文/李錢(qián)斐

上海人才高峰工程和國(guó)際人才“蓄水池”工程的大力實(shí)施，以及五大新城、臨港新片區(qū)等的建設(shè)發(fā)展，將吸引大量就業(yè)人口和居住人口。公租房對(duì)滿(mǎn)足上海青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬務(wù)工人員等常住人口的階段性住房需求發(fā)揮著重要作用。因此，上海需求將有所增加，今后將繼續(xù)大力發(fā)展公租房。為保障公租房可持續(xù)發(fā)展，減輕政府財(cái)政壓力，亟需拓展融資渠道，建立多元化的公租房融資體系。

一、上海公租房發(fā)展現(xiàn)狀和融資情況

自2010年《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》頒布實(shí)施以來(lái)，上海公租房歷經(jīng)十年發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了解決階段性住房困難和房源循環(huán)使用的目標(biāo)。但公租房仍以政府財(cái)政資金為主要資金來(lái)源，融資方式和融資渠道有待拓展。

（一）上海公租房發(fā)展概況

上海公租房采取市場(chǎng)機(jī)制、公司化運(yùn)營(yíng)，大部分項(xiàng)目出租率和租金收繳率較高，流動(dòng)資金充裕，經(jīng)濟(jì)效益良好。上海在2010年公租房發(fā)展初期，就明確了由政府提供政策支持、由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)采用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)的基本思路，成立了市區(qū)兩級(jí)公租房運(yùn)營(yíng)公司，分別負(fù)責(zé)全市范圍和本區(qū)范圍內(nèi)公租房的投資、建設(shè)和籌措、配租供應(yīng)以及運(yùn)營(yíng)管理，“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按公司法有關(guān)規(guī)定組建，具有法人資格，采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)籌收支，以保本微利為營(yíng)運(yùn)目標(biāo)，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能”（《上海市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》）。

經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，上海公租房已從大規(guī)模建設(shè)籌措時(shí)期進(jìn)入較為穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)管理時(shí)期。根據(jù)上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)報(bào)告《上海市公共租賃住房投入產(chǎn)出研究》的公租房項(xiàng)目案例，在有效緩解青年職工、各類(lèi)人才和來(lái)滬務(wù)工人員的階段性居住困難的前提下，大部分公租房項(xiàng)目出租率在80%以上，租金收繳率在95%以上，流動(dòng)資金充裕，年租金收入扣除當(dāng)年經(jīng)營(yíng)成本外尚有大量資金留存，經(jīng)濟(jì)效益良好，大部分項(xiàng)目初始投資回收期能達(dá)到30年左右，少數(shù)項(xiàng)目甚至能達(dá)到15年左右。

（二）上海公租房資金主要來(lái)源渠道

上海公租房資金來(lái)源以政府財(cái)政資金為主，此外還有住房公積金增值收益和少量銀行貸款，融資渠道較為單一，社會(huì)資金參與度低。從政府財(cái)政投入來(lái)看，2010年市政府撥款100億元，市區(qū)兩級(jí)政府按照1:2的出資比例，向各區(qū)公租房公司注入資本金，推動(dòng)公租房建設(shè)、供應(yīng)和運(yùn)營(yíng)。中央、市政府保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金也可定向用于公租房的配套建設(shè)。從住房公積金支持來(lái)看，根據(jù)歷年上海市住房公積金年度報(bào)告，截至2020年6月，住房公積金增值收益中的廉租（公租）住房建設(shè)補(bǔ)充資金已收購(gòu)公租房約30萬(wàn)平方米。從銀行貸款情況來(lái)看，多數(shù)公租房項(xiàng)目銀行貸款利率高于2020年五年以上中長(zhǎng)期貸款利率4.90%和市場(chǎng)LPR五年以上貸款利率4.65%。此外，符合條件的企業(yè)可以通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，但該籌集資金的方式門(mén)檻高、難度大，較難實(shí)現(xiàn)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房融資情況

多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房建設(shè)在起步階段，資金來(lái)源以政府財(cái)政撥款為主，公共住房主要?dú)w政府所有。發(fā)展到一定階段后，私人部門(mén)逐步占據(jù)公共住房項(xiàng)目融資核心地位，較高比例的公共住房由住房協(xié)會(huì)、注冊(cè)社會(huì)房主和社會(huì)住房公司等非營(yíng)利組織所有和管理。

（一）美國(guó)公共住房資金來(lái)源

美國(guó)早期公共住房項(xiàng)目的資金來(lái)源以單一的政府直接撥款為主，1935年出臺(tái)的《緊急救濟(jì)撥款法》中規(guī)定了約4.5億美元的款項(xiàng)專(zhuān)門(mén)用于公共住房建設(shè)，且沒(méi)有引入民間資本。各州政府通過(guò)成立住房信托基金為本地公共住房項(xiàng)目建設(shè)融資，住房信托基金的來(lái)源主要包括地區(qū)房屋買(mǎi)賣(mài)收益、償還的貸款、政府經(jīng)費(fèi)資金等。由于通貨膨脹因素和公共住房運(yùn)營(yíng)支出不斷增長(zhǎng)，在20世紀(jì)60年代后，美國(guó)聯(lián)邦住房局鼓勵(lì)私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參與，由此逐步形成以私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為主建設(shè)公共住房，政府減少公共住房實(shí)物供給，而是通過(guò)制定融資擔(dān)保、貨幣補(bǔ)貼政策來(lái)支持公共住房項(xiàng)目的美國(guó)模式。

（二）英國(guó)社會(huì)住房資金來(lái)源

英國(guó)的社會(huì)住房最初由非營(yíng)利的慈善機(jī)構(gòu)提供。從19世紀(jì)末開(kāi)始，英國(guó)地方政府向社會(huì)住房提供補(bǔ)貼。至1979年，英國(guó)社會(huì)住房規(guī)模達(dá)到峰值，占英國(guó)住房存量的31%，其中93%的社會(huì)租賃住房由地方政府和新城鎮(zhèn)公司所有（閆妍，2016）。政府重建對(duì)地方政府和住房協(xié)會(huì)的補(bǔ)貼體系，1988年后幾乎所有的社會(huì)租賃住房都由住房協(xié)會(huì)和注冊(cè)社會(huì)房主提供。社會(huì)租賃住房的住戶(hù)通過(guò)住房補(bǔ)貼來(lái)支付租金，住房補(bǔ)貼成本的累積增長(zhǎng)加重了財(cái)政壓力，政府不得不削減社會(huì)租賃住房補(bǔ)貼福利，社會(huì)住房規(guī)模快速減小。

（三）德國(guó)公共住房資金來(lái)源

德國(guó)公共住房最初為政府直接投資，之后鼓勵(lì)地方政府和私人部門(mén)介入，后又引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利團(tuán)體等資本積極參與，政府則退居后臺(tái)扮演調(diào)控住房市場(chǎng)的角色。由于在二戰(zhàn)中住房大量損壞，德國(guó)從1950年開(kāi)始借助政府提供的資金補(bǔ)貼和低息貸款大規(guī)模建設(shè)公共住房。單一的實(shí)物配租在一定程度上阻礙了德國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了減少?lài)?guó)家財(cái)政投入，1980年以后，德國(guó)開(kāi)始推行住房保障市場(chǎng)化，終止低息貸款和稅收減免政策，減少住房供給補(bǔ)貼，同時(shí)將國(guó)有市政住房公司和住房合作社轉(zhuǎn)歸私人運(yùn)營(yíng)（王陽(yáng) 等，2021）。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房融資模式分析

發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房融資渠道多樣，政府弱化直接建設(shè)主導(dǎo)作用，強(qiáng)化土地、稅收、財(cái)政撥款、租金補(bǔ)貼等政策對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用，引導(dǎo)各類(lèi)資本參與公共住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建立起多元化的融資體系。

（一）實(shí)施特別計(jì)劃吸引民間資本投資

美國(guó)為解決公共住房融資問(wèn)題，于1993年開(kāi)始正式實(shí)施HOPE VI計(jì)劃，通過(guò)約50億美元的聯(lián)邦撥款帶動(dòng)了其他公共、私人和慈善資金等投資公共住房。美國(guó)住房和城市發(fā)展部鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商通過(guò)私人部門(mén)債務(wù)融資、私人部門(mén)權(quán)益融資、其他聯(lián)邦撥款、地方資金和慈善資金啟用HOPE VI資金，在原先的公共住房位置創(chuàng)建新的經(jīng)濟(jì)融合社區(qū)，其中的公共住房必須按照市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理。如果公共住房單元繼續(xù)作為公共住房運(yùn)作，則可由私人部門(mén)所有。隨著HOPE VI計(jì)劃的發(fā)展，私人部門(mén)開(kāi)始積極參與公房投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年1美元的HOPE VI資金可以啟動(dòng)1.85美元的資金投入公共住房（閆妍，2016）。另外，HOPE VI實(shí)行資產(chǎn)管理和以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的獨(dú)立賬戶(hù)管理，住房管理部門(mén)詳細(xì)記錄每一項(xiàng)資產(chǎn)融資的可行性和經(jīng)濟(jì)潛能，作為管理和投資決策的基礎(chǔ)，同時(shí)，要求運(yùn)營(yíng)成本保持獨(dú)立的賬戶(hù)，為每一項(xiàng)資產(chǎn)分別制定運(yùn)行計(jì)劃，進(jìn)而提升對(duì)整個(gè)組合資產(chǎn)的管理能力。HOPE VI計(jì)劃已經(jīng)擴(kuò)展到住房建設(shè)以外的更大范疇，包括設(shè)施建設(shè)維護(hù)、環(huán)境改造和提供社區(qū)服務(wù)，大大增加了引入外界資本的機(jī)會(huì)。

（二）通過(guò)政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等吸引市場(chǎng)主體參與

美國(guó)稅收優(yōu)惠證（Low-income housing tax credit, LIHTC）計(jì)劃規(guī)定，住房建設(shè)項(xiàng)目將至少20%的單元提供給不高于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，或者將至少40%的單元提供給低于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，并且這部分住房的租金不高于租戶(hù)家庭收入的30%，出租年限大于30年的，可以獲得稅收優(yōu)惠證。住房所有者可以用稅收優(yōu)惠證抵扣其他稅負(fù)，也可以將其出售給其他投資者進(jìn)行項(xiàng)目融資（Novogradac et al.，2011）。此外，美國(guó)城市和住房發(fā)展局還通過(guò)出售最低收入家庭稅收優(yōu)惠證進(jìn)行權(quán)益投資，使企業(yè)基金、社會(huì)投資市政公司、援助性住房公司和開(kāi)發(fā)商、投資者共同參與援助性住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。安永2009年的一項(xiàng)研究估計(jì),稅收優(yōu)惠證交易投資在1987年至2008年間超過(guò)750億美元，絕大多數(shù)房產(chǎn)獲得了超過(guò)100 萬(wàn)美元的稅收抵免股權(quán)。

德國(guó)沒(méi)有特定的公共住房提供者，但是向低收入家庭居住的低租金住房提供補(bǔ)貼，用補(bǔ)助或稅收減免等公共補(bǔ)貼覆蓋實(shí)際租金和成本租金之間的差額。德國(guó)為新建公共住房提供20-40年的補(bǔ)貼，為改造公共住房提供12-20年的補(bǔ)貼。此后，曾得到公共住房補(bǔ)貼的住宅可以在市場(chǎng)上以市價(jià)銷(xiāo)售。另外，德國(guó)開(kāi)發(fā)銀行還向所有建設(shè)和更新符合特殊住房政策的建筑發(fā)放低息貸款。

（三）成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展融資

英國(guó)在各地成立住房協(xié)會(huì)以加強(qiáng)資金籌措能力。1988年住房協(xié)會(huì)的社會(huì)住房融資主要是債務(wù)融資和中央政府補(bǔ)貼，最初補(bǔ)貼率超過(guò)90%，隨著租金的增長(zhǎng)和住房協(xié)會(huì)之間對(duì)補(bǔ)貼的競(jìng)爭(zhēng)，20世紀(jì)90年代，補(bǔ)貼率下降到60%以下。同時(shí)，英國(guó)政府成立專(zhuān)門(mén)金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本參與保障性住房項(xiàng)目，降低融資成本，提升資金的連續(xù)性。英國(guó)政府為向可負(fù)擔(dān)住房項(xiàng)目提供充分的貸款支持，分別成立英國(guó)住房與社區(qū)署（Homes & Community Agency）和英國(guó)住房金融公司（The Housing Finance Corporation），前者專(zhuān)門(mén)向中低收入住房困難家庭提供貸款，貸款資金來(lái)源是社會(huì)住房基金，后者以發(fā)行債券或提供低利率、長(zhǎng)期限的貸款方式，吸引民間資本參與可負(fù)擔(dān)住房項(xiàng)目的建設(shè)。民間資本和其他資金相比，享有保障房項(xiàng)目的第一清償權(quán)，有效保證了資金的安全性。

（四）建立住房?jī)?chǔ)蓄制度提供低息貸款

法國(guó)新建社會(huì)住房資金主要來(lái)源于Livret A賬戶(hù)提供的資金，該賬戶(hù)資金是實(shí)行管制利率的儲(chǔ)蓄資金，不需納稅。每個(gè)法國(guó)家庭都有權(quán)利在地方銀行開(kāi)一個(gè)免稅的Livret A賬戶(hù)，他們的儲(chǔ)蓄存款由CDC匯集，CDC向銀行支付一定費(fèi)用收集這些資金并給定利率。法國(guó)2009年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)住房融資的76.5%來(lái)自L(fǎng)ivret A。

德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄貸款制度是一種互助性質(zhì)的金融體系，主要是為了緩解戰(zhàn)后住房緊缺帶來(lái)的融資困難，其主要特點(diǎn)是專(zhuān)款專(zhuān)用、利率固定、以存定貸，貸款利率低于其他同期貸款利率，貸款期限較長(zhǎng)，還可以獲得國(guó)家儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。截至2008年，平均每3個(gè)德國(guó)成年人中就有1人履行住房?jī)?chǔ)蓄貸款合同（陳鈺，2013）。

新加坡住房公積金制度是保障居民住房問(wèn)題得到有效解決的重要途徑，所有新加坡公民和永久居民都必須參加公積金儲(chǔ)蓄。住房公積金儲(chǔ)蓄資金比商業(yè)貸款利息低，且資金流穩(wěn)定。政府使用住房公積金向建屋發(fā)展局提供建設(shè)資金貸款，資助其開(kāi)發(fā)建設(shè)組屋。

四、完善上海公租房融資渠道及投融資機(jī)制

上海公租房資本運(yùn)行水平已達(dá)到吸引社會(huì)資本進(jìn)入的程度，其發(fā)展階段已具備市場(chǎng)化融資的條件，有待轉(zhuǎn)變政府補(bǔ)貼方式，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化主體的投資積極性，構(gòu)建和完善公租房融資體系，以更好地滿(mǎn)足未來(lái)擴(kuò)大公租房房源規(guī)模、實(shí)施公租房更新改造、優(yōu)化公租房配套設(shè)施和社區(qū)環(huán)境等需要。建議上海公租房資金來(lái)源從內(nèi)部資金和外部資金兩個(gè)方面進(jìn)行拓展和優(yōu)化（表1）。

表1 上海公租房融資渠道探索

（一）提高公租房運(yùn)營(yíng)管理水平以擴(kuò)大內(nèi)部資金規(guī)模

社會(huì)專(zhuān)業(yè)分工的不斷深化，鼓勵(lì)公租房企業(yè)更好地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資源提高管理效率和經(jīng)營(yíng)效益，增強(qiáng)公租房?jī)?nèi)源融資能力。首先，選擇合適的公租房定價(jià)模式，實(shí)行差別化租金，以提高公租房租金收入。其次，積極拓展公租房增值服務(wù)以提高增值服務(wù)收益，經(jīng)營(yíng)好公租房配套商業(yè)用房提高商業(yè)用房租金收入。最后，優(yōu)化流動(dòng)資金使用，合理規(guī)劃運(yùn)作，在保證安全性的前提下使流動(dòng)資金收益最大化。

（二）轉(zhuǎn)變政府補(bǔ)貼方式，逐步建立覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的低成本融資機(jī)制

減少政府財(cái)政直接補(bǔ)貼，通過(guò)土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等方式，降低公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，吸引住房公積金、保險(xiǎn)基金、慈善基金等社會(huì)資金作為長(zhǎng)期資本投入公租房領(lǐng)域。通過(guò)政府向公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供增信擔(dān)保，提高公租房項(xiàng)目信用評(píng)級(jí)，暢通符合條件的企業(yè)發(fā)行中長(zhǎng)期票據(jù)的渠道，提升企業(yè)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的積極性。鼓勵(lì)商業(yè)銀行以利率低于LPR五年期利率的貸款支持公租房建設(shè)，低于LPR五年期利率部分由政府財(cái)政貼息。

（三）建立住房?jī)?chǔ)蓄銀行體系

以財(cái)政撥款、部分住房公積金、土地出讓金和社會(huì)資本作為資本金，吸引個(gè)人儲(chǔ)蓄資金以及貨幣市場(chǎng)的投資者和各類(lèi)基金，支持公租房籌建和運(yùn)營(yíng)。針對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄用戶(hù)，儲(chǔ)蓄銀行存款合同可以創(chuàng)新加入租賃優(yōu)惠條款，如果存款達(dá)到一定年限或者一定金額，在租賃公租房或者購(gòu)房時(shí)可以獲得租金減免或購(gòu)房?jī)?yōu)惠，以此鼓勵(lì)租房者和購(gòu)房者共同將資金儲(chǔ)存到儲(chǔ)蓄銀行。

（四）探索新型融資模式

目前上海公租房房源籌集基本采取BT模式，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建設(shè)好后，無(wú)償移交給政府來(lái)配租供應(yīng)。建議拓展融資思維，創(chuàng)新融資模式，建立方便投資者退出機(jī)制，暢通低成本資金參與公租房建設(shè)項(xiàng)目融資的合法渠道，建立公租房金融創(chuàng)新產(chǎn)品及創(chuàng)新制度。通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)用債券投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等支持公租房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并積極探索并推廣BOT模式、TOT模式、PPP模式、ABS模式和REITs等新型融資模式（胡吉亞，2020）。