摘要：東莞在國(guó)內(nèi)外新發(fā)展格局背景下，面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的嚴(yán)峻任務(wù)。本文在梳理東莞產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)空間核心問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)空間整治以及用地管理等方面入手，嘗試構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)空間體系、探索高效的空間資源配置模式，以期以國(guó)土空間規(guī)劃為抓手解決東莞產(chǎn)業(yè)空間供給難題從而支撐東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：東莞;國(guó)土空間規(guī)劃;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

1.引言

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中要求，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，各地編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用等因素?！兑庖?jiàn)》還指出，要強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃是產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)的重要載體和支撐，產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)影響城市各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)要素分布，從而對(duì)空間格局產(chǎn)生重大影響。因此國(guó)土空間規(guī)劃編制，應(yīng)充分考慮并銜接城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略部署，整體謀劃生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.新時(shí)期對(duì)產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)的新要求

當(dāng)前，全球形勢(shì)與國(guó)際格局發(fā)生巨大變化。以美國(guó)為首的貿(mào)易保護(hù)主義抬頭跡象日益明顯，中國(guó)作為新興科技崛起的代表，被科技?jí)艛鄰?qiáng)國(guó)美國(guó)進(jìn)行封鎖與打壓。同時(shí)2020年新冠疫情導(dǎo)致了制造業(yè)加工國(guó)家的生產(chǎn)停滯，進(jìn)一步加速導(dǎo)致全球國(guó)家在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行重構(gòu)。全球產(chǎn)業(yè)空間面臨重組，要求東莞要搶占先機(jī)，確立灣區(qū)制造業(yè)支柱城市的地位。

與此同時(shí)，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議于5月14日提出“充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。而東莞正好處于國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)循環(huán)的交接位置，這也要求東莞要發(fā)揮作為制造業(yè)支柱城市的作用，整合粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中發(fā)揮銜接作用。

東莞正處于“三區(qū)”疊加歷史性機(jī)遇期，產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)是提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”的重要路徑。東莞應(yīng)開(kāi)展“強(qiáng)、大、精、優(yōu)”產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展工程，抓好重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的補(bǔ)鏈，促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)“老樹(shù)發(fā)新枝”，著力打造更多的百億級(jí)、千億級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群。同時(shí)大力推動(dòng)先進(jìn)制造與現(xiàn)代服務(wù)深度融合，引進(jìn)一批生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)龍頭企業(yè)。

3.東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展困境

長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)業(yè)用地的充分供給對(duì)東莞產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要的支撐作用，然而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展新時(shí)代新形勢(shì)下，東莞產(chǎn)業(yè)空間已經(jīng)體現(xiàn)出“老瓶裝不下新酒，小馬拉不動(dòng)新車(chē)”的窘境，產(chǎn)業(yè)空間的失衡與錯(cuò)配已嚴(yán)重支撐不了東莞產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)換。東莞早期利用村鎮(zhèn)工業(yè)園低廉用地和用人優(yōu)勢(shì)，吸引大量“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，獲得嵌入全球價(jià)值鏈的機(jī)會(huì)，快速實(shí)現(xiàn)資本積累徑。在此背景下，東莞市產(chǎn)業(yè)空間特征及問(wèn)題較突出。一是東莞產(chǎn)業(yè)用地面積大，現(xiàn)狀工業(yè)用地425平方公里，占建設(shè)用地近39%;二是村鎮(zhèn)工業(yè)用地占比大，村集體工業(yè)用地占工業(yè)用地總量達(dá)75%，大量產(chǎn)業(yè)空間被鎖定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;三是工業(yè)用地分散均質(zhì)，全市共有1821個(gè)鎮(zhèn)村工業(yè)園，平均每個(gè)村3個(gè)，86%以上的工業(yè)用地斑塊面積小于20公頃;四是產(chǎn)業(yè)配套空間不足，大量產(chǎn)業(yè)配套生活生產(chǎn)服務(wù)空間由村級(jí)提供，品質(zhì)較差，無(wú)法匹配世界制造業(yè)中心地位;五是產(chǎn)業(yè)空間錯(cuò)配，引入頭部企業(yè)缺乏完整新增用地，同時(shí)大量村鎮(zhèn)工業(yè)低端仍在進(jìn)一步擠占產(chǎn)業(yè)空間。

4.國(guó)土空間總體規(guī)劃支撐產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)的思考

本次東莞市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家政策要求，順應(yīng)新時(shí)期產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)趨勢(shì)，聚焦東莞特征與問(wèn)題，以產(chǎn)業(yè)空間分類(lèi)整治與品質(zhì)提升為要點(diǎn)，助推東莞產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃提出以下策略：

4.1合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間規(guī)模，保障產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展

東莞市提出加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展目標(biāo)，未來(lái)將優(yōu)化提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、超前布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建東莞市“4+5”戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在編制過(guò)程中，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與建設(shè)用地的關(guān)系，結(jié)合未來(lái)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和融合趨勢(shì)，合理確定全市產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃規(guī)模，保障東莞產(chǎn)業(yè)體系化、現(xiàn)代化發(fā)展。

4.2分類(lèi)配置產(chǎn)業(yè)空間，解決空間錯(cuò)配問(wèn)題

本次規(guī)劃應(yīng)考慮改變?cè)腥蚓|(zhì)化供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地的局面，嘗試在全市層面構(gòu)建“戰(zhàn)略基地-新型空間-產(chǎn)業(yè)社區(qū)-村鎮(zhèn)園區(qū)”四級(jí)產(chǎn)業(yè)空間體系，不同層次體系進(jìn)行功能引導(dǎo)和建設(shè)管控，并在按照10%-15%-25%-50%的規(guī)模比例進(jìn)行開(kāi)發(fā)控制。其中，劃定“戰(zhàn)略基地”為未來(lái)重大產(chǎn)業(yè)機(jī)遇預(yù)留發(fā)展空間;劃定“新型空間”精準(zhǔn)投放M0等新型產(chǎn)業(yè)用地，滿(mǎn)足新一代產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、中試等空間需求;漸進(jìn)式改造出一批高品質(zhì)“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”，承接高端化現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求;保留現(xiàn)狀效益較佳“村鎮(zhèn)園區(qū)”，維持全市產(chǎn)業(yè)空間成本優(yōu)勢(shì)。

4.3加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)空間底線(xiàn)管控，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)空間動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

根據(jù)規(guī)劃對(duì)東莞的定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及具體需求，優(yōu)化形成規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展底線(xiàn)空間（產(chǎn)業(yè)保護(hù)紅線(xiàn)），避免盲目擴(kuò)張、毫無(wú)節(jié)制的土地出讓行為。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地利用績(jī)效評(píng)估，明確高效和低效用地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立低效產(chǎn)業(yè)用地定期評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，對(duì)于空置低效產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲(chǔ)及轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)存量空間得到盤(pán)活利用。

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作者簡(jiǎn)介：

李洋，男，畬族，19911005，廣東廣州，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，城市規(guī)劃與城市治理，碩士研究生，中級(jí)工程師，廣州市越秀區(qū)建設(shè)大馬路10號(hào)珠江規(guī)劃大廈，510060