摘 ?要：提供公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能，L市在實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，主要通過合同外包的方式轉(zhuǎn)變政府公共職能。本文通過對(duì)L市公共文化服務(wù)合同外包中的現(xiàn)實(shí)困境和存在的問題進(jìn)行分析，對(duì)于西部地區(qū)公共文化服務(wù)合同外包的后續(xù)發(fā)展提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù);合同外包;現(xiàn)狀;困境

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。雖然L市位于我國(guó)西部地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，但是人民對(duì)于日益增長(zhǎng)的美好生活的需要是相同的。近幾年，L市人民政府為了滿足本轄區(qū)內(nèi)人民對(duì)于公共文化服務(wù)的需要，為了提高提供公共文化服務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)變政府職能，向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)并與其簽訂公共文化服務(wù)合同并支付服務(wù)費(fèi)用。

一、L市公共服務(wù)合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀

第一，在政策方面，L市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的實(shí)施意見》（2018年），該文件大致規(guī)定了公共文化服務(wù)合同外包中的購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金保障、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。從該文件規(guī)定的內(nèi)容對(duì)實(shí)踐中政府部門購(gòu)買公共文化服務(wù)具有一定的指導(dǎo)意義。比如，明確了公共文化服務(wù)合同外包中的購(gòu)買主體是承擔(dān)提供公共文化與體育服務(wù)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)。合同承接方是社會(huì)組織、事業(yè)單位等社會(huì)力量，且規(guī)定了社會(huì)力量應(yīng)具備的條件。

第二，公共文化服務(wù)合同外包的內(nèi)容主要包括公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播，公益性文化體育活動(dòng)的組織與承辦，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護(hù)、傳承與展示，公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理，民辦文化體育機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)，公共文體輔助及技術(shù)性服務(wù)等內(nèi)容。重點(diǎn)加強(qiáng)面向農(nóng)牧區(qū)群眾和特殊群體的文藝演出（含藏戲）、群眾文藝創(chuàng)作、數(shù)字文化資源建設(shè)傳播、文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)等公共文化服務(wù)的購(gòu)買工作。目前，L市公共文化服務(wù)合同外包的項(xiàng)目主要有公共數(shù)字文化服務(wù)，公共體育活動(dòng)等（詳見表1）。

二、L市公共文化服務(wù)合同外包的困境及問題

（一）社會(huì)力量自身發(fā)展不完善

西部地區(qū)公共文化服務(wù)合同外包起步較晚，L市也不例外，該地政府及相關(guān)職能部門在公共文化服務(wù)方面都屬于摸索中發(fā)展并進(jìn)行完善的模式。相對(duì)于供給方的應(yīng)有優(yōu)勢(shì)，而承接方即社會(huì)力量的發(fā)展更是不足。一方面，L市地處西部邊陲，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，社會(huì)力量發(fā)展也不足，公共文化服務(wù)的外包承接者往往是其他省份的社會(huì)力量。另一方面，由于社會(huì)力量要充分考慮到自身的運(yùn)營(yíng)成本及盈利問題，常住L市的工作人員很少，導(dǎo)致社會(huì)力量投入到服務(wù)中數(shù)量不足、服務(wù)質(zhì)量不佳、服務(wù)效果不理想的問題。

（二）服務(wù)外包中監(jiān)管闕如

建立完善的公共文化服務(wù)體系，政府在提供公共文化服務(wù)職能時(shí)離不開有效的監(jiān)督管理措施。根據(jù)筆者對(duì)L市公共文化服務(wù)部分合同外包情況進(jìn)行分析調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管大部分走于形式，而沒有進(jìn)行有效監(jiān)管。政府將公共文化服務(wù)職能讓承接者來承擔(dān)，但是由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，認(rèn)為公共文化服務(wù)外包出去了就應(yīng)該由承接者對(duì)其完全負(fù)責(zé)，若是行政機(jī)關(guān)在公共文化服務(wù)中監(jiān)管太多，反而會(huì)讓自身承擔(dān)更多的政府責(zé)任，甚至成為直接的責(zé)任者。而且公共文化服務(wù)涉及到不特定的大多數(shù)人的合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)雖然不能直接干涉承接者依托公共服務(wù)項(xiàng)目中進(jìn)行私人運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，但也并不意味著放任其收費(fèi)并降低原有項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)中存在承接者違規(guī)收費(fèi)的問題，由于政府提供給承接者的預(yù)算經(jīng)費(fèi)是有限的，部分額外的開支就得通過承接者自身籌措或是通過其他項(xiàng)目進(jìn)行收費(fèi)。因此，部分行政機(jī)關(guān)的習(xí)慣做法是讓承接主體自我管理，反而使公共服務(wù)外包中的監(jiān)管責(zé)任闕如。

（三）公共文化服務(wù)合同存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)

公共文化服務(wù)合同關(guān)系到合同雙方的權(quán)利義務(wù)以及合同的實(shí)施效果，若是雙方權(quán)利義務(wù)約定不明確，易導(dǎo)致相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。L市公共文化服務(wù)外包中簽訂的合同主要存在以下問題：其一，服務(wù)合同缺少統(tǒng)一的文本，合同格式不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn);其二，服務(wù)合同存在部分合同實(shí)質(zhì)性條款欠缺或是約定不明確的情況，導(dǎo)致問題發(fā)生之后供應(yīng)主體與承接主體雙方互相推脫;其三，服務(wù)合同中行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管義務(wù)和違約責(zé)任約定不明確。

三、結(jié)論與討論

通過分析L市行政機(jī)關(guān)公共文化服務(wù)合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，我們可窺見L市行政機(jī)關(guān)積極地轉(zhuǎn)變政府職能，為社會(huì)公眾提供必要的公共文化服務(wù)，期間取得了一定的發(fā)展以及相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。但是在整個(gè)公共文化服務(wù)合同外包中的困境表現(xiàn)在：一方面，社會(huì)公眾對(duì)于公共文化服務(wù)的需求遠(yuǎn)超于該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;另一方面，行政機(jī)關(guān)在公共文化服務(wù)外包中缺乏相關(guān)的配套制度及有效的監(jiān)管措施。因此，行政機(jī)關(guān)致力于轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的同時(shí)應(yīng)關(guān)注到公共文化服務(wù)本身的現(xiàn)實(shí)問題。

第一，行政機(jī)關(guān)提供公共文化服務(wù)應(yīng)量力而行，不可盲目借鑒參考其他地區(qū)公共文化服務(wù)合同外包的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和成果。“拿來主義”若不適合本地區(qū)的區(qū)情，公共文化服務(wù)的效果會(huì)適得其反，也可能造成公共資源的浪費(fèi)以及受服務(wù)群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感。

第二，加強(qiáng)公共文化服務(wù)中監(jiān)督管理責(zé)任，并建立完善的監(jiān)督管理評(píng)價(jià)體系。為什么我們常提監(jiān)督管理責(zé)任呢？其中最關(guān)鍵的原因就是實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的疏于監(jiān)督管理，一方面是由于行政機(jī)關(guān)自身公務(wù)人員不足且缺乏專業(yè)的公共文化服務(wù)監(jiān)督管理人員;另一方面，行政機(jī)關(guān)缺乏配套的監(jiān)督管理制度及評(píng)價(jià)制度，實(shí)踐中無法操作。因此，提高行政機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)能力及執(zhí)法能力是加強(qiáng)監(jiān)督管理的關(guān)鍵因素，同時(shí)公共文化服務(wù)外包合同中的問題也就迎刃而解了。

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作者簡(jiǎn)介：程桂好，女，漢族，西藏大學(xué)政法學(xué)院講師，主要研究方向：行政法學(xué)。