè)行為的界定。并在此基礎上開展具體的經濟刺激與社會承認等激勵措施，最終在制度構建過程中克服激勵措施不足的問題。同時在探索過程中需要防范不適當的誠信激勵制度誘致負面效果，需要對人力資源服務機構誠信激勵進行監(jiān)督避免激勵泛化。

（一）激勵前提：統(tǒng)一人力資源服務機構的誠信認定標準

誠信激勵制度的實施須先對人力資源服務機構的有關信息進行認定，在開展誠信認定環(huán)節(jié)中應重視違法失信行為的檢視。一方面，制度實施過程中，將兩類信息綜合考察有助于減少通過激勵制度謀利的機構制造誠信假象；另一方面，違法失信行為可以作為阻礙誠信認定的參考因素。因此將兩類信息都納入考慮有利于促進誠信行為，遏制減少違法失信行為。誠信信息認定應囊括兩個梯度：人力資源服務機構的誠信認定與人力資源服務機構從業(yè)人員的誠信行為認定，二者相輔相成。[20]根據《中華人民共和國民法典》有關用人單位與從業(yè)人員執(zhí)行工作任務的行為歸責規(guī)定，從業(yè)人員在無故意與重大過失時其行為應歸屬于人力資源服務機構。因此人力資源服務機構誠信認定既包括人力資源服務機構的誠信行為、人力資源服務機構的違法失信行為，還包括人力資源服務機構從業(yè)人員的誠信行為、人力資源服務機構從業(yè)人員的違法失信行為。如下所示，人力資源服務機構的誠信認定邏輯應從機構及其從業(yè)人員向勞動者與用人單位提供的服務出發(fā)，包括事前、事中與事后三個階段的誠信行為與違法失信行為。

同時，在誠信認定過程中，應堅持有關行為的認定在人力社保部門主導下進行，對于用人單位的工商財務、納稅信息等，應建立行政機關的合作機制，打破部門之間的信息壁壘，共享彼此之間掌控的信息，保證信息掌握的客觀、真實、全面與傳遞的快捷、安全。除了主動執(zhí)法收集的人力資源服務機構的誠信信息與違法違規(guī)信息，還需要延展收集機構經營過程中因不當經營行為而被勞動者與用人單位投訴的信息。誠信的認定須保證內部的自洽性與外部的適應性，在認定過程中必須符合制度要求，主體、參考要素及實施程序須符合激勵制度的宗旨，并且需與外部的市場經濟相協調，對不同發(fā)展時期的誠信認定要求做出適當調整。

表2 人力資源服務機構的誠信認定標準

（二）激勵方式：多維度落實人力資源服務機構誠信激勵措施

在社會承認方面，結合《誠信通知》中設定的“主體—行為”模式的誠信評估指標，從基本條件、組織建設、信用狀況、服務規(guī)范、服務業(yè)績以及社會責任等方面入手，同時各省級政府根據本地實際營商條件進行調整。最后在所在地區(qū)人力社保部門主導下，根據專業(yè)性與相關性對各項指標的評價，在有關專業(yè)人士、人力資源服務機構以及與之形成法律關系的勞動者、用人單位之間進行分工，將評估結果按照適當比例分為不同等級（如全國誠信示范單位、地區(qū)誠信示范單位、地區(qū)誠信單位），并向相關的人力資源服務機構頒發(fā)等級證書，作為勞動者與用人單位購買服務的參考要素。此外，有關政府及人力社保部門可通過門戶網站、權威報紙等途徑將評估結果予以公布，宣傳表揚有關人力資源服務機構，以提高有關機構的社會承認度。

在經濟刺激方面主要包括政府購買服務、稅負優(yōu)惠措施以及提供技術支持。首先，關于政府購買服務。《人力資源市場暫行條例》明確將人力資源服務機構二分為具有公共性質的服務機構與人力資源服務機構，并將二者分別定位于公益性服務與經營性服務。具有公共性質的服務機構始終以國家政策為指導，提供的服務具有局限性。與政府直接提供服務相比，通過政府購買而由市場主體所提供的服務在質量上更具優(yōu)勢。[21]同時可以充分發(fā)揮誠信從業(yè)的人力資源服務機構的中介服務作用。將“就業(yè)扶貧工作”與“人力資源服務機構誠信激勵”相結合。將誠信示范單位作為購買對象，既能為誠信從業(yè)的人力資源服務機構增收促利，也可以保證勞動者接受質優(yōu)價廉的中介服務，避免為就業(yè)而加增經濟壓力。其次，關于稅負優(yōu)惠措施。政府部門可以通過制定相關的稅收優(yōu)惠政策，根據評估結果中的不同誠信等級給予不同程度的減稅、免稅、延期繳納稅款等稅收優(yōu)惠措施。稅收優(yōu)惠制度能很好地調節(jié)產業(yè)發(fā)展資金匱乏與國家政策要求之間的矛盾。[22]由此能鼓勵更多的人力資源服務機構進入誠信從業(yè)行列，推動誠信從業(yè)成為人力資源服務市場的經營常態(tài)。最后，關于政府提供技術支持。對于誠信從業(yè)的小微人力資源服務機構，政府有關部門可以予以技術指導，輔助其將“區(qū)塊鏈技術”與“就業(yè)中介服務”進行有效融合。一方面，政府提供支持可以解決誠信從業(yè)的小微機構所面臨的資金與技術難題，幫助其順利融入高度競爭的市場中；另一方面，區(qū)塊鏈技術的分布記賬方式使得信息傳遞的追溯簡單，確保就業(yè)信息的真實性與安全性，有助于進一步營造誠信環(huán)境。

（三）激勵監(jiān)督：行業(yè)協會的監(jiān)督作用

誠信激勵的要旨是促進人力資源服務機構誠信從業(yè)，保障勞動者與用人單位合法權益。激勵制度的構建需要劃定明確的邊界，避免激勵泛化。激勵泛化存在著兩種形式：一是將過多的行為主體納入誠信認定范圍內，使行業(yè)范圍內的絕大多數人力資源服務機構都獲享激勵措施；二是人力資源和社會保障部門權力尋租，在進行誠信激勵過程中對不符合激勵標準的人力資源服務機構一并予以認可嘉獎。

為避免上述激勵泛化的現象發(fā)生，對人力資源服務機構誠信激勵的監(jiān)督顯得尤為重要，只有將制度放置在開放的環(huán)境下才能保證制度的良好運行。開放的環(huán)境需要保證有中立第三方參與。行業(yè)協會作為一個行業(yè)聚集的綜合體，既能保證全面客觀地掌握行業(yè)中的動態(tài)信息，又能作為綜合體成員利益代表的社會主體，與政府部門協商溝通。因此，在實施人力資源服務機構誠信激勵的過程中，加強對誠信激勵的監(jiān)督，要求人力資源和社會保障部門與相關行業(yè)協會進行溝通，反饋誠信認定的結果與激勵措施實施的效果（見圖2）。對于存在權力尋租的不當誠信認定，行業(yè)協會可以提出異議，要求人力資源和社會保障部門公開評定材料與記錄，對于違法認定行為可以向同級人民政府或上級人力資源和社會保障部門舉報。同級人民政府或上級人力資源和社會保障部門認為其存在認定泛化時可以對其進行調查，以確保人力資源服務機構誠信激勵制度的構建圍繞初衷而行，為營造社會主義法治環(huán)境、促進就業(yè)與優(yōu)化市場經濟秩序而發(fā)力。

圖2 人力資源服務機構誠信激勵實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督主體

人力資源服務機構誠信激勵制度構建的最終目的是培育良好的制度環(huán)境，讓守信成為人力資源服務行業(yè)的風向標，并彌補失信懲戒制度的不足。誠信激勵制度構建是培育誠信從業(yè)環(huán)境的第一步，也是未來社會風尚的基礎之路。構建中應設計出守信能夠得利，失信則會失利的正當制度。科學可行的誠信激勵制度能夠指導人力資源服務機構衡量經營環(huán)節(jié)中的得失利弊，有助于促進經濟發(fā)展與維持社會穩(wěn)定。人力資源服務機構誠信激勵制度同樣也面臨著制度固有的缺陷，如可操作性以及制度濫用等問題。因此，人力資源服務機構誠信激勵制度應在發(fā)展中前進，不斷完善與加強監(jiān)督，保證制度的實效性。

注釋：

① 2012年8月29日，人力資源和社會保障部印發(fā)《關于加強人力資源服務機構誠信體系建設的通知》（人社部發(fā)〔2012〕46 號），首次以“誠信體系建設”為題要求在就業(yè)中介服務領域開展有關工作；2017年3月29日，人力資源和社會保障部印發(fā)《關于進一步推進人力資源服務機構誠信服務主題創(chuàng)建活動的通知》（人社廳發(fā)〔2017〕37 號）。

② 數據來源于“北大法寶”檢索情況統(tǒng)計，主要以“人力資源服務機構”“誠信建設”“誠信體系建設”為關鍵詞進行檢索、篩選。

③ 《關于進一步加強人力資源市場監(jiān)管有關工作的通知》（人社部發(fā)〔2010〕10 號）第六條提出要推動私營就業(yè)機構誠信從業(yè)?！蛾P于加強統(tǒng)一管理切實維護人力資源市場良好秩序的通知》（人社廳發(fā)〔2011〕20 號）第五條倡導開展樹立誠信私營就業(yè)機構的典型活動。