摘 要 公共圖書(shū)館文化服務(wù)作為公共文化服務(wù)體系中的重要組成部分，需要社會(huì)組織的參與和補(bǔ)足。論文基于上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)實(shí)踐，研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織面臨著政府管理本位理念、參與渠道匱乏、能力建設(shè)不足、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管缺位等困境。文章認(rèn)為政府文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變管理理念、提供激勵(lì)與引導(dǎo)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織能力和公共價(jià)值管理能力，并積極融入文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的圖景之中。社會(huì)組織的參與對(duì)提升文化服務(wù)質(zhì)量和滿意度，以及增強(qiáng)社會(huì)參與意識(shí)具有重要意義。

關(guān)鍵詞 公共圖書(shū)館? 社會(huì)組織? 文化服務(wù)? 共同生產(chǎn)? 公共價(jià)值

分類(lèi)號(hào) G258.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.10.013

Difficulties and Countermeasures of Social Organizations Participating in Co-production of Cultural Services： Taking Shanghai Public Libraries as Example

Meng Zilong

Abstract As an important part of the public culture service system， the cultural service of public library needs the participation and complement of social organizations. Based on the practice of culture service co-production in public libraries of Shanghai， the study did find that social organizations face the dilemma of government departments management standard， incomplete participating channels， insufficient capacity building and inadequate of service quality supervision. The study holds that the government should actively change the management idea and provide incentive as well as guidance， and the social organizations should strengthen their organizational capabilities and public value management capabilities， then actively integrate into the sustainable development. The participation of social organizations is of great significance to the promotion of quality and satisfaction of cultural services as well as the enhancement of the consciousness of social participation.

Keywords Public library. Social organization. Cultural service. Co-production. Public value.

0 引言

近年來(lái)，公共圖書(shū)館建設(shè)作為建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)、提升文化軟實(shí)力的重要舉措，逐漸受到相關(guān)部門(mén)和學(xué)界的關(guān)注。在《公共圖書(shū)館法》出臺(tái)之前，公共圖書(shū)館作為政府財(cái)政支持的事業(yè)單位，在服務(wù)能力建設(shè)方面的資源依賴(lài)較為單一。自《公共圖書(shū)館法》頒布，已明確了公共圖書(shū)館的設(shè)立主體不再僅限于國(guó)家，社會(huì)組織也可以自籌資金設(shè)立圖書(shū)館，并且在文化服務(wù)供給方面也為社會(huì)組織參與開(kāi)辟了空間。但是，在公共圖書(shū)館文化服務(wù)具體實(shí)踐中，文化服務(wù)供給仍然難以滿足公眾需求，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的工作設(shè)計(jì)也在落地中變成了“政府在做，群眾在看”。共建共享作為構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)將長(zhǎng)期以來(lái)被視為公共文化服務(wù)被動(dòng)使用者的社會(huì)組織動(dòng)員起來(lái)，發(fā)揮社會(huì)組織主體性?xún)r(jià)值并鼓勵(lì)其參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)[1]75。那么，社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)現(xiàn)狀如何？在參與過(guò)程中存在哪些阻礙因素？這些參與困境何以破解？對(duì)此，本文試圖對(duì)上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)中的社會(huì)組織進(jìn)行觀察與分析，探究社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)面臨的困境，并提出對(duì)策建議。

1 公共圖書(shū)館研究文獻(xiàn)梳理

本文運(yùn)用可視化分析軟件CiteSpace5.7，將2015年至2019年中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的1517篇中文核心期刊發(fā)表的論文進(jìn)行梳理（篇名檢索詞為“公共圖書(shū)館”，來(lái)源類(lèi)別選擇“核心期刊”和“CSSCI”），得到公共圖書(shū)館研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜（見(jiàn)圖1）。由圖1可以看出，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括“公共圖書(shū)館事業(yè)”“文獻(xiàn)信息資源”“公共文化服務(wù)”“社會(huì)力量”。其中，文獻(xiàn)信息資源研究是公共圖書(shū)館領(lǐng)域的重要內(nèi)容，而社會(huì)力量則是公共圖書(shū)館文化服務(wù)中的重要一環(huán);關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之間聯(lián)系較為緊密，共同構(gòu)成了公共圖書(shū)館這一具有多維面向的研究主題。

受《公共圖書(shū)館法》影響，各級(jí)各地文化主管部門(mén)制定并施行了一系列有針對(duì)性的文化服務(wù)供給和文化設(shè)施建設(shè)方案，尤其體現(xiàn)在公共圖書(shū)館的設(shè)施完善與活動(dòng)創(chuàng)建方面[2]。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)研究也在圍繞實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和不足展開(kāi)著持續(xù)討論。第一，從公共圖書(shū)館建設(shè)的法理基礎(chǔ)來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)公共圖書(shū)館事業(yè)管理的首要經(jīng)驗(yàn)是政策法律的完善，但更需要綜合考慮多方關(guān)系背后的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)，以法律法規(guī)為公共圖書(shū)館文化服務(wù)護(hù)航[3]。第二，在公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)理論方面，政府和社會(huì)力量在公共文化服務(wù)供給過(guò)程中的資源互補(bǔ)，為雙方通過(guò)合作創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)提供了客觀基礎(chǔ)[4]。第三，在公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)實(shí)踐方面，保障精準(zhǔn)化服務(wù)內(nèi)容[5]、拓展健康信息服務(wù)和疫情信息收集方式[6]等方面是當(dāng)前亟待補(bǔ)齊的短板。此外，國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)也為我國(guó)相關(guān)實(shí)踐提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，如英國(guó)建立了與政府購(gòu)買(mǎi)文化公共服務(wù)相適應(yīng)的多主體參與的監(jiān)管體系[7]、美國(guó)排名靠前的公共圖書(shū)館都制定了與社會(huì)組織合作的規(guī)劃，利用社會(huì)組織資源優(yōu)化圖書(shū)館服務(wù)和項(xiàng)目[8]。

2 社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)理論剖析

共同生產(chǎn)最早由文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）和埃利諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）用以探討公共物品與城市服務(wù)供給中制度安排之間的關(guān)系[9]。在當(dāng)時(shí)的研究者看來(lái)，不同組織的投入可以在共同生產(chǎn)的過(guò)程中轉(zhuǎn)化為服務(wù)[10-11]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著治理理論應(yīng)用圖景不斷拓展，共同生產(chǎn)理論再次引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。這一理論將公共服務(wù)的使用者納入到生產(chǎn)過(guò)程中，推翻了公共服務(wù)“流水線式”供給模式，并認(rèn)為使用者角色的缺席將對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響。這一點(diǎn)得到了布蘭森（Taco Brandsen）和奧斯本（Stephen Osborne）等一些學(xué)者的重視。其中，布蘭森曾強(qiáng)調(diào)第三部門(mén)也是公共服務(wù)共同生產(chǎn)的主要參與者[12]。而共同生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)在政府作為公共服務(wù)的常規(guī)生產(chǎn)者之外，存在一些有能力參與公共服務(wù)供給且較為活躍的公民群體或社會(huì)組織，這類(lèi)群體通常也具有另一類(lèi)身份，即公共服務(wù)的使用者。此外，共同生產(chǎn)不同于合作治理、服務(wù)外包等概念，前者更加強(qiáng)調(diào)公民群體或社會(huì)組織自主參與公共服務(wù)供給并貢獻(xiàn)建設(shè)性意見(jiàn)，而后者關(guān)注的領(lǐng)域集中于公共服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的激勵(lì)問(wèn)題?；诖?，本文將共同生產(chǎn)定義為社會(huì)組織自發(fā)參與公共服務(wù)供給，包括公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)與遞送等，這既是涉及多元主體互動(dòng)的過(guò)程，也是公共服務(wù)價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程。

文化服務(wù)共同生產(chǎn)正是對(duì)社會(huì)組織參與文化服務(wù)供給過(guò)程的概括。作為當(dāng)代公共圖書(shū)館轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的議題之一，文化服務(wù)共同生產(chǎn)意指通過(guò)吸納社會(huì)力量參與文化服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程，在豐富公共文化服務(wù)類(lèi)型的同時(shí)，助推社會(huì)文化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館文化價(jià)值創(chuàng)造。一方面，公共圖書(shū)館文化服務(wù)內(nèi)涵豐富，包括文獻(xiàn)查閱、展覽培訓(xùn)與情報(bào)咨詢(xún)等服務(wù)內(nèi)容，是提升公眾文化獲得感的重要途徑。另一方面，社會(huì)組織利用其專(zhuān)業(yè)資質(zhì)參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)、豐富文化服務(wù)類(lèi)型、提升文化服務(wù)水平，也是深化文化體制改革的題中之義[13]46。在參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過(guò)程中，社會(huì)組織雖然得到來(lái)自組織內(nèi)部和社會(huì)環(huán)境等多方面的推動(dòng)力，也面臨著管理觀念、參與渠道、制度安排和能力不足等多重阻礙。破除社會(huì)組織參與上的制約，推進(jìn)公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)，對(duì)于深化文化體制改革、繁榮公共文化具有重要意義。

從文化服務(wù)生產(chǎn)實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)生產(chǎn)是二者持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程。但是，從靜態(tài)的抽象分析入手難以解釋共同生產(chǎn)的生成與延續(xù)。為了闡述社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，文章基于既有研究[14]，構(gòu)建包含主體、過(guò)程、機(jī)制等要素的“制度吸納—共同生產(chǎn)—結(jié)果共享”三階段分析模型（見(jiàn)圖2）。

第一，制度吸納是指政府文化主管部門(mén)通過(guò)多種方式將社會(huì)組織帶入公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)，在政府主導(dǎo)情境中，社會(huì)組織具有其相對(duì)獨(dú)立性，并且在內(nèi)外部環(huán)境的共同作用下自主選擇參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)過(guò)程。內(nèi)部因素主要指組織目標(biāo)、動(dòng)力、能力與意愿等特征，外部因素則包括制度環(huán)境體系化和完善程度，主要體現(xiàn)為政策、法律、宏觀經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等。第二，共同生產(chǎn)是指社會(huì)組織參與文化服務(wù)供給的過(guò)程，這一過(guò)程會(huì)受到內(nèi)外部因素的影響。內(nèi)部因素主要體現(xiàn)為社會(huì)組織與公共圖書(shū)館間的關(guān)系，如參與能力、合同效力、生產(chǎn)效率等;外部因素則主要來(lái)自于公共圖書(shū)館內(nèi)部約束和限制條件。第三，結(jié)果共享體現(xiàn)為文化服務(wù)的最終狀態(tài)，既作為社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也受限于社會(huì)組織與公共圖書(shū)館之間的協(xié)商水平。影響結(jié)果共享的內(nèi)部因素主要反映為組織間社會(huì)資本存量，而外部因素則取決于社會(huì)組織與公共圖書(shū)館的合作理念。

3 上海市社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)現(xiàn)狀

上海市公共圖書(shū)館是以上海圖書(shū)館為總館，其他區(qū)（縣）圖書(shū)館、高校圖書(shū)館和專(zhuān)業(yè)圖書(shū)館為分館，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）圖書(shū)館等為基層服務(wù)點(diǎn)構(gòu)建起的圖書(shū)館聯(lián)合體。在未打破各參與圖書(shū)館行政隸屬、財(cái)政和人事關(guān)系的前提下，上海市公共圖書(shū)館旨在以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以知識(shí)導(dǎo)航為動(dòng)力、以資源共建共享為目標(biāo)，根據(jù)構(gòu)成單元分別形成公共圖書(shū)館分館、高校圖書(shū)館分館和專(zhuān)業(yè)圖書(shū)館分館三種運(yùn)行模式。本文涉及的公共圖書(shū)館主要指上海圖書(shū)館及其公共圖書(shū)館分館。

就公共圖書(shū)館的服務(wù)情況來(lái)看，截至2019年底，上海全市公共圖書(shū)館借閱讀者共有73.94萬(wàn)，其中上海市中心圖書(shū)館的讀者范圍覆蓋全球199個(gè)國(guó)家或地區(qū)[15]。以上海市常住人口規(guī)模來(lái)看，公共圖書(shū)館40歲以下讀者占比達(dá)到八成，除高校圖書(shū)館外，讀者數(shù)量較小、群體類(lèi)型較為單一等現(xiàn)象在一定程度上反映了公共圖書(shū)館文化服務(wù)吸引力不充分不均衡。

就社會(huì)組織的發(fā)展情況來(lái)看，截至2019年底，上海社會(huì)組織全市實(shí)有數(shù)為17 012家，較之于2018年增加了1213家，增長(zhǎng)率為7.6%，低于2015年至2018年間10.2%的平均增長(zhǎng)率[16]。根據(jù)上海市社會(huì)組織管理局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年3月，上海市社會(huì)組織實(shí)有數(shù)為16 261家，其中，文化類(lèi)社會(huì)組織共1348家、民辦非企業(yè)988家、社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)合計(jì)360家[17]。與學(xué)界之前的研究相比較[13]48，上海市社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。一是社會(huì)組織總量占全國(guó)社會(huì)組織實(shí)有數(shù)比例趨于降低，與全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)組織增長(zhǎng)數(shù)量相比，增長(zhǎng)速度有所減緩。一方面，2019年上海市社會(huì)組織實(shí)有總數(shù)占全國(guó)的比例為2.02%，屬于近五年占比值最低;另一方面，2019年上海社會(huì)組織實(shí)有數(shù)增量占比全國(guó)的1.55%，低于近五年1.68%的平均增速。二是文化類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展總量仍不充分，但占比社會(huì)組織實(shí)有數(shù)比例有所增長(zhǎng)。截至2019年第一季度，文化類(lèi)社會(huì)組織占上海市社會(huì)組織實(shí)有數(shù)比例僅為8.24%，略高于五年前的6.24%。其中，文化類(lèi)社會(huì)組織為第三大類(lèi)社會(huì)組織行業(yè)類(lèi)型，僅次于社會(huì)服務(wù)和教育兩大類(lèi)。以民辦非企業(yè)單位為例，文化類(lèi)民辦非企業(yè)單位占上海市民辦非企業(yè)實(shí)有數(shù)比例為8.41%，僅次于教育、民政兩大類(lèi)型。三是不同級(jí)別、類(lèi)型的社會(huì)組織發(fā)展不均衡。在不同級(jí)別社會(huì)組織的數(shù)量分布方面，縣級(jí)社會(huì)組織以民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為主，市級(jí)社會(huì)組織集中在基金會(huì)類(lèi)型，部級(jí)社會(huì)組織發(fā)育程度滯后;在不同類(lèi)型的社會(huì)組織中，民辦非企業(yè)單位數(shù)量占據(jù)70%。四是社會(huì)組織發(fā)展情況不均衡。一方面，成立一年以?xún)?nèi)的社會(huì)組織占比僅為3%，與全國(guó)層面的7.6%相比顯著較低;另一方面，成立十年以上的社會(huì)組織占比39.6%，而全國(guó)層面的比例僅為26.6%，這反映出上海市社會(huì)組織擁有一定的成熟經(jīng)驗(yàn)，但發(fā)展后勁不足[18]。

社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)生產(chǎn)主要通過(guò)社會(huì)組織設(shè)立公共圖書(shū)館或政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館文化服務(wù)兩種途徑，其中少量社會(huì)組織對(duì)接文化服務(wù)生產(chǎn)與文化服務(wù)建設(shè)需求之間的張力日益凸顯。但是社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)面臨諸多矛盾，一方面，政府文化主管部門(mén)財(cái)政投入收緊，公共圖書(shū)館在擴(kuò)展讀者群體規(guī)模、豐富閱讀活動(dòng)與實(shí)踐及建設(shè)以讀者為中心的服務(wù)體系等方面對(duì)社會(huì)組織參與產(chǎn)生了客觀需要。另一方面，具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織在參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)生產(chǎn)方面難以通過(guò)多環(huán)節(jié)的審查。

第一，在擴(kuò)大閱讀群體、增加文化服務(wù)受眾方面，公共圖書(shū)館不斷探索宣傳新形式，但為文化類(lèi)社會(huì)組織提供的參與渠道較為有限。持證讀者數(shù)量和到館讀者數(shù)量是反映公共圖書(shū)館文化服務(wù)能力的重要指標(biāo)，因此，公共圖書(shū)館在推進(jìn)線上線下復(fù)合型閱讀空間、個(gè)性化閱讀服務(wù)及閱讀卡發(fā)放等工作中逐步探索新思路，也在各分館開(kāi)展閱讀推廣、少兒活動(dòng)及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等文化惠民服務(wù)?！凹味ㄔ趨^(qū)、鎮(zhèn)、村、社區(qū)四級(jí)公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面形成了直接管理模式，通過(guò)大數(shù)據(jù)整合文化服務(wù)和用戶，也允許社會(huì)組織通過(guò)渠道和機(jī)制參與到文化服務(wù)中。”（2020年12月23日筆者對(duì)J區(qū)圖書(shū)館專(zhuān)職工作人員W訪談內(nèi)容。）但在對(duì)接文化服務(wù)工作中，仍有較多文化類(lèi)社會(huì)組織難以獲得參與文化服務(wù)的機(jī)會(huì)，一些文化服務(wù)建設(shè)工作并非通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取?！爸坝幸淮涡枰瓿晌幕?wù)社會(huì)化發(fā)展的調(diào)研，是相關(guān)系列課題研究，我們直接委托社會(huì)組織來(lái)完成。一些社會(huì)力量參與相關(guān)考核指標(biāo)也只需要撰寫(xiě)一些路徑分析報(bào)告。”（2020年12月17日筆者對(duì)X區(qū)圖書(shū)館專(zhuān)職工作人員H訪談內(nèi)容。）

第二，在提供文化服務(wù)產(chǎn)品、豐富文化活動(dòng)方面，社會(huì)組織參與狀況雖有所改善，但總體參與程度不高。根據(jù)電子化媒介和數(shù)字化資源的趨勢(shì)，針對(duì)不同類(lèi)型讀者的需求，公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的文化服務(wù)，但受限于有限資源與服務(wù)供給效率，公共圖書(shū)館需要轉(zhuǎn)變文化服務(wù)單一生產(chǎn)主體的角色，將社會(huì)力量帶進(jìn)來(lái)，從文化服務(wù)的供給側(cè)發(fā)力，以共同生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)需求創(chuàng)造?！敖┠?，尤其是2015年以來(lái)，上海出現(xiàn)一些較為規(guī)范的文化類(lèi)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)文化服務(wù)，也有一些社會(huì)組織報(bào)名參與文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)承接工作，最終認(rèn)定為合格主體也有，但主要的承接主體是企業(yè)?！保?021年1月5日筆者對(duì)S市文化主管部門(mén)專(zhuān)職工作人員L訪談內(nèi)容。）

第三，在建設(shè)讀者服務(wù)體系方面，公共圖書(shū)館文化服務(wù)一直面臨讀者參與受限、互動(dòng)不足的挑戰(zhàn)。一方面，公共圖書(shū)館在發(fā)展規(guī)劃中指出，積極為各類(lèi)讀者群體創(chuàng)造條件，如適合讀者需要的文獻(xiàn)信息、無(wú)障礙設(shè)施與設(shè)備等，通過(guò)服務(wù)各類(lèi)讀者閱讀需求吸引讀者、擴(kuò)大讀者群體規(guī)模;另一方面，完善服務(wù)條件、提升服務(wù)水平需要公共圖書(shū)館積極聽(tīng)取讀者意見(jiàn)、建立反饋渠道、自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)轉(zhuǎn)變讀者身份，將讀者意見(jiàn)與需求轉(zhuǎn)化為文化服務(wù)生產(chǎn)的前提條件?！耙恍┪幕?wù)的采購(gòu)來(lái)源是社會(huì)組織，借助社會(huì)組織配送一些文化服務(wù)，也是增加我館公益性活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)、豐富服務(wù)體系的一個(gè)手段。”（2020年11月29日筆者對(duì)H區(qū)圖書(shū)館專(zhuān)職工作人員C訪談?dòng)涗?。）有學(xué)者指出，發(fā)揮社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)生產(chǎn)是增強(qiáng)與讀者聯(lián)系、推動(dòng)文化治理發(fā)展的可行路徑[1]71，但在圖書(shū)館的外包模式下，社會(huì)力量在參與的過(guò)程中不僅存在行業(yè)瓶頸，且由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加大以及當(dāng)前行政管理模式的局限，其參與的服務(wù)在質(zhì)量方面并不盡如意。

4 社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的困境因素

4.1 管理理念高于合作意識(shí)

從黨的十七屆六中全會(huì)明確引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)多種形式參與公共文化服務(wù)，到黨的十八屆三種全會(huì)所指出的激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)、依法自治并發(fā)揮作用，使社會(huì)組織逐漸參與到社會(huì)治理和公共文化服務(wù)，并發(fā)揮其公益性的影響。雖然社會(huì)組織在治理體系和公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)中具有合法的正當(dāng)性地位，但由于政府文化主管部門(mén)及其人員的管理本位思想和合作意識(shí)不足，導(dǎo)致社會(huì)組織難以平等參與和對(duì)話。

社會(huì)組織的合法地位需要經(jīng)歷民政部門(mén)的登記與認(rèn)定等程序才能獲得，由民政部門(mén)依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的社會(huì)組織進(jìn)行審查，但社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館建設(shè)與服務(wù)生產(chǎn)的資格則是由《公共圖書(shū)館法》所賦予的。換言之，社會(huì)組織需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院頒布施行的條例獲得合法資格認(rèn)證，才能取得法律所賦予的權(quán)能。因此，在政府文化主管部門(mén)的管理視域中，社會(huì)組織不僅需要在其職權(quán)范圍內(nèi)獲得行為資格，同時(shí)也需要接受依規(guī)管理，而在大多數(shù)情形中，依規(guī)管理成為依規(guī)合作的基礎(chǔ)和前提，而社會(huì)組織所接受的雙重領(lǐng)導(dǎo)也在不斷放大依規(guī)管理的重要性。據(jù)上海市社會(huì)組織管理局歸納，能夠在公共圖書(shū)館文化服務(wù)相關(guān)活動(dòng)中發(fā)揮作用的社會(huì)組織大都具有政府背景，而更多的社會(huì)組織則需要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)審核把關(guān)，這在一定程度上將社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎幕鞴懿块T(mén)的附屬[19]。從合作意識(shí)方面而言，文化主管部門(mén)長(zhǎng)期形成的管理本位思想將社會(huì)組織視作理所當(dāng)然的管理對(duì)象，但從合作實(shí)踐方面而言，管理本位的手段選擇也制約著社會(huì)組織平等參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)過(guò)程。

4.2 渠道匱乏形成現(xiàn)實(shí)阻礙

缺乏參與渠道是社會(huì)組織參與公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程所面臨的瓶頸問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，嘉定區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄對(duì)于公共文化產(chǎn)品的種類(lèi)與經(jīng)費(fèi)做出了規(guī)定，在結(jié)合推進(jìn)“文教結(jié)合”工作指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，嘉定區(qū)公共圖書(shū)館采取了文教結(jié)合、百姓書(shū)社、“我嘉書(shū)房”等多項(xiàng)吸引社會(huì)力量參與的實(shí)踐。通過(guò)深入觀察上述的文化服務(wù)生產(chǎn)實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)參與文化服務(wù)與志愿服務(wù)的社會(huì)力量主要為志愿者，并且在參與“我嘉書(shū)房”的社會(huì)力量中也很少能夠看到社會(huì)組織。以文教結(jié)合活動(dòng)為例，2017年度嘉定區(qū)公共圖書(shū)館舉辦相關(guān)活動(dòng)251場(chǎng)次，組織來(lái)自136家學(xué)校共計(jì)二萬(wàn)余人到館參觀學(xué)習(xí)[2]81。結(jié)合該類(lèi)活動(dòng)的第三方評(píng)價(jià)報(bào)告，卻發(fā)現(xiàn)參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的社會(huì)力量主要是企業(yè)[20]。一方面，社會(huì)組織參與文化公共服務(wù)共同生產(chǎn)的制度環(huán)境并不完善，《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》對(duì)于公共文化服務(wù)生產(chǎn)的承接主體做出了相應(yīng)規(guī)定，雖然社會(huì)組織屬于行業(yè)主管部門(mén)登記的社會(huì)力量，但是符合條件的事業(yè)單位和依法登記的企業(yè)既屬于規(guī)范性文件中的規(guī)定主體，也經(jīng)常成為文化服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的實(shí)際承接主體。另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的政策規(guī)范缺少對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和激勵(lì)。在服務(wù)外包和政策激勵(lì)之外，社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的自主性難以獲得正確的引導(dǎo)，如嘉定區(qū)公共圖書(shū)資源遞送所涉及的社會(huì)組織僅上海市民文化協(xié)會(huì)一家社會(huì)團(tuán)體，虹口區(qū)公共圖書(shū)館主要面向企業(yè)獲取設(shè)備及人力資源，而其他相關(guān)文化服務(wù)供給過(guò)程更是難以吸引到社會(huì)組織的參與。

4.3 能力不足影響參與深度

參與公共文化服務(wù)的能力不足是多數(shù)文化類(lèi)社會(huì)組織難以深入?yún)⑴c公共圖書(shū)館工作中的重要內(nèi)在因素。根據(jù)上海社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)清單的公示內(nèi)容，文化類(lèi)社會(huì)組織主要聚焦于文化培訓(xùn)行業(yè)，而從事圖書(shū)文化行業(yè)的社會(huì)組織則是以六家圖書(shū)館學(xué)會(huì)為主[21]?！皬睦碚撋峡矗浞指?jìng)爭(zhēng)能夠讓優(yōu)秀的社會(huì)組織脫穎而出，但是實(shí)際工作中并非如此，上海市圖書(shū)館在選擇專(zhuān)業(yè)主體方面還是堅(jiān)持政府主導(dǎo)?！保?021年1月5日筆者對(duì)S市中心圖書(shū)館專(zhuān)職工作人員L訪談內(nèi)容。）事實(shí)上，參與上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)相關(guān)工作的社會(huì)組織數(shù)量有限，除政府舉辦的文化類(lèi)社會(huì)組織之外，多數(shù)文化類(lèi)社會(huì)組織面臨著人員和經(jīng)費(fèi)的雙重困境。一是非營(yíng)利社會(huì)組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道有限，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)對(duì)于缺少經(jīng)費(fèi)的社會(huì)組織而言難以充分發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值;二是社會(huì)組織內(nèi)部工作人員兼職、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)水平不高、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍不健全等情況都在限制其參與文化服務(wù)的程度;三是一部分社會(huì)組織長(zhǎng)期處于活動(dòng)停滯狀態(tài)，既無(wú)法從根本上解決長(zhǎng)期存在的資金困難，也無(wú)法有效加強(qiáng)人才隊(duì)伍的素質(zhì)能力建設(shè)。

4.4 監(jiān)管缺位造成價(jià)值流失

社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)具有志愿性的特征，需要公共圖書(shū)館及其文化主管部門(mén)對(duì)參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的社會(huì)組織進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)與監(jiān)管，也離不開(kāi)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)。政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館文化服務(wù)的相關(guān)政策中必須對(duì)社會(huì)力量參與文化服務(wù)質(zhì)量做出必要規(guī)范，公共文化服務(wù)的質(zhì)量需要科學(xué)考評(píng)和全過(guò)程監(jiān)管來(lái)保證，但上海市公共圖書(shū)館及其文化主管部門(mén)在服務(wù)外包和文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過(guò)程中，主要通過(guò)以事前選擇承接主體的方式規(guī)避社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)。“多年來(lái)，上海市圖書(shū)館對(duì)于社會(huì)組織參與文化服務(wù)各方面的事后評(píng)估已經(jīng)較為健全，參與進(jìn)來(lái)的社會(huì)組織能力的規(guī)范，一般情況下在選擇專(zhuān)業(yè)主體階段就已經(jīng)解決了?！保?021年1月5日筆者對(duì)S市中心圖書(shū)館專(zhuān)職工作人員C訪談內(nèi)容。）目前，在公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)化文件中，缺乏對(duì)于文化服務(wù)生產(chǎn)承接主體和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，只依靠文化部門(mén)及購(gòu)買(mǎi)主體的文件對(duì)其進(jìn)行審查與評(píng)價(jià)。另外，缺乏對(duì)社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)時(shí)在文化服務(wù)之外溢出公共價(jià)值的管理。一方面，公共價(jià)值內(nèi)生于公共文化服務(wù)之中，并且在公民群眾使用公共服務(wù)的過(guò)程中轉(zhuǎn)化為公共利益;另一方面，公共價(jià)值在文化服務(wù)之外形成公共性，在組織層面上體現(xiàn)為社會(huì)組織志愿精神的擴(kuò)散，而在社會(huì)層面上則有利于實(shí)現(xiàn)組織間社會(huì)資本的增量變化。因此，在文化服務(wù)共同生產(chǎn)中，公共圖書(shū)館及其文化主管部門(mén)要加強(qiáng)公共價(jià)值的管理意識(shí)，有效實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的社會(huì)效益。

5 社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的對(duì)策

在社會(huì)組織參與上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過(guò)程中，破解難題困境、推動(dòng)深入?yún)⑴c、創(chuàng)造有利環(huán)境應(yīng)當(dāng)是上海市公共圖書(shū)館及其文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以重視和思考的方向?；诖?，本文將對(duì)文化服務(wù)共同生產(chǎn)的分析框架進(jìn)行擴(kuò)展，形成涵攝文化服務(wù)共同生產(chǎn)和社會(huì)效益的整體對(duì)策思路（見(jiàn)圖3）。

由圖3可知，制度吸納、共同生產(chǎn)與結(jié)果共享的文化服務(wù)共同生產(chǎn)過(guò)程是閉合的反饋循環(huán)。其中，結(jié)果共享既是制度吸納和共同生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)的反饋，也是銜接公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)不斷實(shí)踐的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在這一反饋循環(huán)之外，社會(huì)組織參與也具有以下兩個(gè)方面的積極作用：其一，社會(huì)組織的草根特征能夠?yàn)槲幕?wù)共同生產(chǎn)提供補(bǔ)充性意見(jiàn)，進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量和滿意度;其二，社會(huì)組織參與有利于增強(qiáng)社會(huì)參與意識(shí)，并在政策倡導(dǎo)層面發(fā)揮建設(shè)性作用。

5.1 制度吸納：提供激勵(lì)引導(dǎo)

社會(huì)組織在基層治理和文化公共服務(wù)供給中日漸展現(xiàn)出其活力和重要性，上海市文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變管理本位的理念，在依法管理的基礎(chǔ)上建立以平等為基礎(chǔ)的合作機(jī)制，將社會(huì)組織視作補(bǔ)足全市公共圖書(shū)館文化服務(wù)的社會(huì)力量。一方面，推進(jìn)以合作為主的新型制度體系建設(shè)，營(yíng)造社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的制度環(huán)境，加強(qiáng)文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定工作，完善社會(huì)組織共同生產(chǎn)文化服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管;另一方面，加強(qiáng)系統(tǒng)性的政策激勵(lì)與引導(dǎo)，吸納社會(huì)組織的參與，如針對(duì)供給文化服務(wù)的社會(huì)組織設(shè)置榮譽(yù)機(jī)制、采取聯(lián)合辦館的方式與社會(huì)組織共建公共圖書(shū)館分館。此外，文化主管部門(mén)及民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視文化類(lèi)社會(huì)組織的能力建設(shè)，鼓勵(lì)相關(guān)社會(huì)組織自發(fā)提供文化服務(wù)、參與公共圖書(shū)館建設(shè)，既要塑造有利于其人員配置和經(jīng)費(fèi)籌措的社會(huì)環(huán)境，也應(yīng)當(dāng)規(guī)范其組織活動(dòng)，暢通社會(huì)組織申請(qǐng)和清退機(jī)制。

5.2 共同生產(chǎn)：賦權(quán)實(shí)現(xiàn)增能

文化服務(wù)共同生產(chǎn)本質(zhì)上雖屬于公共圖書(shū)館能力建設(shè)的內(nèi)容之一，但在推動(dòng)社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)中也需要賦予社會(huì)組織相應(yīng)的權(quán)能。首先，上海市民政部門(mén)需要為社會(huì)組織的影響力提供制度性的確認(rèn)，賦予社會(huì)組織參與特殊公共事業(yè)活動(dòng)的權(quán)利資格，進(jìn)而賦能社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)。其次，上海市公共圖書(shū)館在文化服務(wù)共同生產(chǎn)過(guò)程中建設(shè)相應(yīng)聯(lián)絡(luò)部門(mén)，為社會(huì)組織提供文化服務(wù)共同生產(chǎn)所需的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與規(guī)范，以合作能力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)同[22]。再次，公共服務(wù)共同生產(chǎn)與價(jià)值共創(chuàng)是一個(gè)過(guò)程中的兩個(gè)結(jié)果，公共價(jià)值的溢出需要提升政府與社會(huì)組織等參與主體的公共價(jià)值管理水平，文化主管部門(mén)可以根據(jù)文化服務(wù)的公共價(jià)值對(duì)社會(huì)組織提供補(bǔ)貼或相應(yīng)優(yōu)惠政策，支持社會(huì)組織的能力發(fā)展。

5.3 結(jié)果共享：培育社會(huì)資本

社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)并非是單純的生產(chǎn)者，同樣也是公共文化服務(wù)的使用者。建立結(jié)果共享的文化服務(wù)共同生產(chǎn)機(jī)制，需要文化主管部門(mén)與公共圖書(shū)館在兩個(gè)方面做實(shí)基礎(chǔ)。第一，培育社會(huì)資本，發(fā)揮基層社會(huì)資本的粘合力。上海市文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將社會(huì)組織置于基層社會(huì)治理的格局中，建立社會(huì)資本、增加社會(huì)資本存量，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、互惠和規(guī)范的合作狀態(tài)。第二，將社會(huì)組織納入到可持續(xù)發(fā)展的理念和規(guī)劃中，積極聽(tīng)取社會(huì)組織的需求和意見(jiàn)，并鼓勵(lì)文化類(lèi)社會(huì)組織參與公共圖書(shū)館理事會(huì)，為社會(huì)組織價(jià)值訴求和志愿服務(wù)提供平臺(tái)。

6 結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)既是對(duì)志愿文化的發(fā)揚(yáng)，也是對(duì)政府供給公共文化服務(wù)的補(bǔ)充。在上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)過(guò)程中，社會(huì)組織參與需要來(lái)自文化主管部門(mén)的支持與接納，也離不開(kāi)自身能力建設(shè)和公共價(jià)值管理水平提升。應(yīng)當(dāng)看到，在文化服務(wù)共同生產(chǎn)中，社會(huì)組織有序參與的基本前提和關(guān)鍵在于良性合作關(guān)系的建立，在激勵(lì)引導(dǎo)、賦權(quán)增能、完善監(jiān)管及可持續(xù)發(fā)展等方面也亟待完善。目前，社會(huì)組織參與上海市公共圖書(shū)館文化服務(wù)共同生產(chǎn)仍處于早期階段，探索并優(yōu)化合作關(guān)系對(duì)于完善社會(huì)組織參與方式、提升文化服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)具有重要意義。

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（收稿日期：2021-01-10 編校：曹曉文，劉 明）