楊 璐

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 201620)

2020年11月15日，跨越8年歷經(jīng)31輪談判的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)RCEP)在15國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的共同見(jiàn)證下正式簽署，標(biāo)志著全球范圍內(nèi)覆蓋人口最廣、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、發(fā)展?jié)摿?qiáng)勁的自由貿(mào)易區(qū)已經(jīng)建立，東亞經(jīng)貿(mào)一體化就此迎來(lái)里程碑式的跨越。在第12章電子商務(wù)章節(jié)中，RCEP就當(dāng)前蓬勃發(fā)展的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作出了詳細(xì)規(guī)定，既包含了與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《美墨加協(xié)議》(USMCA)、《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)等代表現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中電子商務(wù)主要立場(chǎng)的協(xié)定一脈相承的內(nèi)容，又結(jié)合實(shí)際情況加以完善和創(chuàng)新，其中較為突出的一點(diǎn)在于計(jì)算設(shè)施位置和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域中基本安全利益例外的增設(shè)，具體表現(xiàn)為：一方面，締約方不得以要求對(duì)方將其計(jì)算設(shè)施本地化作為開(kāi)展商業(yè)行為的強(qiáng)制前提；另一方面，以電子方式跨境傳輸信息應(yīng)當(dāng)以維護(hù)電子信息的自由跨境為原則，但兩者均存在基本安全利益例外，且其他締約方不被允許提出異議。鑒于該項(xiàng)例外條款是以往電子商務(wù)協(xié)定中不曾有過(guò)的，理清基本安全利益的內(nèi)涵有助于正確適用條文規(guī)定，在促進(jìn)跨境電子商務(wù)自由開(kāi)展的同時(shí)保障各締約國(guó)自身關(guān)鍵的基本安全利益不受侵犯，營(yíng)造良好的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境，并為我國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)則與國(guó)際條約的銜接提供指導(dǎo)與借鑒。

一、 國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域的安全例外條款

盡管基本安全利益例外條款首次被應(yīng)用于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域，且RCEP對(duì)其具體內(nèi)涵并未作出詳細(xì)的規(guī)定，但許多國(guó)際貿(mào)易與投資協(xié)定中都包含允許各國(guó)在必要時(shí)援引基本安全利益以免于承擔(dān)特定條約義務(wù)的條款。因此，可以從現(xiàn)有條文著手，探析基本安全利益的普遍含義。

(一)WTO安全例外條款下的基本安全利益

GATT1994第21條賦予了締約方以維護(hù)國(guó)家安全為由違反WTO規(guī)則的較高程度的自決權(quán)，但援引條款的事項(xiàng)需要限定在基本安全利益的范圍之內(nèi)，主要體現(xiàn)在：一是締約方披露信息以不對(duì)基本安全例外構(gòu)成挑戰(zhàn)為限；二是締約方有權(quán)在緊急情況下出于保護(hù)國(guó)家根本安全利益需要采取措施；三是締約方遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》開(kāi)展維護(hù)國(guó)際和平與安全的行動(dòng)以不違背本國(guó)基本安全利益為限。然而，WTO多邊貿(mào)易規(guī)則并未對(duì)基本安全利益的內(nèi)涵與外延作出解釋?zhuān)瑢?dǎo)致了適用上的困難和不確定性，尤其是第20條(乙)款(3)項(xiàng)下“其他緊急情況”這種未予窮盡的表述，加劇了界定范圍的模糊性。

烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施案中首次明確了專(zhuān)家組對(duì)一國(guó)援引國(guó)家安全例外條款具有管轄權(quán)。該案中，專(zhuān)家組指出基本安全利益是安全利益的一個(gè)組成部分且范圍有所限縮，一般可以理解為“指與國(guó)家最基本的職能有關(guān)的利益，即保護(hù)其領(lǐng)土和人口免于遭受外部威脅，維護(hù)國(guó)內(nèi)法律和公共秩序”，鑒于基本安全利益并不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)肯定成員自行判斷自身基本安全利益和遭受內(nèi)外部威脅程度的正當(dāng)性，但援引方應(yīng)當(dāng)提供充分證據(jù)明確案件中特定基本安全利益的界定，并由專(zhuān)家組客觀(guān)審查合法性。此處成員的自決權(quán)與專(zhuān)家組的審查權(quán)并不沖突，前者對(duì)成員的國(guó)家主權(quán)和安全利益給予了充分尊重和保護(hù)，后者旨在維護(hù)爭(zhēng)端解決機(jī)制的公正與權(quán)威，防止成員打著保護(hù)基本安全利益的旗幟，濫用權(quán)力侵害他國(guó)正當(dāng)權(quán)益。因此，專(zhuān)家組審查的界限在于基本安全利益必須同時(shí)涵蓋第20條(b)款三項(xiàng)的特征，即結(jié)合該款上下文中的裂變物質(zhì)、軍事物品等表述加以整體解釋?zhuān)瑢⑵淅斫鉃榛诂F(xiàn)存或潛在的武裝沖突或危機(jī)或普遍不穩(wěn)定的局勢(shì)，引發(fā)國(guó)家軍事及國(guó)防安全利益受損，從而導(dǎo)致的一種高度緊張的危險(xiǎn)狀態(tài)。

(二)國(guó)際投資協(xié)定中的基本安全利益

國(guó)際投資協(xié)定中的基本安全利益普遍體現(xiàn)在安全例外條款之中，即允許各國(guó)在必要時(shí)援引基本的擔(dān)保權(quán)益，以限制實(shí)質(zhì)性條約協(xié)定的適用。例如在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和《能源憲章條約》中包含了允許締約國(guó)采取它認(rèn)為能保護(hù)其基本安全利益所必須的任何行動(dòng)的條款；1991年美國(guó)與阿根廷簽訂的雙邊投資協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)BIT)中也賦予締約雙方在維護(hù)國(guó)際和平與安全以及維護(hù)自身基本安全利益而采取一定措施的權(quán)利。

首先，從投資進(jìn)程來(lái)看，安全例外條款通常規(guī)定在準(zhǔn)入后階段，即確保通過(guò)國(guó)家安全審查制度的投資項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中不危及國(guó)家基本安全利益。其次，在多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定傾向于優(yōu)先維護(hù)外國(guó)投資者的信賴(lài)?yán)?，促進(jìn)善意投資，只有在重大且極其有限的基本安全利益受損的情況下才能賦予東道國(guó)免除特定義務(wù)的主動(dòng)權(quán)。從條文表述上看，重大安全利益通常與“國(guó)際和平與安全”、“緊急情況”、“公共秩序”等字眼共存或被替代，限定范圍隨之?dāng)U大或限縮，但在個(gè)案判定過(guò)程中，需要聯(lián)系案情和具體條文解釋得以清晰，例如美國(guó)2012年BIT范本第18條第2款規(guī)定：本條約的任何規(guī)定均不得解釋為禁止一方為履行其維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全的義務(wù)，或保護(hù)其自身的基本安全利益而采取其認(rèn)為必要的措施；中國(guó)-芬蘭BIT第3條第5款規(guī)定：本協(xié)定不得解釋為組織締約一方在戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突或其他在國(guó)際關(guān)系緊急情況下為保護(hù)本國(guó)基本安全利益所采取的任何必要行動(dòng)；《美國(guó)和巴拿馬共和國(guó)關(guān)于投資保護(hù)條約的條約》第10條規(guī)定：本條約不排除任何一方為維持或恢復(fù)國(guó)際和平與安全，或?yàn)楫a(chǎn)生自己的基本安全利益而采取一切必要措施；中國(guó)-德國(guó)BIT第4條第1款規(guī)定：因公共安全和秩序、公眾健康或道德而采取的措施，不應(yīng)視為第三條中的“待遇低于”。此外，為了防止這一抗辯理由被濫用，部分國(guó)際投資協(xié)定設(shè)置了非歧視、禁止變相限制、程序公正透明等條件規(guī)范安全例外條款的適用。

對(duì)基本安全利益的解釋決定了條約中包含的國(guó)家安全例外條款是否能夠真正起到控制上述安全威脅的作用。從狹義角度解釋?zhuān)祟?lèi)條款基本只涵蓋了重大軍國(guó)主義威脅，針對(duì)的是武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)以及自衛(wèi)情形，而非長(zhǎng)期、非特定化風(fēng)險(xiǎn)。從廣義角度看，理論上的重大安全利益的概念被逐步泛化，“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情形”規(guī)定的范圍可以做出擴(kuò)大或縮小解釋?zhuān)哂休^強(qiáng)的不確定性，就特定投資行為對(duì)東道國(guó)帶來(lái)的國(guó)家安全隱患是否能夠包含在內(nèi)，仍取決于仲裁庭對(duì)條約規(guī)則的解釋?zhuān)约巴顿Y方抗辯該措施一開(kāi)始就并不構(gòu)成違反投資條約義務(wù)的論點(diǎn)是否成立。

二、 RCEP下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域中基本安全利益的內(nèi)涵

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域設(shè)立基本安全利益例外的一個(gè)重要原因在于防止關(guān)鍵數(shù)據(jù)在流動(dòng)過(guò)程中非法流入境外，并對(duì)國(guó)家安全造成危害。若要充分發(fā)揮此項(xiàng)例外條款的作用，關(guān)鍵一步在于理清基本安全利益的內(nèi)涵。關(guān)于基本安全利益在RCEP中有兩處，即第12.14條計(jì)算設(shè)施的位置和第12.15條通過(guò)電子方式跨境傳輸信息，考慮到計(jì)算設(shè)施的位置涉及到數(shù)據(jù)本地化，因此本文討論的是宏觀(guān)意義上的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，即包含數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)跨越國(guó)境間的傳輸和處理活動(dòng)。

(一)基本安全利益內(nèi)涵因時(shí)而變

基本安全利益的概念很難用明確的術(shù)語(yǔ)定義，可能會(huì)隨時(shí)間和局勢(shì)發(fā)生變化。安全例外條款適用的一個(gè)普遍前提在于與國(guó)家的基本職能及存續(xù)狀態(tài)密不可分的“基本安全利益”受到威脅，國(guó)家理應(yīng)具有自主決定的權(quán)利，他國(guó)的異議很可能構(gòu)成不正當(dāng)干涉內(nèi)政。爭(zhēng)論的具體利益取決于具體情況，且以此為抗辯理由采取的措施原則上是可由法院或仲裁庭審查的。

同樣地，考慮到國(guó)家之間發(fā)展程度和政策理念的差異，RCEP中的基本安全利益例外條款并未對(duì)基本安全利益的含義做出詳細(xì)的闡述，意圖實(shí)現(xiàn)兼顧國(guó)家安全與促進(jìn)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的雙重目標(biāo)。一般情況下，各成員國(guó)不被允許將計(jì)算設(shè)備本地化作為在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)的必要性條件，也應(yīng)當(dāng)保障為實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)需要依法有序的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)的自由開(kāi)展。例外情況下，判斷是否構(gòu)成真正的基本安全利益應(yīng)綜合各項(xiàng)因素通盤(pán)考慮，包括非歧視性，即不構(gòu)成對(duì)正常貿(mào)易的變向限制，以及安全利益的根本性，即與國(guó)家的核心職能密切相關(guān)，旨在保障本國(guó)領(lǐng)域和人民免受內(nèi)外部的嚴(yán)重威脅及維護(hù)法律和國(guó)內(nèi)公共秩序的利益。

面對(duì)基本安全利益這一特殊問(wèn)題，國(guó)家采取的保護(hù)措施應(yīng)符合善意原則，盡可能在實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)最大程度地降低對(duì)他國(guó)不必要的影響和損害。首先，國(guó)家捍衛(wèi)自身基本安全利益的意圖應(yīng)當(dāng)是真實(shí)的，而不是出于實(shí)施貿(mào)易戰(zhàn)、打擊報(bào)復(fù)等非法目的，并充分闡明其欲保護(hù)的基本安全利益的具體指向；其次，國(guó)家采取的行為是有必要且有意義的努力，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)及計(jì)算設(shè)施位置加以限制或?qū)嵤?shù)據(jù)本地化措施，可以使基本安全利益得到較為有效且積極的保護(hù)；再次，一國(guó)采取的措施需要維護(hù)各方的共同意志，在不觸及根本利益的前提下遵守協(xié)議中達(dá)成的承諾和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，確保采取措施與保護(hù)的基本安全利益的高度關(guān)聯(lián)性；最后，一國(guó)援引該條款時(shí)不得以間接損害他國(guó)其他利益的方法行使自身權(quán)利。

(二)單純出于保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益不能構(gòu)成基本安全利益

“基本安全利益”的概念不能解釋為涵蓋單一的經(jīng)濟(jì)安全利益。盡管基本安全利益的含義并非絕對(duì)明確，但已被普遍理解為僅適用于涉及國(guó)家安全利益的情況，各國(guó)對(duì)構(gòu)成國(guó)家安全威脅事項(xiàng)上的自由裁量權(quán)不應(yīng)被解釋為在發(fā)生經(jīng)濟(jì)緊急情況時(shí)援引安全例外條款。

經(jīng)濟(jì)安全因素更多地是關(guān)系到一個(gè)國(guó)家維持和發(fā)展其所選擇的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略能力及其相對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力地位，而非對(duì)和平與安全的威脅，單純地基于經(jīng)濟(jì)安全考量而援引安全例外條款有可能助長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的保護(hù)主義，不利于提升貿(mào)易和投資的自由化程度?；诎踩獾淖晕遗袛嗪筒豢蔂?zhēng)辯的性質(zhì)，只有存在明顯可辨別的高度重要的安全利益和沖突的具體情況時(shí)，才能予以承認(rèn)援引安全例外條款的正當(dāng)性，經(jīng)濟(jì)安全因素可以與其他情勢(shì)相結(jié)合來(lái)綜合評(píng)判對(duì)基本安全利益的威脅，但不能成為獨(dú)立的判定因素，否則安全例外的內(nèi)涵及其范圍將更加難以預(yù)測(cè)。

(三)網(wǎng)絡(luò)安全屬于非傳統(tǒng)安全觀(guān)下的國(guó)家安全事項(xiàng)

傳統(tǒng)安全以政治、軍事、外交安全為核心，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和信息技術(shù)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、信息等新興領(lǐng)域中的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，呈現(xiàn)出潛在性、多樣性、復(fù)合性的特征，對(duì)國(guó)家的主權(quán)和安全構(gòu)成的損害并不亞于傳統(tǒng)安全的危害，網(wǎng)絡(luò)安全就是其中的典型代表：從政治安全層面看，有組織的專(zhuān)業(yè)團(tuán)體可以避開(kāi)授權(quán)、認(rèn)證等環(huán)節(jié)，破譯機(jī)密信息，對(duì)關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)展開(kāi)攻擊；從社會(huì)安全層面看，互聯(lián)網(wǎng)增加了個(gè)人信息和隱私暴露的風(fēng)險(xiǎn)，為不法分子利用網(wǎng)絡(luò)漏洞竊取個(gè)人數(shù)據(jù)提供可能，若此類(lèi)事件頻繁或大規(guī)模地出現(xiàn)，很可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和正常秩序的癱瘓。

此外，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管具有滯后性，當(dāng)前的監(jiān)管規(guī)則可能無(wú)法應(yīng)對(duì)日新月異的技術(shù)革新。網(wǎng)絡(luò)安全的非傳統(tǒng)性主要體現(xiàn)在：首先，新媒體時(shí)代下，信息傳播呈現(xiàn)出速度快、匿名化、去中心化和交互性強(qiáng)的特點(diǎn)，需警惕他國(guó)利用網(wǎng)絡(luò)信息傳播甚至顛覆意識(shí)形態(tài)、歪曲道德價(jià)值觀(guān)的意圖；其次，網(wǎng)絡(luò)信息攻擊技術(shù)發(fā)展迅速，突破了物理限制的網(wǎng)絡(luò)威脅也具有更強(qiáng)的殺傷力，從而使得網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)策略和信息保護(hù)范式相應(yīng)不斷升級(jí)；最后，針對(duì)國(guó)家實(shí)體的網(wǎng)絡(luò)攻擊已經(jīng)演變?yōu)閷?shí)施一國(guó)戰(zhàn)略意圖的常用手段，通過(guò)對(duì)目標(biāo)國(guó)家全方位攻擊達(dá)到征服目的。鑒于網(wǎng)絡(luò)安全的新型特征和面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)安全視為與傳統(tǒng)國(guó)家安全一脈相承又在新時(shí)代中得到內(nèi)涵擴(kuò)充的重要領(lǐng)域，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)加以保障和規(guī)制。

三、援引基本安全利益例外面臨的挑戰(zhàn)

盡管基本安全利益例外條款的設(shè)置有其自身的合理性和必要性，然而，基本安全利益含義的不確定化及國(guó)際上對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)制路徑缺乏共識(shí)使得該項(xiàng)例外條款的援引存在給電子商務(wù)的有序發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響的可能性。

(一)內(nèi)涵模糊化引發(fā)的泛化與濫用

借助“基本安全利益”內(nèi)涵的模糊性及援引的自決性，部分國(guó)家往往傾向于擴(kuò)大解釋范圍，通過(guò)采取名義上為保護(hù)基本安全利益的措施，達(dá)到保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)免受外來(lái)勢(shì)力競(jìng)爭(zhēng)影響的目的。最直接的表現(xiàn)便是構(gòu)筑數(shù)字貿(mào)易壁壘，如通過(guò)數(shù)據(jù)本地化措施限制數(shù)據(jù)輸出、建立本地?cái)?shù)據(jù)中心。此外，特定的數(shù)字貿(mào)易壁壘爭(zhēng)議需要對(duì)現(xiàn)有規(guī)則和具體情況作出新的解釋?zhuān)@可能導(dǎo)致語(yǔ)義上的重大分歧，條款援引不允許其他締約國(guó)異議的強(qiáng)制性規(guī)定在強(qiáng)化國(guó)家基本安全利益保障的同時(shí)，削弱甚至架空了對(duì)援引國(guó)自決權(quán)的監(jiān)督和約束，即使受到善意原則的指導(dǎo)和審查，“善意”概念的高度抽象性和動(dòng)態(tài)演變性仍然無(wú)法提供一種確定且客觀(guān)的參考標(biāo)準(zhǔn)，加之非傳統(tǒng)安全范圍的更新與擴(kuò)張，在很大程度上均加劇了基本安全利益例外條款的濫用和誤用。

過(guò)度主張的權(quán)利及其基于當(dāng)事方自行裁量權(quán)的適用有可能導(dǎo)致國(guó)家之間的緊張局勢(shì)，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致國(guó)際秩序更加不成體系。由此引發(fā)的負(fù)面影響不僅體現(xiàn)在對(duì)多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生的沖擊，同時(shí)基本安全利益例外條款也有可能無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用：由于任何主權(quán)國(guó)家都有權(quán)決定其國(guó)家安全，包括網(wǎng)絡(luò)安全的范圍和定義，數(shù)據(jù)流動(dòng)的自由將很容易受到監(jiān)督和阻止，造成國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)中數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)男实拖拢徊扇〈胧┑膶?duì)方成員國(guó)也可能基于同樣的理由采取力度相當(dāng)?shù)姆粗拼胧?，?dǎo)致最初援引國(guó)并不必然得到基本安全利益的保障。

(二)各國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的開(kāi)放態(tài)度不一

在推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和保障信息安全的價(jià)值平衡上，目前尚不存在一種普遍接受的模式。導(dǎo)致一國(guó)政府要求限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)或?qū)嵤?shù)據(jù)本地化的原因有很多，例如保護(hù)國(guó)家安全及個(gè)人隱私、及時(shí)獲取用于執(zhí)法目的的數(shù)據(jù)、降低未經(jīng)授權(quán)訪(fǎng)問(wèn)的風(fēng)險(xiǎn)以強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全等，它們本身就是合法的目標(biāo)，然而，數(shù)據(jù)限制是否是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的最佳方式有待考證。例如，在執(zhí)法要求的情況下，政府可以要求以數(shù)據(jù)鏡像作為替代手段在本地保留數(shù)據(jù)的副本；在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的情況下，要求數(shù)據(jù)本地化可能會(huì)因?yàn)楸镜財(cái)?shù)據(jù)中心的安全性較低產(chǎn)生適得其反的效果；此外，針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制性措施還可能使一國(guó)錯(cuò)失通過(guò)將全球數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)分類(lèi)獲得更強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的機(jī)會(huì)，數(shù)據(jù)監(jiān)管也可能提高出口商的合規(guī)成本。正是基于上述潛在的風(fēng)險(xiǎn)以及可能的更優(yōu)手段，各國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的管制尚未達(dá)成共識(shí)，尤其是與保護(hù)基本安全利益這一目標(biāo)的匹配度和關(guān)聯(lián)性仍有爭(zhēng)議。

各國(guó)之間在網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管需求和監(jiān)管差異是限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。導(dǎo)致跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)受限的國(guó)家之間的監(jiān)管異質(zhì)性反映了不同的基本價(jià)值觀(guān)，也從根本上打破了“基本安全利益”判斷規(guī)則在國(guó)際層面上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的可能性，這種差異主要體現(xiàn)在采取限制措施要求的程度不同、重點(diǎn)管制目標(biāo)的類(lèi)型不同以及監(jiān)管模式的不同。例如，歐盟視數(shù)據(jù)權(quán)為一種超越傳統(tǒng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)利益的基本人權(quán)，采取了較為嚴(yán)格的跨境數(shù)據(jù)管理模式，避免數(shù)據(jù)主體受到保護(hù)的力度降低；相比之下，美國(guó)以維護(hù)信息產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位和促進(jìn)數(shù)據(jù)最大限度自由流動(dòng)為目標(biāo)，奉行市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)自律的保護(hù)政策。因此，在判斷特定情境下跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)是否實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)一國(guó)基本安全利益的挑戰(zhàn)，不同國(guó)家持有不同的觀(guān)點(diǎn)和態(tài)度。由于意識(shí)形態(tài)和政策偏好的不同，管制標(biāo)準(zhǔn)不同的締約國(guó)對(duì)援引例外條款的程度和時(shí)機(jī)有不同的見(jiàn)解，這將加劇國(guó)家間的分歧，即使一國(guó)在援引該條款上存在很強(qiáng)的自決性，頻繁的質(zhì)疑和濫用可能使得該項(xiàng)條款無(wú)法繼續(xù)存續(xù)。

四、與RCEP銜接之中國(guó)因應(yīng)

目前我國(guó)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)管理法規(guī)尚處于建設(shè)的關(guān)鍵期，對(duì)待外來(lái)數(shù)據(jù)的流動(dòng)以及本國(guó)數(shù)據(jù)的輸出基本采取保守防御的政策，尚未加入相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際條約。為了促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由化和靈活度，保障正當(dāng)援引基本安全利益例外條款，以維護(hù)國(guó)家重大安全利益為由對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，我國(guó)有必要加強(qiáng)與國(guó)際規(guī)則的銜接，提升數(shù)據(jù)保護(hù)水平，構(gòu)建平等互惠、合規(guī)高效的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全體系。

第一，平衡安全與發(fā)展的關(guān)系，在堅(jiān)守維護(hù)國(guó)家基本安全利益底線(xiàn)的前提下，持續(xù)推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，充分釋放數(shù)據(jù)流動(dòng)紅利。各國(guó)都希望本國(guó)的數(shù)據(jù)流向保護(hù)程度更高的區(qū)域，從而降低數(shù)據(jù)泄露、竊取的風(fēng)險(xiǎn)，保障關(guān)鍵數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的國(guó)家安全利益。然而基于不同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管理念和要求，不同區(qū)域?qū)?shù)據(jù)保護(hù)的程度存在差異，因此數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與國(guó)家監(jiān)管限制的沖突將長(zhǎng)期并存。但這并不意味著必須采取一刀切的方式以數(shù)據(jù)本地化為原則性要求，從源頭全面禁止跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，宏觀(guān)監(jiān)管理念應(yīng)當(dāng)兼顧跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)家安全及個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性提升，促進(jìn)高效發(fā)展和高度安全的良性互動(dòng)。針對(duì)與國(guó)家安全利益和主權(quán)緊密關(guān)聯(lián)的重要數(shù)據(jù)，應(yīng)以審慎監(jiān)管為原則，嚴(yán)防數(shù)據(jù)的不正當(dāng)泄漏，而對(duì)于大部分的一般數(shù)據(jù)，則應(yīng)以開(kāi)放包容的態(tài)度推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)管理模式的自由化，促進(jìn)科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作。

第二，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)完善現(xiàn)有的旨在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律法規(guī)，構(gòu)建平等開(kāi)放、寬嚴(yán)相濟(jì)的數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管模式。我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制模式以《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條為核心已初步建立，但仍存在完善空間。該條從宏觀(guān)層面確立了原則上不允許出境、特殊情況下走合法程序出境的規(guī)則，但此種較為籠統(tǒng)且直接的干預(yù)方式忽視了多樣化的數(shù)據(jù)類(lèi)型出境的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例(征求意見(jiàn)稿)》第18條的規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的范圍主要包括公共通信領(lǐng)域、軍事和機(jī)關(guān)政務(wù)領(lǐng)域，以及能源、水利、交通、金融、社會(huì)保障等重要基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)內(nèi)的數(shù)據(jù)，但其范圍并不具有絕對(duì)的限制性，只要引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)安全事故可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)民生和公共利益產(chǎn)生威脅和嚴(yán)重?fù)p失，都可以被視為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。其含義的可收縮性有可能導(dǎo)致適用范圍的模糊不清，鑒于不同種類(lèi)的數(shù)據(jù)與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)程度存在差異，有必要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管審核，依據(jù)敏感等級(jí)劃分個(gè)人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)、特殊行業(yè)數(shù)據(jù)等類(lèi)型，采取完全開(kāi)放、基本開(kāi)放、有條件開(kāi)放、完全封閉等不同梯度的管理原則。明確涉及國(guó)家基本安全利益的信息的具體類(lèi)別并增設(shè)兜底條款預(yù)防特殊情形，增強(qiáng)條款適用的確定性。此外，《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法(征求意見(jiàn)稿)》、《數(shù)據(jù)安全管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》、《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》等法規(guī)的相繼出臺(tái)尚未充分落實(shí)，無(wú)法與當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的合規(guī)建設(shè)和多樣性發(fā)展需求融合銜接，需要相關(guān)配套的實(shí)施條例對(duì)數(shù)據(jù)的分級(jí)分類(lèi)、安全評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)加以細(xì)化，明確數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中各主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，設(shè)立責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部職責(zé)分配和協(xié)調(diào)合作的規(guī)劃。

第三，強(qiáng)化信息化水平，提升國(guó)家安全實(shí)力。信息技術(shù)水平是保障國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)鍵要素，對(duì)于與國(guó)家安全密切相關(guān)的重要數(shù)據(jù)，即便援引基本安全利益例外原則對(duì)跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)采取數(shù)據(jù)本地化等限制措施，也需要數(shù)據(jù)接收端和控制者具備較強(qiáng)的技術(shù)水平，提高網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控和信息攻擊追溯的全方位科技水平，從源頭防范安全風(fēng)險(xiǎn)，并保障允許流動(dòng)的數(shù)據(jù)的安全性、合規(guī)性與暢通性。依據(jù)《信息安全技術(shù)-數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南(征求意見(jiàn)稿)》第5.2條的規(guī)定，關(guān)乎國(guó)家基本安全利益的數(shù)據(jù)需要在出境前驗(yàn)證脫敏處理的實(shí)際效果，這一考察離不開(kāi)標(biāo)記化、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等創(chuàng)新技術(shù)，因此，在技術(shù)實(shí)踐層面，我國(guó)需要繼續(xù)深化信息技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)，發(fā)揮新興科技在信息登記、安全評(píng)估、本地化存儲(chǔ)、審查監(jiān)督等諸多數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)的技術(shù)支撐作用，預(yù)測(cè)重要數(shù)據(jù)可能對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的潛在影響及其動(dòng)態(tài)發(fā)展，并在我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全管理試點(diǎn)內(nèi)先行先試、總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，在提高保障網(wǎng)絡(luò)安全的核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，拓展數(shù)據(jù)合規(guī)性流通渠道。

五、結(jié)語(yǔ)

RCEP的簽署影響深遠(yuǎn)，第12章電子商務(wù)章節(jié)作為亞太地區(qū)內(nèi)范圍廣、水平高的多邊電子商務(wù)規(guī)則成果，為各締約國(guó)加強(qiáng)電子商務(wù)合作、營(yíng)造健康的營(yíng)商環(huán)境提供制度保障，推動(dòng)國(guó)際范圍內(nèi)的政策互信、規(guī)則互通與經(jīng)貿(mào)互利，中國(guó)加入RCEP有利于實(shí)現(xiàn)跨境電商領(lǐng)域內(nèi)貿(mào)易投資便利化與發(fā)展規(guī)模的壯大。為加強(qiáng)與RCEP下數(shù)字跨境領(lǐng)域規(guī)定的基本安全利益例外條款的銜接，順應(yīng)數(shù)字貿(mào)易全球化的趨勢(shì)，我國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)內(nèi)法規(guī)制的構(gòu)建方向上，應(yīng)處理好維護(hù)國(guó)家基本安全利益與促進(jìn)數(shù)字經(jīng)貿(mào)活動(dòng)自由發(fā)展的關(guān)系，在法規(guī)落實(shí)層面，明確各類(lèi)數(shù)據(jù)主體的職責(zé)范圍，并根據(jù)數(shù)據(jù)安全等級(jí)實(shí)施分級(jí)分類(lèi)管理；在跨境監(jiān)管層面，形成個(gè)人、行業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)家部門(mén)協(xié)調(diào)監(jiān)管的模式，明確出境合法渠道，在保證國(guó)家安全的前提下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)。