文/羅異鏗

共有產(chǎn)權(quán)住房是指政府與住房保障對象按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性住房。隨著黨的十九大報告提出要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，共有產(chǎn)權(quán)住房日益受到重視。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，2021年政府工作報告則提出要切實增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給。北京、上海、廣州、深圳（下稱“北上廣深”）等城市率先開展共有產(chǎn)權(quán)住房實踐，在積累經(jīng)驗的同時，也暴露出了許多問題，通過本次系統(tǒng)的梳理和剖析，希望為下一步總結(jié)推廣奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

一、前言

共有產(chǎn)權(quán)住房最早始于上個世紀八十年代的英國。我國發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房起步較晚，目前仍處于探索階段。

（一）產(chǎn)權(quán)型保障性住房回顧

共有產(chǎn)權(quán)住房是產(chǎn)權(quán)型保障性住房的一類。在產(chǎn)權(quán)型保障性住房的發(fā)展歷程中，最為典型的形式就是經(jīng)濟適用住房。1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）首次提出要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系，1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）更是明確要建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系，將經(jīng)濟適用住房提到前所未有的高度。然而，由于外部經(jīng)濟社會發(fā)展的影響以及自身制度設(shè)計的缺陷，經(jīng)濟適用住房的成效并未達到預期，逐步退出了城鎮(zhèn)住房保障體系。例如，廣東省在2012年的《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》（粵府辦〔2012〕12號）就明確規(guī)定“除已批準立項的項目外，暫停新建經(jīng)濟適用住房，將其供應(yīng)對象納入公租房供應(yīng)范圍”。

在經(jīng)濟適用住房逐步退出之際，共有產(chǎn)權(quán)住房也開始進入人們的視野，尤其是國家提出住房發(fā)展要堅持“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的總體思路后，共有產(chǎn)權(quán)住房成為“中端有支持”的重要著力點，在滿足低端住房需求的保障性租賃住房和滿足高端住房需求的商品住房之間搭建了一座“橋梁”。2007年江蘇省淮安市率先開展共有產(chǎn)權(quán)住房的探索，2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委《關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導意見》（建?！?014〕174號）選取了北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石等6個試點城市，2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點的意見》（建?！?017〕210號）鼓勵北京、上海進一步開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點。

表1 共有產(chǎn)權(quán)住房與保障性租賃住房、商品住房比較一覽表

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房研究綜述

對于共有產(chǎn)權(quán)住房的學術(shù)研究，已有一定的積累。學者對于發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房基本都持支持態(tài)度。秦虹（2017）認為在居民收入與房價矛盾突出的城市，住房供應(yīng)需要從過去保障和市場的“兩分法”改為保障、支持和市場“三分法”，在住房保障供給和市場供給之間增加有政策支持的共有產(chǎn)權(quán)住房。馬輝民等人（2016）認為共有產(chǎn)權(quán)住房是一種整合了傳統(tǒng)各類型保障性住房的新型住房保障方式，其作為租賃與自有、保障與市場的過渡，可有效銜接我國住房保障體系和住房市場體系。趙燕菁（2012）認為共有產(chǎn)權(quán)住房等保障性住房不僅可以解決住有所居問題，更可以成為容納積極財政政策和寬松貨幣政策帶來的貨幣洪流的蓄水池。呂萍等人（2013）認為共有產(chǎn)權(quán)住房可以將政府在保障性住房投入的各類資源顯性化，使價值市場化和資本化，加強政府保障能力，提高政府保障效率。

同時，學者也認為共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展仍有許多值得探討的空間，提出了諸多富有建設(shè)性的建議。莫智等人（2010）通過系統(tǒng)分析英國、美國和澳大利亞推廣共有產(chǎn)權(quán)住房的經(jīng)驗做法，建議我國發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房形式要多樣化，管理機構(gòu)要專業(yè)化和市場化，住房保障功能應(yīng)有延續(xù)性。李哲等人（2018）梳理并對比了試點城市共有產(chǎn)權(quán)住房的政策，提出要明確制度認識與定位、厘清與原有保障制度的關(guān)系等建議。李海濤（2016）提出公共產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計要堅持市場化運作，拓寬供應(yīng)對象，培育住房管理協(xié)會。陳杰等人（2017）通過剖析北京共有產(chǎn)權(quán)住房政策，建議共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展要更加市場化，與商品房的政策界限要更加分明。嚴榮（2015）提出要明確共有產(chǎn)權(quán)住房的政策性住房定位，設(shè)定明確的準入條件，設(shè)定共有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的最長期限，鼓勵專業(yè)社會組織參與運行管理等。

總的來說，近年來共有產(chǎn)權(quán)住房的實踐，掀起了一波研究熱潮，尤其在國際經(jīng)驗、特征要素、個案實踐方面已有相當?shù)难芯炕A(chǔ)，而在比較研究方面仍比較薄弱。因此，本文從比較研究的視角從發(fā)，選擇北上廣深作為研究對象，對共有產(chǎn)權(quán)住房制度進行再剖析。當然，目前除了北上廣深外，探索共有產(chǎn)權(quán)住房的城市還有淮安、西安、南京、福州、珠海、佛山、煙臺等多個城市，之所以選擇這四個城市進行對比研究，主要有以下三個方面的考慮：一是四個城市開展共有產(chǎn)權(quán)住房的探索相對較早，有著較為扎實的實踐基礎(chǔ)，且均為特大城市，具有可比性；二是共有產(chǎn)權(quán)住房的政策導向較為領(lǐng)先，受到各界的認可與關(guān)注；三是雖然四個城市所面臨的問題以及所構(gòu)建的方案較為特殊，其發(fā)展經(jīng)驗無法全盤復制，但是其做法無疑能為其他城市的實踐打開思路。另外，需要特別指出的是，在概念方面，除北京、廣州直接稱為“共有產(chǎn)權(quán)住房”外，上海稱為“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，深圳稱為安居型商品房，但其均具有共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，故本文將其統(tǒng)稱為共有產(chǎn)權(quán)住房。

表2 我國共有產(chǎn)權(quán)住房主要政策一覽表

二、共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展模式解讀

共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計主要包括籌集、分配和轉(zhuǎn)讓三大核心要素。只有形成有效的籌集、公平的分配、規(guī)范的轉(zhuǎn)讓，共有產(chǎn)權(quán)住房政策才能有用、好用、管用。因此，本文著重對北上廣深四市的共有產(chǎn)權(quán)住房的籌集、分配、轉(zhuǎn)讓模式進行比較與分析。

（一）籌集模式：主要通過招拍掛供地方式新建和配建，以中小套型為主

在籌集渠道方面，一般包括新建房源和盤活存量房源。新建房源包括政府集中新建、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)集中新建、商品住房項目配建、城市更新項目配建、企業(yè)自建等。北京、上海以新建房源為主，但是北京一般不采用政府集中新建；廣州、深圳則涵蓋新建房源與盤活存量，其中廣州要求城市更新改造項目配建的政府分成部分要安排不少于10%的房源作為共有產(chǎn)權(quán)住房，深圳要求商品住房項目和城市更新項目的配建比例不低于30%。

在用地出讓方面，一般通過招拍掛供地，部分項目允許采用劃撥或協(xié)議出讓方式供地。比如，上海規(guī)定單獨選址、集中建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房項目采用行政劃撥方式供地，廣州明確符合劃撥用地目錄的新建共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)用地采用行政劃撥或協(xié)議出讓方式供地，深圳也提出劃撥一定數(shù)量的共有產(chǎn)權(quán)住房用地。

在建筑面積方面，一般以中小套型為主。北京規(guī)定城六區(qū)不大于90平方米，其他區(qū)90平方米以下要占比70%，同時最大不超過120平方米；上海按照單身人士配售一居室、2人或者3人家庭配售二居室、4人及以上家庭配售三居室的原則籌集房源，最大一般在90平方米左右；廣州規(guī)定以90平方米以下的中小套型為主；深圳則同上海一樣，按照單身居民、2至3人家庭配售建筑面積標準為65平方米左右，4人及以上家庭配售建筑面積標準為85平方米左右的原則籌集房源，最大不超過90平方米，最新政策草案中提出建筑面積要以小于70平方米為主。

（二）分配模式：兼顧戶籍家庭和非戶籍家庭，個人產(chǎn)權(quán)份額不低于50%

在供應(yīng)對象方面，一般從戶籍家庭逐步擴展到非戶籍家庭。北京在政策出臺時就明確要供給不少于30%的房源給非戶籍家庭；上海則在2018年通過補充配套政策的方式將非戶籍家庭納入供應(yīng)范圍，供應(yīng)20%左右的房源；廣州非戶籍家庭申請需要符合學歷、職稱或技能等條件；深圳主要面向戶籍家庭供應(yīng)。

在產(chǎn)權(quán)比例方面，一般個人產(chǎn)權(quán)份額不低于50%。北京雖在政策中未明確個人產(chǎn)權(quán)份額的下限，但是在實際操作中基本按照50%進行控制；上海、廣州在政策文件中規(guī)定個人產(chǎn)權(quán)份額原則上不低于50%，深圳在現(xiàn)行政策中提出最高銷售價格不高于市場評估價的70%，而在最新政策草案中提出銷售價格為同區(qū)域同類型市場商品住房售價的50%左右。

（三）轉(zhuǎn)讓模式：要求一定期限后方可轉(zhuǎn)讓，北京和廣州要求封閉流轉(zhuǎn)

在轉(zhuǎn)讓期限方面，要求一定期限后方可轉(zhuǎn)讓。北京、上海要求取得不動產(chǎn)權(quán)證滿5年才可以進行轉(zhuǎn)讓。廣州要求滿足本市住房限售年限，按照《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的通知》（穗府辦函〔2017〕65號）的規(guī)定，即2年。深圳則規(guī)定簽訂買賣合同后10年方可轉(zhuǎn)讓。

在轉(zhuǎn)讓方式方面，分為封閉流轉(zhuǎn)和上市交易兩種。北京、廣州明確轉(zhuǎn)讓對象為其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房申請條件的家庭，實行定向封閉流轉(zhuǎn)。上海規(guī)定戶籍家庭可以購買政府產(chǎn)權(quán)份額或者上市轉(zhuǎn)讓，變成商品住房，非戶籍家庭的轉(zhuǎn)讓對象為其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房申請條件的家庭，實行定向封閉流轉(zhuǎn)。深圳明確符合條件的可以申請取得完全產(chǎn)權(quán)，上市交易。

表3 北上廣深共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展模式一覽表

三、共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展理念剖析

北上廣深根據(jù)自身實際制定共有產(chǎn)權(quán)住房政策，發(fā)展模式各具特色，但是追本溯源，仍有許多共性的內(nèi)容，無不圍繞保障、居住、共有的發(fā)展理念進行政策的制定，以更好地完善城鎮(zhèn)住房保障體系，進一步解決住房困難家庭的居住問題。

（一）體現(xiàn)保障理念：適度保障，精準保障

供給側(cè)，遵循適度保障原則。共有產(chǎn)權(quán)住房是準公共產(chǎn)品，其核心是保障。因此，住房的規(guī)劃設(shè)計建造過程應(yīng)按照適度保障的原則推進。所謂的適度保障，是以解決住房保障對象的居住問題為首要目標，其中單套建筑面積是一個核心的變量，北上廣深的單套房型基本均規(guī)定以90平方米以下的中小套型為主。

需求側(cè)，遵循精準保障原則?？茖W、合理地設(shè)定共有產(chǎn)權(quán)住房的準入門檻，是共有產(chǎn)權(quán)住房精準保障的又一體現(xiàn)。經(jīng)濟適用住房的一大弊端就是將其供應(yīng)對象限定為低收入家庭，然而低收入家庭根本沒有經(jīng)濟能力購買經(jīng)濟適用住房，導致供需嚴重錯配。北京、廣州、深圳將共有產(chǎn)權(quán)住房的準入門檻直接設(shè)定為無房家庭，上海則規(guī)定住房、收入、資產(chǎn)三個條件均需低于規(guī)定限額，精準鎖定供應(yīng)對象。

（二）體現(xiàn)居住理念：市場定價，房住不炒

價格端，堅持市場定價。住房是一個兼具居住和投資屬性的產(chǎn)品，堅持房住不炒既是底線，也是目標。經(jīng)濟適用住房規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)的項目利潤不高于3%，政府建設(shè)的項目不得有利潤，以成本價銷售，導致后期以市場價轉(zhuǎn)讓形成巨大的套利空間。共有產(chǎn)權(quán)住房的定價則錨定商品住房，基本以市場價出售。比如：北京規(guī)定其銷售均價應(yīng)低于同地段、同品質(zhì)普通商品住房的價格，以項目開發(fā)建設(shè)成本和適當利潤為基礎(chǔ)，并考慮家庭購房承受能力等因素，不再像經(jīng)濟適用住房一樣限制3%的利潤；廣州則規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)住房銷售前，由代持管理機構(gòu)委托評估機構(gòu)對同地段、同類型新建商品住宅市場價進行評估，綜合考慮市場評估價和保障對象支付能力確定銷售價格。

轉(zhuǎn)讓端，堅持房住不炒。經(jīng)濟適用住房允許購房滿5年后按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例補繳價款，隨后可上市轉(zhuǎn)讓，成為商品住房，打通了經(jīng)濟適用住房和商品住房的政策通道。目前，北京、廣州和上海非戶籍住房保障對象實行封閉流轉(zhuǎn)，不允許其轉(zhuǎn)為商品住房；對上海戶籍和深圳住房保障對象，允許其轉(zhuǎn)為商品住房。雖然，上海、深圳留有轉(zhuǎn)為商品住房的政策通道，但是上市也是有嚴格限制的，上海要求繳納政府產(chǎn)權(quán)份額所對應(yīng)的價款，深圳要求簽約滿10年才允許取得完全產(chǎn)權(quán)。

（三）體現(xiàn)共有理念：收益共享，風險共擔

收益共享。所謂共有，根據(jù)《物權(quán)法》第九十三條的規(guī)定，是指不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以由兩個以上單位、個人共有。住房的產(chǎn)權(quán)共有是共有產(chǎn)權(quán)住房的最大特點，同時體現(xiàn)在附著在產(chǎn)權(quán)上的用益物權(quán)上。比如：北京規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)住房用于出租的，政府和個人按照所占產(chǎn)權(quán)份額獲得租金收益的相應(yīng)部分；上海戶籍住房保障對象將共有產(chǎn)權(quán)住房上市交易，只能獲得其產(chǎn)權(quán)份額相對應(yīng)的價款，政府產(chǎn)權(quán)份額相對應(yīng)的價款歸政府。

風險共擔。主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓時的價格低于購買時的價格如何處理的問題。比如，廣州規(guī)定轉(zhuǎn)讓價格低于原購買價格的差價政府不予補償，明確個人與政府共擔風險。

四、共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展策略建議

共有產(chǎn)權(quán)住房從提出到現(xiàn)在已經(jīng)歷時十余年，然而不同于經(jīng)濟適用住房，國家對于共有產(chǎn)權(quán)住房制度至今尚無明確統(tǒng)一的指導意見，仍以鼓勵地方發(fā)展為主。北上廣深因地制宜的發(fā)展模式，必定難以全盤復制至二線城市及三、四線城市，這些地方在發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房過程中該如何取舍，本文建議重點從籌建、分配、轉(zhuǎn)讓三個層面把握好發(fā)展策略。

（一）籌建層面：發(fā)揮市場力量籌建房源，探索社會與個人的共有

發(fā)揮市場力量籌建房源。經(jīng)濟適用住房等保障性住房的經(jīng)驗教訓表明，政府大包大攬籌集房源，一方面品質(zhì)不高、效率不高，另一方面極大加重了住房保障部門的負擔。在籌集環(huán)節(jié)，建議盡量減少政府自行組織集中建設(shè)，而是像北京、廣州、深圳那樣，通過“限房價、競地價”“綜合招標”等多種出讓方式，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)，或者通過商品住房項目以及城市更新配建的方式來籌集房源。

探索社會與個人的共有。目前，政府與住房保障對象共同擁有住房，是北上廣深的主要模式。在起步階段，政府與住房保障對象共有住房，可以起到有效供應(yīng)的作用，履行住房保障職責，但是壓力和風險也會與日俱增。因此，廣州提出探索鼓勵將符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他國有土地用于建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，實行社會與住房保障對象共有的模式。同時，可以進一步完善國有代持機構(gòu)的職能，以現(xiàn)在的代表政府持有政府產(chǎn)權(quán)份額為基礎(chǔ)，學習英國住房協(xié)會（Housing Association）的做法，承擔共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)、分配、管理等事務(wù)，逐步成為共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)者。

（二）分配層面：分層滿足住房保障需求，警惕住房保障的福利化

分層滿足住房保障需求。在共有產(chǎn)權(quán)住房起步發(fā)展階段，供給相對緊張是普遍現(xiàn)象，合理設(shè)置配售規(guī)則尤為重要。北上廣深的供應(yīng)對象準入門檻有著較為明顯的差異，對于戶籍、住房、收入、資產(chǎn)等條件設(shè)置各不相同。各地在設(shè)置準入門檻時，一方面要重點明確保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)對象范圍，二者的準入門檻是重疊、交集還是平行，需要根據(jù)實際確定，另一方面要平衡戶籍家庭需求和非戶籍家庭需求，目前將非戶籍家庭尤其是人才納入共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)范圍的城市已越來越多。因此，建議將供應(yīng)對象劃分為三個層次：第一層次是戶籍住房困難家庭，要優(yōu)先覆蓋；第二層次是新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級所需的，具有一定學歷、職稱、技能的非戶籍住房困難家庭，尤其是一些新就業(yè)職工、新市民；第三層次是在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍住房困難家庭。

警惕住房保障的福利化。共有產(chǎn)權(quán)住房是一個承上啟下的居住產(chǎn)品，上有商品住房，下有保障性租賃住房，促進共有產(chǎn)權(quán)住房與商品住房、保障性租賃住房的流通非常重要。對于難以承擔共有產(chǎn)權(quán)住房消費支出的保障家庭，要將其導向保障性租賃住房；對于有條件改善居住條件的保障家庭，要引導其退出共有產(chǎn)權(quán)住房，通過商品住房解決住房問題。為此，在建筑面積等方面的標準應(yīng)介于商品住房和保障性租賃住房之間，處理好住房保障和福利陷阱的關(guān)系，防止住房保障福利化，實現(xiàn)公共資源公平善用。

（三）轉(zhuǎn)讓層面：盡量減少政府直接回購，分步實施增購產(chǎn)權(quán)份額

盡量減少政府直接回購。政府回購主要有兩種情形：一種是為了防止住房保障對象低價轉(zhuǎn)讓共有產(chǎn)權(quán)住房，按照《物權(quán)法》等有關(guān)規(guī)定設(shè)定政府優(yōu)先購買權(quán)；另一種是住房保障對象未達到轉(zhuǎn)讓條件就退出的，政府按照一定的價格回購。北上廣深基本都設(shè)置了政府回購的渠道，然而政府回購后的房源又需再次推出供應(yīng)，會增加轉(zhuǎn)讓成本。為了促進共有產(chǎn)權(quán)住房的流通效率、簡化流通程序，建議盡量減少政府回購，而是直接將其轉(zhuǎn)讓給其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房條件的申請人。

分步實施增購產(chǎn)權(quán)份額?！蛾P(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導意見》（建?！?014〕174號）允許住房保障對象增購政府產(chǎn)權(quán)份額，直至取得完全產(chǎn)權(quán)，上海、深圳執(zhí)行此規(guī)定，北京、廣州則不允許住房保障對象增購政府產(chǎn)權(quán)份額。允許住房保障對象增購產(chǎn)權(quán)使其可以穩(wěn)定居住，但是在當前房地產(chǎn)市場環(huán)境下，這不僅會增加政府供給壓力，也會釋放投資的預期。因此，對于增購政府產(chǎn)權(quán)份額的問題，需要分步來看。當前共有產(chǎn)權(quán)住房處于起步階段，供給相對緊缺，建議暫時不允許增購政府產(chǎn)權(quán)份額，維持房源的穩(wěn)定，使其覆蓋更多家庭；當共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展到一定階段，房源供給相對充裕了，再允許符合條件的住房保障對象增購政府產(chǎn)權(quán)份額，由此提升住房保障對象的獲得感、幸福感、安全感。

五、結(jié)語

近年來，隨著新型住房制度的深入推進，共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展明顯加快，尤其是北上廣深等一線城市?？偟膩碚f，雖然共有產(chǎn)權(quán)住房被一致看好，但是至今未得到全面推廣，一方面是因為近年來保障性租賃住房和棚戶區(qū)改造的深入推進使住房保障問題有所緩解，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房的迫切性有所減弱，另一方面是隨著經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，土地財政對于地方經(jīng)濟發(fā)展的作用更為顯著，各地存在發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房可能影響房地產(chǎn)市場的擔憂。本文以北上廣深為例，系統(tǒng)分析其發(fā)展模式、發(fā)展理念，提出發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房要重點把握好的三個方面，以期為下一步共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計提供些許參考。