□ 文 宗珊珊

0 引言

2021年《行政處罰法》修訂前，“責令關閉”廣泛存在于環(huán)境保護及安全生產(chǎn)等領域單行法和行政處罰實踐中，一般屬于《行政處罰法》第8條第7項（新法第9條第6項）“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。新法將“責令關閉”增加列舉為法定的處罰種類之一，明確了其適用的典型性和廣泛性。執(zhí)法實踐中爭議較多的關閉網(wǎng)站，是否屬于“責令關閉”的行政處罰種類，應當適用何種程序，本文對這一問題進行初步分析。

1 行政處罰中責令關閉的特征

修訂后的《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”行政處罰的核心在于制裁，責令關閉作為行政處罰措施，具有制裁性的同時，也具有區(qū)別于責令停產(chǎn)停業(yè)等其他行政處罰種類的特征。

1.1 責令關閉以當事人存在違法行為為前提。

針對違法行為作出的責令關閉決定，具有制裁性，屬于行政處罰。如果出于公共利益而責令關閉，例如關閉落后小煤礦，并非針對違法行為實施的懲戒措施，不具有制裁性，不屬于行政處罰措施，屬于行政命令。

1.2 責令關閉對當事人給予本來義務之外的不利后果。

行政許可類案件中，未獲得行政許可而從事相關經(jīng)營活動，行政機關責令關閉的，一般認為不屬于行政處罰措施。因為無證經(jīng)營者本來就沒有相應的經(jīng)營資質(zhì)，責令關閉達到恢復原狀的效果，未課予當事人額外負擔，屬于責令改正類行政命令。

1.3 責令關閉具有永久性

責令關閉是比責令停產(chǎn)停業(yè)更嚴厲的行政處罰措施。責令停產(chǎn)停業(yè)是在保留當事人生產(chǎn)、營業(yè)資格的前提下，在一定時間內(nèi)限制其生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，暫時停止某一段時間的生產(chǎn)或營業(yè)。責令停產(chǎn)停業(yè)通常附有期限要求，在一定期限內(nèi)糾正違法行為，可以恢復生產(chǎn)和經(jīng)營；如果違法行為持續(xù)得不到糾正，則可能責令關閉或者吊銷許可證件。責令關閉是永久性限制當事人生產(chǎn)經(jīng)營，并無期限限制。

2 責令關閉網(wǎng)站的性質(zhì)

判斷責令關閉網(wǎng)站的性質(zhì)，不能僅通過字面表述，應當結(jié)合上述責令關閉行政處罰的特征作實質(zhì)性判斷。通過對相關規(guī)范的梳理，現(xiàn)行規(guī)定中責令關閉網(wǎng)站的性質(zhì)存在一定差異。

2.1 “責令關閉”的行政處罰措施

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的“責令關閉網(wǎng)站”，大多數(shù)情形下屬于“責令關閉”的行政處罰措施?！毒W(wǎng)絡安全法》第61、62、64、66、67、68條，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》第19、20、23條均規(guī)定責令關閉網(wǎng)站的行政處罰措施?！斗墙?jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務備案管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，沒有責令關閉行政處罰的設定權(quán)，責令關閉網(wǎng)站相關規(guī)定基本是對《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》的細化。

2.2 “責令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰措施

“責令暫時關閉網(wǎng)站”屬于責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，不屬于責令關閉?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》第20、21條規(guī)定的責令暫時關閉網(wǎng)站具有暫時性，并非永久性關閉，屬于責令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類，不屬于責令關閉。

2.3 撤銷行政許可

因虛假備案而關閉網(wǎng)站，屬于撤銷行政許可?！缎姓S可法》第69條第2款規(guī)定：“被許可人以欺詐、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！薄斗墙?jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務備案管理辦法》第23條規(guī)定的因填報虛假備案信息由省級通信管理局關閉網(wǎng)站并注銷備案的處理措施，未對當事人施加法定義務外的負擔，屬于撤銷行政許可的行政命令，不屬于責令關閉的行政處罰措施。

2.4 應急措施或者臨時措施

特殊情形下，責令關閉網(wǎng)站屬于應急措施或者臨時措施。《行政強制法》第3條第2款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！薄斗纯植乐髁x法》第19條第2款規(guī)定的因傳播恐怖主義、極端主義內(nèi)容信息由電信管理機構(gòu)責令關閉網(wǎng)站的，應當屬于應對社會安全事件采取的應急措施或者臨時措施。值得注意的是，應急措施、臨時措施的適用應當符合《行政強制法》上述規(guī)定中發(fā)生或者即將發(fā)生突發(fā)事件，且有法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情形。日常行政執(zhí)法活動中為制止違法行為、控制危險擴大而暫時關閉網(wǎng)站，屬于行政強制措施，在法律、行政法規(guī)授權(quán)時方可實施。

3 責令關閉網(wǎng)站的實施

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定和執(zhí)法實踐，責令關閉網(wǎng)站的行政處罰措施可以由電信管理機構(gòu)單獨實施或者由電信管理機構(gòu)與其他有關部門聯(lián)合實施。

3.1 電信管理機構(gòu)單獨執(zhí)法

《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》第19條第1款規(guī)定的，因未取得經(jīng)營許可證、擅自從事經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務而責令關閉網(wǎng)站，由電信管理機構(gòu)基于監(jiān)管職責單獨實施。值得注意的是，雖然法學理論上一般認為無證經(jīng)營而責令關閉不屬于行政處罰措施，《藥品管理法》第115條、《煙草專賣法》第32條等規(guī)定也采納這種立法模式。但是，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》第19條明確規(guī)定對無證經(jīng)營行為處以責令關閉網(wǎng)站的行政處罰，執(zhí)法過程中，應當嚴格依照行政處罰程序?qū)嵤?/p>

3.2 電信管理機構(gòu)與其他有關部門聯(lián)合執(zhí)法

根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》，互聯(lián)網(wǎng)信息服務依法須經(jīng)有關主管部門審核同意的，在申請經(jīng)營許可或者履行備案手續(xù)前，應當依法經(jīng)有關主管部門審核同意；有關主管部門依照有關法律、法規(guī)對相關經(jīng)營者的違法行為進行處罰；責令關閉網(wǎng)站的行政處罰明確由電信管理機構(gòu)實施。此種情形下，有關主管部門和電信管理機構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依照相關法律、法規(guī)對違法行為作出行政處罰，分別對自身的行政行為負責。

4 相關建議

從行政過程論考量，行政目標往往通過一系列行政活動共同達成。查處實施違法犯罪活動的網(wǎng)站時，作出行政處罰決定前，行政機關可能需要暫時關閉網(wǎng)站以制止違法行為、控制危險擴大；作出責令關閉決定后，當事人不執(zhí)行的，需要強制執(zhí)行。立法上，應當充分考慮執(zhí)法實際，綜合運用行政強制措施、行政處罰、行政強制執(zhí)行，以達規(guī)范目的。這樣，一方面，行政機關得遵循相應程序規(guī)范，當事人合法權(quán)益得以保障；另一方面，行政機關不至于在需要采取行政措施時捉襟見肘，行政效率得以實現(xiàn)。

4.1 完善行政強制措施相關規(guī)定

案件調(diào)查過程中，基于違法行為的特點，如果不及時制止，證據(jù)易損毀、風險易擴大，則可以考慮設定行政強制措施。網(wǎng)絡違法行為傳播性較強，危害極易擴大，但是，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對相關部門采取行政強制措施規(guī)定不足。建議《網(wǎng)絡安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》修訂時，考慮行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的緊急情況，增加相關部門為制止違法行為、控制危險擴大采取暫時關閉網(wǎng)站等行政強制措施的規(guī)定。

4.2 完善行政強制執(zhí)行相關規(guī)定

行政機關作出責令關閉網(wǎng)站決定后，當事人拒不關閉的，需要強制關閉。《行政處罰法》《行政強制法》規(guī)定的強制執(zhí)行方式有兩種：行政機關自行強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行?，F(xiàn)行法律未賦予相關部門因當事人不履行責令關閉網(wǎng)站決定而自行強制執(zhí)行的權(quán)力。然而，關閉網(wǎng)站具有專業(yè)性、技術(shù)性，需要通過網(wǎng)絡接入服務提供者配合停止接入、解析，由行政機關直接實施較為適宜，更加符合行政效率原則。建議《網(wǎng)絡安全法》修訂時，賦予相關部門對責令關閉網(wǎng)站行政處罰決定的強制執(zhí)行權(quán)，以增強處罰決定的執(zhí)行力。

4.3 明確執(zhí)法程序、嚴格依法行政

行政機關應當結(jié)合責令關閉網(wǎng)站的行為性質(zhì)，依據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律法規(guī)，按照相應法定程序?qū)嵤?。同時，應當明確有關主管部門與電信管理機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法的責任劃分。有關主管部門與電信管理機構(gòu)所作行政行為具有獨立性，應當分別依據(jù)各自法定職權(quán)作出，分別承擔法律責任。

5 結(jié)語

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)生于虛擬網(wǎng)絡空間的違法行為和執(zhí)法行為日益增多?；ヂ?lián)網(wǎng)領域執(zhí)法與環(huán)境、安全等傳統(tǒng)領域有一定差異：例如，當事人拒不履行責令關閉處罰決定的，強制關閉實體的經(jīng)營場所往往使用強制拆除等實力手段，容易引發(fā)與當事人的沖突，對其人身、財產(chǎn)造成損害，因此，對于強制執(zhí)行權(quán)的設定與實施有嚴格限制；而關閉虛擬空間的網(wǎng)站一般只需要互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡接入服務提供者配合停止接入、解析，無須采取其他實力手段。值得注意的是，雖然存在上述種種差異，在法律未作出例外規(guī)定的情況下，互聯(lián)網(wǎng)領域執(zhí)法應當適用一般的執(zhí)法原則與規(guī)則，這是依法行政的基本要求。